從市場(chǎng)化角度解讀聘任制公務(wù)員未來發(fā)展路徑

魏勝利

（中共鐵嶺市委黨校，遼寧　鐵嶺 123000）

從市場(chǎng)化角度解讀聘任制公務(wù)員未來發(fā)展路徑

魏勝利

（中共鐵嶺市委黨校，遼寧鐵嶺 123000）

聘任制不僅僅是一種用人機(jī)制，它還是調(diào)節(jié)政府和市場(chǎng)關(guān)系的一種手段和過程，政府以合同的形式，利用契約購買公務(wù)員的技術(shù)和服務(wù)，用績(jī)效體系進(jìn)行考核，激發(fā)政府活力，提升政府行政效率和效能，使其行政方式適應(yīng)激烈的市場(chǎng)環(huán)境，接受市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)和檢驗(yàn)，在這個(gè)過程中，聘任制使政府與市場(chǎng)關(guān)系逐漸融合。從該角度來看，聘任制的未來發(fā)展方向就可以嘗試從市場(chǎng)化的角度，挖掘企業(yè)化錄用、考核、晉升、退出的一些可借鑒之處，當(dāng)聘任制公務(wù)員的管理越來越接近市場(chǎng)化，當(dāng)前聘任制公務(wù)員存在的問題也就自然迎刃而解。

聘任制；公務(wù)員；市場(chǎng)化；發(fā)展

2006年正式實(shí)施的《公務(wù)員法》第95條規(guī)定 ：“機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要，經(jīng)省級(jí)以上公務(wù)員主管部門批準(zhǔn)，可以對(duì)專業(yè)性較強(qiáng)的職位和輔助性職位實(shí)行聘任制。”聘任制公務(wù)員是《公務(wù)員法》中的一個(gè)嶄新部分，這一制度的實(shí)行對(duì)于推進(jìn)我國干部人事制度改革，打破公務(wù)員職務(wù)終身任職制具有重要意義。聘任制的產(chǎn)生源自于西方的契約型政府理念，從20世紀(jì)50年代聯(lián)邦德國引入政府雇員制開始，各國開始紛紛以合同制代替以往的終身任用模式。到了20世紀(jì)80年代，西方國家全面展開了名為“再造政府”的新公共管理運(yùn)動(dòng)，提倡“以市場(chǎng)為導(dǎo)向、以能力為本位、以契約為保證、以績(jī)效為依據(jù)”的人事行政理念。

1　聘任制公務(wù)員的理論基礎(chǔ)

聘任制公務(wù)員的提出首先基于新公共管理理論中的基本理論。該理論以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和企業(yè)管理理論為主張來源，要求政府行為的市場(chǎng)化，尤其是在行政管理工作中，運(yùn)用企業(yè)化的方法來提高管理效率。美國行政學(xué)者帕特里夏.格里爾曾指出：“要對(duì)高級(jí)人員的任用采用有期限的契約制而不是偏好傳統(tǒng)的職位保障制。”其次，公共組織理論中的權(quán)變組織理論對(duì)古典的組織理論提出了挑戰(zhàn)。古典組織理論強(qiáng)調(diào)職位的完整、統(tǒng)一。而權(quán)變組織理論則強(qiáng)調(diào)動(dòng)態(tài)的環(huán)境變化，對(duì)政府組織會(huì)產(chǎn)生很大影響，因此政府部門、職位的設(shè)置都應(yīng)該符合不斷變化的社會(huì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境，從而建立靈活而富有彈性的管理模式。聘任制公務(wù)員的探索恰恰符合了這一理論所述的政府管理模式。

2　聘任制公務(wù)員的實(shí)踐方向

目前國內(nèi)在探討聘任制公務(wù)員的未來發(fā)展時(shí)，都是從聘任制公務(wù)員試行至今出現(xiàn)的幾個(gè)問題入手，提出改進(jìn)和完善聘任機(jī)制的方式方法。實(shí)際上，聘任制不僅僅是一種用人機(jī)制，它還是調(diào)節(jié)政府和市場(chǎng)關(guān)系的一種手段和過程，政府以合同的形式，利用契約購買公務(wù)員的技術(shù)和服務(wù)，用績(jī)效體系進(jìn)行考核，激發(fā)政府活力，提升政府行政效率和效能，使其行政方式適應(yīng)激烈的市場(chǎng)環(huán)境，接受市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)和檢驗(yàn)，在這個(gè)過程中，聘任制使政府與市場(chǎng)關(guān)系逐漸融合。從這個(gè)角度來看，聘任制的未來發(fā)展方向就可以嘗試從市場(chǎng)化的角度，挖掘企業(yè)化錄用、考核、晉升、退出的一些可借鑒之處，當(dāng)聘任制公務(wù)員的管理越來越接近市場(chǎng)化，當(dāng)前聘任制公務(wù)員存在的問題也就自然迎刃而解。

2.1從可聘用的公務(wù)員職位來看，專業(yè)技術(shù)類宜少而專，輔助類宜集中

《公務(wù)員法》第十六章第九十五條規(guī)定：”機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要，經(jīng)省級(jí)以上公務(wù)員主管部門批準(zhǔn)，可以對(duì)專業(yè)性較強(qiáng)的職位和輔助性職位實(shí)行聘任制。”從聘任制試行至今七年來看，除了深圳市選擇了大規(guī)模聘用各種類別的公務(wù)員外，其他省份在試點(diǎn)中絕大部分選擇了專業(yè)技術(shù)類職務(wù)的聘任，這類職位的人員具有技術(shù)權(quán)威性和不可替代性，用高薪聘用的方式既符合了市場(chǎng)的交易規(guī)律，也具備了充分的吸引力，選擇專業(yè)技術(shù)類進(jìn)行聘任，改革難度大大減少。而輔助類職位比較廣泛，例如行政接待、行政檢查、行政執(zhí)法等非決策的執(zhí)行輔助，審判輔助、檢察輔助類的司法輔助等，這類職位所承擔(dān)職責(zé)一般不具備排他性，在聘任過程中易與委任制公務(wù)員產(chǎn)生重復(fù)。

專業(yè)技術(shù)類職務(wù)的聘任因?yàn)槠鋶徫宦氊?zé)所承擔(dān)的職能風(fēng)險(xiǎn)與薪金掛鉤而不具備過多的爭(zhēng)議論點(diǎn)，這類專業(yè)技術(shù)人員會(huì)因工作年限的增加而提升專業(yè)技能，屬于政府和市場(chǎng)通用的技術(shù)人才，而且專用人才的引進(jìn)能夠充分的表現(xiàn)出市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，本應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)規(guī)模化，但這類人才的引進(jìn)要付出較高的行政成本，這是多數(shù)基層政府難以做到的，因此目前只能應(yīng)用于少數(shù)重要的技術(shù)性職位，應(yīng)當(dāng)審慎選擇。

相比之下輔助類職位的聘任具有較強(qiáng)的可行性，但并不是所有輔助類公務(wù)員職位都可以實(shí)行聘任。深圳市的試點(diǎn)改革做出了驗(yàn)證。2007年深圳市第一次進(jìn)行公開聘任就提供了一千多個(gè)聘任制崗位，試行一年以后，絕大部分聘任制公務(wù)員遇到了發(fā)展瓶頸，與其一同工作的委任制公務(wù)員相比，承擔(dān)的職能、職責(zé)全部相同，卻擁有低于委任制公務(wù)員的工資、福利待遇，仿佛成了公務(wù)員隊(duì)伍中的“二等公民”，聘任制公務(wù)員隊(duì)伍的斗志被大大削弱。為解決這一問題，深圳市進(jìn)一步開放聘任制崗位，規(guī)定所有基層公務(wù)員職位全部實(shí)行聘任制，做到了職位任用的“一視同仁”。

深圳市的大規(guī)模聘任方式具有地區(qū)特定性，并不是所有地區(qū)都具備全部聘任的條件和能力，因此實(shí)行輔助類公務(wù)員職位的聘任，建議以地區(qū)的部門為單位，并以部門內(nèi)部的崗位為劃分，實(shí)行某一職位全部實(shí)行聘任，使聘任制公務(wù)員與委任制公務(wù)員暫時(shí)并列存在，而非在職能和職位上交叉，消除因工資和福利待遇的潛在對(duì)比產(chǎn)生的負(fù)面影響。實(shí)行輔助類公務(wù)員職位的聘任，還應(yīng)選擇與社會(huì)和市場(chǎng)接觸較多，能夠采用公眾評(píng)價(jià)來監(jiān)測(cè)和考核的輔助職位，例如一些部門的窗口單位，具備服務(wù)職能的行政接待類職位等，辦公文職一類輔助性職位不適合實(shí)行聘任制。

2.2從聘用程序來看，專業(yè)技術(shù)類與輔助類應(yīng)分別制定聘任標(biāo)準(zhǔn)

從目前試行的聘任制公務(wù)員錄用方式看，其程序、方式仍然拷貝了委任制公務(wù)員的考錄過程，然而聘任制基于契約型政府和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的合同制兩種現(xiàn)代管理模式，其聘任方法應(yīng)該同傳統(tǒng)的完全固定化的考錄方式有一定區(qū)別。專業(yè)技術(shù)類的錄用應(yīng)當(dāng)重技術(shù)能力，經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化能力及突發(fā)事件處理能力，聘用和考試標(biāo)準(zhǔn)較高，難度應(yīng)當(dāng)加大。輔助類的錄用重人格特性和人際關(guān)系處理能力，這一類職位聘任可以適當(dāng)降低錄取標(biāo)準(zhǔn)，例如一些不具有專業(yè)和技術(shù)含量的服務(wù)性崗位，可以適當(dāng)取消學(xué)位限制，擴(kuò)大社會(huì)準(zhǔn)入門檻，注重在試用期和培訓(xùn)環(huán)節(jié)塑造公務(wù)員特質(zhì)，利用考核提升公務(wù)員隊(duì)伍素質(zhì)。使得公務(wù)員隊(duì)伍不再是高門檻、高學(xué)歷才能走進(jìn)的崗位，去除公務(wù)員隊(duì)伍的神秘化，促進(jìn)公務(wù)員隊(duì)伍的日常化、普通化，從而降低 “鐵飯碗”的吸引力。

根據(jù)一些地方目前的實(shí)踐來看，聘任制公務(wù)員在兩個(gè)類別的聘用方式也不同，專業(yè)技術(shù)類側(cè)重于高端的專業(yè)技術(shù)管理方向，例如電力、工程的高級(jí)管理人員。這類公務(wù)員實(shí)行高薪聘任制，職位少而專。輔助類公務(wù)員的聘任則相反，部門內(nèi)一些日常的行政事務(wù)的處理工作、窗口接待工作在實(shí)行聘任制時(shí)可適當(dāng)降低條件，以專業(yè)素質(zhì)的培養(yǎng)為關(guān)鍵。也從另一方面降低了公務(wù)員的準(zhǔn)入門檻。

2.3從考核方式來看，必須將市場(chǎng)化的績(jī)效考核機(jī)制納入聘任制公務(wù)員考核

從試行的聘任制公務(wù)員管理來看，聘任制公務(wù)員考核方式與委任制考核差別不大，都是個(gè)人總結(jié)與領(lǐng)導(dǎo)、同事打分相結(jié)合的測(cè)評(píng)機(jī)制，考核沒有競(jìng)爭(zhēng)性，工作效能無法量化為考核數(shù)據(jù)，對(duì)公務(wù)員的激勵(lì)效用不大，現(xiàn)有的考核機(jī)制已經(jīng)從一定程度上變成了看個(gè)人的人際關(guān)系。當(dāng)前市場(chǎng)上企業(yè)與公司的考核機(jī)制已經(jīng)比較完備，績(jī)效管理已經(jīng)成為一套完整的科學(xué)考評(píng)和管理體系，其績(jī)效不僅僅局限于一次的考核評(píng)價(jià)結(jié)果，而是通過明確的組織目標(biāo)，全員共同參與制定績(jī)效計(jì)劃、績(jī)效輔導(dǎo)溝通、績(jī)效考核評(píng)價(jià)、績(jī)效結(jié)果應(yīng)用、績(jī)效目標(biāo)提升的持續(xù)循環(huán)過程。

目前一些政府部門已經(jīng)借鑒了企業(yè)績(jī)效管理中的部分考核方法，例如考勤機(jī)制，評(píng)分量化機(jī)制，聘任制公務(wù)員的考核應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步引進(jìn)市場(chǎng)化的效率理念，引入完整的專業(yè)測(cè)評(píng)機(jī)制，專業(yè)技術(shù)類以其轉(zhuǎn)化的效能效用多少?zèng)Q定，輔助類著重客戶（這里指公民）滿意度的測(cè)評(píng)機(jī)制，制定詳細(xì)的考核評(píng)分手冊(cè)，劃定分值與標(biāo)準(zhǔn)，界定優(yōu)秀、合格、不合格的分值，用績(jī)效工資的形式，利用薪金、任期來劃定獎(jiǎng)懲方式，從真正意義上發(fā)揮聘任制的激勵(lì)作用。

2.4從公務(wù)員的退出機(jī)制來看，應(yīng)增加強(qiáng)制性退出和主動(dòng)性退出結(jié)合的機(jī)制

以深圳為例，2007年實(shí)行聘任制公務(wù)員以來，已有3 000多名聘任制公務(wù)員進(jìn)入各個(gè)部門和崗位，然而至今這部分公務(wù)員沒有一個(gè)解聘，全部實(shí)現(xiàn)了續(xù)聘，甚至有些崗位已經(jīng)默許為終身任職。由此可見聘任制如果沒有完整的退出機(jī)制，將會(huì)成為委任制的另一種形式存在。從市場(chǎng)化角度出發(fā)，就要求公務(wù)員隊(duì)伍不斷輸入新的血液，持續(xù)更新，才能保持公務(wù)員隊(duì)伍的生機(jī)和活力。

更新聘任制公務(wù)員隊(duì)伍，首先就應(yīng)該根據(jù)考核結(jié)果，實(shí)行末尾淘汰制，末尾設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，如果末尾仍然高于平均值可以暫時(shí)保留，一旦低于最低標(biāo)準(zhǔn)，責(zé)成部分人員重新參加公開招聘，把更優(yōu)秀的人才吸引進(jìn)來，實(shí)現(xiàn)公務(wù)員隊(duì)伍的優(yōu)勝劣汰。當(dāng)然公務(wù)員隊(duì)伍的強(qiáng)制性退出機(jī)制會(huì)在一定程度上挫傷人才積極性，因此從根本上解決問題，應(yīng)該暢通公務(wù)員隊(duì)伍的進(jìn)出機(jī)制，在公務(wù)員任職期間的經(jīng)驗(yàn)積累應(yīng)當(dāng)?shù)玫缴鐣?huì)承認(rèn)，尤其是專業(yè)技術(shù)類的職務(wù)，不僅僅從薪金上吸引人才，更從職業(yè)歸屬和個(gè)人職業(yè)規(guī)劃上給予支持和引導(dǎo)，使得公務(wù)員給人的吸引力不再是職位的穩(wěn)定，而是其工作經(jīng)驗(yàn)給個(gè)人職業(yè)發(fā)展的良好支撐。同時(shí)，聘任制公務(wù)員的離職后的保障也應(yīng)跟進(jìn)，建立完善的公務(wù)員管理機(jī)制，才能解除離任人員的后顧之憂，減少公務(wù)員的退出阻力。

3　結(jié)語

總而言之，聘任制公務(wù)員雖然是干部人事制度改革中的一個(gè)部分，但其從過程及結(jié)果來看，所涉及的絕不僅僅是人事任用制度的改變，更涉及到政府行政方式，行政體制改革，乃至市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革中的細(xì)枝末節(jié)。因而已經(jīng)不能單純的用人事制度理論去解讀，還應(yīng)加入新公共管理學(xué)、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)學(xué)、人力資源開發(fā)等理論基礎(chǔ)，從更多角度去深入研究，使聘任制公務(wù)員能夠成為公務(wù)員制度的有力補(bǔ)充，進(jìn)一步完善我國的干部人事制度。

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10.3969/j.issn.1673-0194.2016.11.126

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1673-0194（2016）11-0209-03

2016-04-06