從市場化角度解讀聘任制公務員未來發展路徑

魏勝利

（中共鐵嶺市委黨校，遼寧　鐵嶺 123000）

從市場化角度解讀聘任制公務員未來發展路徑

魏勝利

（中共鐵嶺市委黨校，遼寧鐵嶺 123000）

聘任制不僅僅是一種用人機制，它還是調節政府和市場關系的一種手段和過程，政府以合同的形式，利用契約購買公務員的技術和服務，用績效體系進行考核，激發政府活力，提升政府行政效率和效能，使其行政方式適應激烈的市場環境，接受市場化的競爭和檢驗，在這個過程中，聘任制使政府與市場關系逐漸融合。從該角度來看，聘任制的未來發展方向就可以嘗試從市場化的角度，挖掘企業化錄用、考核、晉升、退出的一些可借鑒之處，當聘任制公務員的管理越來越接近市場化，當前聘任制公務員存在的問題也就自然迎刃而解。

聘任制；公務員；市場化；發展

2006年正式實施的《公務員法》第95條規定 ：“機關根據工作需要，經省級以上公務員主管部門批準，可以對專業性較強的職位和輔助性職位實行聘任制。”聘任制公務員是《公務員法》中的一個嶄新部分，這一制度的實行對于推進我國干部人事制度改革，打破公務員職務終身任職制具有重要意義。聘任制的產生源自于西方的契約型政府理念，從20世紀50年代聯邦德國引入政府雇員制開始，各國開始紛紛以合同制代替以往的終身任用模式。到了20世紀80年代，西方國家全面展開了名為“再造政府”的新公共管理運動，提倡“以市場為導向、以能力為本位、以契約為保證、以績效為依據”的人事行政理念。

1　聘任制公務員的理論基礎

聘任制公務員的提出首先基于新公共管理理論中的基本理論。該理論以現代經濟學和企業管理理論為主張來源，要求政府行為的市場化，尤其是在行政管理工作中，運用企業化的方法來提高管理效率。美國行政學者帕特里夏.格里爾曾指出：“要對高級人員的任用采用有期限的契約制而不是偏好傳統的職位保障制。”其次，公共組織理論中的權變組織理論對古典的組織理論提出了挑戰。古典組織理論強調職位的完整、統一。而權變組織理論則強調動態的環境變化，對政府組織會產生很大影響，因此政府部門、職位的設置都應該符合不斷變化的社會環境、經濟環境，從而建立靈活而富有彈性的管理模式。聘任制公務員的探索恰恰符合了這一理論所述的政府管理模式。

2　聘任制公務員的實踐方向

目前國內在探討聘任制公務員的未來發展時，都是從聘任制公務員試行至今出現的幾個問題入手，提出改進和完善聘任機制的方式方法。實際上，聘任制不僅僅是一種用人機制，它還是調節政府和市場關系的一種手段和過程，政府以合同的形式，利用契約購買公務員的技術和服務，用績效體系進行考核，激發政府活力，提升政府行政效率和效能，使其行政方式適應激烈的市場環境，接受市場化的競爭和檢驗，在這個過程中，聘任制使政府與市場關系逐漸融合。從這個角度來看，聘任制的未來發展方向就可以嘗試從市場化的角度，挖掘企業化錄用、考核、晉升、退出的一些可借鑒之處，當聘任制公務員的管理越來越接近市場化，當前聘任制公務員存在的問題也就自然迎刃而解。

2.1從可聘用的公務員職位來看，專業技術類宜少而專，輔助類宜集中

《公務員法》第十六章第九十五條規定：”機關根據工作需要，經省級以上公務員主管部門批準，可以對專業性較強的職位和輔助性職位實行聘任制。”從聘任制試行至今七年來看，除了深圳市選擇了大規模聘用各種類別的公務員外，其他省份在試點中絕大部分選擇了專業技術類職務的聘任，這類職位的人員具有技術權威性和不可替代性，用高薪聘用的方式既符合了市場的交易規律，也具備了充分的吸引力，選擇專業技術類進行聘任，改革難度大大減少。而輔助類職位比較廣泛，例如行政接待、行政檢查、行政執法等非決策的執行輔助，審判輔助、檢察輔助類的司法輔助等，這類職位所承擔職責一般不具備排他性，在聘任過程中易與委任制公務員產生重復。

專業技術類職務的聘任因為其崗位職責所承擔的職能風險與薪金掛鉤而不具備過多的爭議論點，這類專業技術人員會因工作年限的增加而提升專業技能，屬于政府和市場通用的技術人才，而且專用人才的引進能夠充分的表現出市場競爭力，本應當實現規模化，但這類人才的引進要付出較高的行政成本，這是多數基層政府難以做到的，因此目前只能應用于少數重要的技術性職位，應當審慎選擇。

相比之下輔助類職位的聘任具有較強的可行性，但并不是所有輔助類公務員職位都可以實行聘任。深圳市的試點改革做出了驗證。2007年深圳市第一次進行公開聘任就提供了一千多個聘任制崗位，試行一年以后，絕大部分聘任制公務員遇到了發展瓶頸，與其一同工作的委任制公務員相比，承擔的職能、職責全部相同，卻擁有低于委任制公務員的工資、福利待遇，仿佛成了公務員隊伍中的“二等公民”，聘任制公務員隊伍的斗志被大大削弱。為解決這一問題，深圳市進一步開放聘任制崗位，規定所有基層公務員職位全部實行聘任制，做到了職位任用的“一視同仁”。

深圳市的大規模聘任方式具有地區特定性，并不是所有地區都具備全部聘任的條件和能力，因此實行輔助類公務員職位的聘任，建議以地區的部門為單位，并以部門內部的崗位為劃分，實行某一職位全部實行聘任，使聘任制公務員與委任制公務員暫時并列存在，而非在職能和職位上交叉，消除因工資和福利待遇的潛在對比產生的負面影響。實行輔助類公務員職位的聘任，還應選擇與社會和市場接觸較多，能夠采用公眾評價來監測和考核的輔助職位，例如一些部門的窗口單位，具備服務職能的行政接待類職位等，辦公文職一類輔助性職位不適合實行聘任制。

2.2從聘用程序來看，專業技術類與輔助類應分別制定聘任標準

從目前試行的聘任制公務員錄用方式看，其程序、方式仍然拷貝了委任制公務員的考錄過程，然而聘任制基于契約型政府和市場經濟的合同制兩種現代管理模式，其聘任方法應該同傳統的完全固定化的考錄方式有一定區別。專業技術類的錄用應當重技術能力，經驗轉化能力及突發事件處理能力，聘用和考試標準較高，難度應當加大。輔助類的錄用重人格特性和人際關系處理能力，這一類職位聘任可以適當降低錄取標準，例如一些不具有專業和技術含量的服務性崗位，可以適當取消學位限制，擴大社會準入門檻，注重在試用期和培訓環節塑造公務員特質，利用考核提升公務員隊伍素質。使得公務員隊伍不再是高門檻、高學歷才能走進的崗位，去除公務員隊伍的神秘化，促進公務員隊伍的日常化、普通化，從而降低 “鐵飯碗”的吸引力。

根據一些地方目前的實踐來看，聘任制公務員在兩個類別的聘用方式也不同，專業技術類側重于高端的專業技術管理方向，例如電力、工程的高級管理人員。這類公務員實行高薪聘任制，職位少而專。輔助類公務員的聘任則相反，部門內一些日常的行政事務的處理工作、窗口接待工作在實行聘任制時可適當降低條件，以專業素質的培養為關鍵。也從另一方面降低了公務員的準入門檻。

2.3從考核方式來看，必須將市場化的績效考核機制納入聘任制公務員考核

從試行的聘任制公務員管理來看，聘任制公務員考核方式與委任制考核差別不大，都是個人總結與領導、同事打分相結合的測評機制，考核沒有競爭性，工作效能無法量化為考核數據，對公務員的激勵效用不大，現有的考核機制已經從一定程度上變成了看個人的人際關系。當前市場上企業與公司的考核機制已經比較完備，績效管理已經成為一套完整的科學考評和管理體系，其績效不僅僅局限于一次的考核評價結果，而是通過明確的組織目標，全員共同參與制定績效計劃、績效輔導溝通、績效考核評價、績效結果應用、績效目標提升的持續循環過程。

目前一些政府部門已經借鑒了企業績效管理中的部分考核方法，例如考勤機制，評分量化機制，聘任制公務員的考核應當進一步引進市場化的效率理念，引入完整的專業測評機制，專業技術類以其轉化的效能效用多少決定，輔助類著重客戶（這里指公民）滿意度的測評機制，制定詳細的考核評分手冊，劃定分值與標準，界定優秀、合格、不合格的分值，用績效工資的形式，利用薪金、任期來劃定獎懲方式，從真正意義上發揮聘任制的激勵作用。

2.4從公務員的退出機制來看，應增加強制性退出和主動性退出結合的機制

以深圳為例，2007年實行聘任制公務員以來，已有3 000多名聘任制公務員進入各個部門和崗位，然而至今這部分公務員沒有一個解聘，全部實現了續聘，甚至有些崗位已經默許為終身任職。由此可見聘任制如果沒有完整的退出機制，將會成為委任制的另一種形式存在。從市場化角度出發，就要求公務員隊伍不斷輸入新的血液，持續更新，才能保持公務員隊伍的生機和活力。

更新聘任制公務員隊伍，首先就應該根據考核結果，實行末尾淘汰制，末尾設定標準，如果末尾仍然高于平均值可以暫時保留，一旦低于最低標準，責成部分人員重新參加公開招聘，把更優秀的人才吸引進來，實現公務員隊伍的優勝劣汰。當然公務員隊伍的強制性退出機制會在一定程度上挫傷人才積極性，因此從根本上解決問題，應該暢通公務員隊伍的進出機制，在公務員任職期間的經驗積累應當得到社會承認，尤其是專業技術類的職務，不僅僅從薪金上吸引人才，更從職業歸屬和個人職業規劃上給予支持和引導，使得公務員給人的吸引力不再是職位的穩定，而是其工作經驗給個人職業發展的良好支撐。同時，聘任制公務員的離職后的保障也應跟進，建立完善的公務員管理機制，才能解除離任人員的后顧之憂，減少公務員的退出阻力。

3　結語

總而言之，聘任制公務員雖然是干部人事制度改革中的一個部分，但其從過程及結果來看，所涉及的絕不僅僅是人事任用制度的改變，更涉及到政府行政方式，行政體制改革，乃至市場經濟體制改革中的細枝末節。因而已經不能單純的用人事制度理論去解讀，還應加入新公共管理學、制度經濟學、市場經濟學、人力資源開發等理論基礎，從更多角度去深入研究，使聘任制公務員能夠成為公務員制度的有力補充，進一步完善我國的干部人事制度。

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10.3969/j.issn.1673-0194.2016.11.126

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