上世紀70年代臺灣經濟快速發展及面臨的困境

陸寶順 趙寶山

上世紀70年代臺灣經濟快速發展及面臨的困境

陸寶順 趙寶山

首次遭遇全球經濟衰退

上世紀60年代是臺灣經濟發展最快的時期，沒有遭遇任何嚴重的困難，但到了70年代，形勢便完全改觀。在政治方面，自1971年初中國大陸與美國開始乒乓球外交起，緊接著便是美國尼克松總統訪問大陸，同年10月臺灣被趕出聯合國，以后則是一連串國家與之“斷交”，逐漸陷于孤立的地位。經濟方面則經歷了自二戰結束以來，最大一次的世界經濟衰退。

早在60年代下半期，作為全球經濟支柱的美國，實力已逐漸衰弱，領導地位已頗感維持艱難，因而影響其作為世界經濟及貿易交往的最主要貨幣——美元的價值及地位，終于在1968年3月在歐洲金融市場發生了美元擠兌風潮。1971年8月，美國宣布新經濟政策，將美元與黃金價格脫鉤，造成美元大幅貶值。1973年，世界各主要國家對美元采取浮動匯率，以后美元匯價雖升降不一，但總的趨勢則是向下，迄今仍未穩定。

由于美元是國際上最主要的通貨，其價值的波動不僅引起國際金融市場的危機，而且使整個國際經濟活動受到不利影響。在預測美元將繼續貶值的情形下，1971年下半年國際經濟呈現畸形的繁榮，導致物價不斷上升，商品銷路異常暢旺。到1973年，美元再度貶值及浮動后，國際掀起一片搶購潮，引發物價普遍飛漲三、四倍。

1973年10月，又發生阿以中東戰爭。阿拉伯國家以石油為武器，一方面禁止及限制石油出口，另一方面則抬升石油價格。到次年1月，3個月內世界石油價格上升了4倍。這不但增加了幾乎所有商品的生產及運輸成本，而且使大量進口石油的國家和地區產生了巨額國際收支逆差，成為日后經濟衰退的主要原因之一。

而在這之前的二三年，許多糧食主要出口及消費的國家和地區先后發生了旱災，產生了國際性的嚴重缺糧，導致1973年國際糧價的猛升，也是形成這一年全球通貨膨脹的主因之一。

在這幾大因素的夾擊下，1973年國際物價大幅飛漲，普通商品價格上升達90%，各主要國家和地區一方面為抑制通貨膨脹，另一方面為改善因石油價格上升而日益惡化的國際收支，紛紛采取高度緊縮政策，國際經濟形勢在1974年初轉向了經濟循環的另一面——經濟衰退，延續到1975年下半年才開始回升，但進度始終緩慢。這對臺灣經濟造成極大困難與打擊。

由于當時臺灣主要屬于進口—加工—出口型經濟，其進口與出口值各占島內GDP的比值平均在40%以上，合計約占90%，有時甚至接近100%。不僅重要的機器設備和原料零件依靠進口，其他很多民生必需物資也要進口，其中進口的糧食占到島內糧食總需求量的約50%。在這種情況下，任何國際物價的波動，立即影響島內的生產成本與生活費用，因而帶動整個物價上升。另一方面，如果國際經濟增長稍有停滯，出口受阻，島內經濟立即出現失業及經濟衰退現象。因此自1973年起，臺灣經濟即在國際經濟的巨大波動之下作幅度更大的波動，僅在時間上略為延后半年左右。

事實上，早在1970年臺灣貿易收支在多年逆差后轉為順差起，即有國際經濟過度繁榮、商品可能有短缺跡象出現。1972年下半年，島內已顯現出口增加過速（這一年增長率高達45%），物資缺乏，價格上升形勢，因此臺當局行政主管部門曾下令撥發外匯專款，采購重要進口物資儲存，但有關部門并未切實執行。到1973年，臺灣進出口增長率各達44%與43%，島內各類物資奇缺，發生搶購囤積現象，到處物價飛漲，危機業已形成。

采取應對措施

為應付此種局面，臺當局曾連續不斷采取緊縮措施，如在財政金融方面：將新臺幣對美元升值5%；由臺灣“央行”發行定期存單；發行公債、儲蓄券；“央行”頒布六項金融措施；提升利率；禁止不動產抵押放款；延緩基本建設，停止公共建筑；降低進口關稅。在調整進出口貿易及物資供應方面：取消2000余種進口物資管制；開放進口貿易地區限制；用低利貸款進口大宗物資；減低出口獎勵程度；限制木材、水泥、紙張、鋼鐵等商品出口；增加島內農產品與重要工業原料生產。在物價管制方面：對公營及公用事業產品與勞務限價；宣布穩定物價11項措施；對黃豆小麥進口予以補貼；嚴禁島內商家串通壟斷及囤積居奇。

以上三大類抑制通貨膨脹措施與發達國家所采取的措施相似，但由于采取時間過晚，以及措施強度不夠或執行不力，始終未能收到預期，而且形勢愈益惡化。到1974年1月，臺當局已感到處境相當危急，非采取強烈措施不可，于當月26日頒布《穩定當前經濟措施方案》，共分經濟、財政金融與限制建筑三大類。其中關鍵部分包括：承認市場價格調節供求功能，不再硬性壓抑物價，對石油、電力、交通運輸、黃豆小麥及其他商品，或酌量提高價格，或將限價改為議價；嚴格控制預算及信用，實施選擇性信用管制，大幅提高利率。

這些措施頒布之后，很快起到效果，除前1、2兩月物價因調整關系曾有大幅上升外，隨即開始穩定下跌，到下半年則隨世界經濟進入衰退了。

根據統計資料，1973年與1972年相比，臺灣批發物價上升22.9%，消費物價上升8.2%；1974年與1973年比，批發物價上升40.6%，消費物價上升47.5%。如以1972年12月為基期，至1974年2月，共14個月期間，批發物價上升了75.7%，消費物價上升了66.5%，物價波動幅度不可謂不大。

應付通貨膨脹及其所產生的惡果尚未得到喘息的機會，而經濟衰退的問題又緊接著于1974年下半年開始。在該年的4、5月，出口已經遭遇困難，臺當局開始采取解救措施。到6月6日，臺當局行政主管部門發布了《針對經濟近況決定當前財政、經濟、金融政策的說明》，提出各種新的解救措施共11項，其中一部分與挽救經濟衰退危機無關，有關者也僅限于解除限價及出口限制，維持貨幣及信用的適當增加額等消極措施，真正對解救危機有立即影響的措施，如匯率調整、大幅降低等，則避而不提。因此對當時危機壓力并無多大減輕影響，而不得不于11月14日再行頒布《十項財經措施》，主要之處為：放寬融資標準及歸還期限；減免稅捐；保護島內產品；靈活處理生產原料，以解除積壓資金的負擔；解除高樓禁建令。此項措施雖能夠接觸到問題核心，但在匯率未動、稅率下降輕微及各金融行業采取保守態度的形勢下，仍不能產生預期效果。以后又陸續于11月20日補充發布《三項金融配合措施》，及于12月9日再頒布《十項措施》。自1975年起，與上述相類似的措施不斷頒布，均為零星補助性質，無助于挽回衰退大局，而臺灣企業界處境日益艱困，導致經濟萎縮，投資意愿低落。

1977年8月，臺當局頒布《改善投資環境實施要點》，共分10大類，73項，內容龐雜，輕重緩急不一，頗受疵議。臺灣“央行”也自1976年10月起，至1977年4月止，連續降低利率4次，但幅度均不大。

以上所有措施均未起到顯著改善經濟衰退形勢的作用。臺灣自1974年下半年開始經濟衰退，至1977年共4年間，僅1976年有較好成績，4年平均重要指標為：經濟增長5.7%（1962年至1972年，即高度增長高度穩定時期為9.8%，以下括弧內數字均指這一時期的數字，做為對比），工業增長10.2%（17.7%），出口增長21.8% （29.0%），進口增長27.3%（21.1%）。除進口外，其余指標均遠較前一期為低。另一方面，消費物價平均每年上升15.4%（2.9%），批發物價上升10.6%（2.0%），此系受1974年上半年物價上升結果，如除去該年，則這3年物價平均每年上升4.7%，批發物價為0.6%，可謂在穩定中求進步。

1978年形勢開始好轉，新臺幣釘住美元不斷貶值應是重要原因之一。自1977年初至1979年3月底，日元對美元已升值24%，由于臺幣系釘住美元，日元也對臺幣作同程度的升值，此項升值對臺日貿易幫助不大，但加強了臺灣貨商品在國際市場對日貨的競爭力，使得臺灣出口大增。當然，美元對其他主要國家貨幣貶值，也有利于臺灣商品對這些國家的出口。

向經濟升級目標邁進

自1973年至1979年這段時間，是臺灣學者稱之為“向經濟升級的目標邁進”時期，臺當局的基本政策是平衡推動穩定經濟、發展經濟與經濟平等三方面，故即在經濟極不穩定的環境下，仍以極大的資源推動經濟發展。

推動臺灣經濟發展最先的一步是農業。由于人口的增加和農業本身的限制，以及非農業部門的快速發展，導致了60年代后期島內農業生產的蕭條，以及農民收入所得相對偏低等嚴重問題。對于這一問題的解決，臺當局及主持經濟的官員和學者雖然各自提出了辦法，但并未認真付諸實施。因此到70年代后，這些問題便愈加嚴重，而不得不認真加以解決。

1972年6月，蔣經國就任行政主管部門負責人職務，9月27日宣布《加速農村建設重要措施》，全文共有九大項，包括：廢除肥料換谷制度；取消田賦附征教育費；放寬農貸條件；改革農產運銷制度；加強農村公共投資；加速推廣綜合技術栽培；倡導農業生產專業區；加強農業試驗研究與推廣工作；鼓勵農村地區設立工廠。同時并宣布下撥20億元新臺幣專款作執行此項措施之用，限期兩年之內完成。

這九項措施的實行，部分減輕了農民的負擔，尤其是肥料換谷制度的取消，便利了農業生產資金的融通，對于農村生活和生產環境均有一定改善。但總體而言，并未能達成預期的目標，主要原因是執行時間過于倉促，事先未能充分準備；基層執行人員不夠水準，與地方農業機構又未能完全協調；若干措施需要長期實行才能收效。

有助于解決農村與城市不平衡問題的另一舉措為1974年3月臺當局行政主管部門設立的糧食平準基金。第一次撥款30億元新臺幣，以后各年又陸續撥發巨款支持。該基金設立的作用雖規定為：支付收購稻米所需價款及有關費用，以及支付為增產糧食而必須采購的其他物資，但實際上全部用來無限制收購稻米。由于收購價格規定過高，造成鼓勵農民大量增產稻米；又由于收購價格只是單一價格，沒有上下限，缺乏彈性，農民及糧商均不愿存糧，以至臺當局收進大量糧食后，造成嚴重倉儲問題，而且沒考慮到大量資金凍結在糧食存儲上的成本問題。以后臺當局不得不將無限制收購政策改為部分收購。此政策的最大效果是增加了農民的收入所得，一定程度上改善了島內農民的生活。

另一個農業方面的重要措施為臺當局宣布自1979 至1982年度，每年籌措20億元新臺幣，設立農業機械化基金，以低利率貸給農民購置農機。這是臺當局決意實現農業耕作技術現代化的一項措施，有效解決了大量勞力自農村流出的問題，對振興整個農業經濟產生良好效果。

以上三項改善農業及提高農民收入所得的措施，前兩項雖然執行情況并不理想，但對上世紀60年代后期所發生的農業問題的解決確有很大幫助。

發展重化工業

在這段時期，除農業方面采取上述政策外，在工業方面也出臺不少對后來產生重要影響的決策。例如在60年代末，為配合經濟發展進一步，臺當局已開始規劃籌設若干重化工業，如大型煉鋼廠、造船廠以及島內重大基礎設施建設，如南北高速公路、核能發電廠等。但這些工程項目大多進展緩慢，無論預算撥款及工程進度均缺乏有組織的協調合作與推動監督，情況并不理想。1973年12月，正是臺灣遭遇嚴重通貨膨脹時期，行政主管部門負責人蔣經國宣布推動九項建設計劃，包括南北高速公路、鐵路電氣化、北回鐵路、臺中港興建、蘇澳港興建、桃園機場、大鋼鐵廠、造船廠及石油化學工業，后又加上核能發電，共計10項，稱為“十大建設計劃”。自1974年1月起算，要求在5年之內完成。投資總額最初估計為2200余億元新臺幣，后因通貨膨脹及實際工程需要，不斷追加預算至3000余億元。

這“十大建設計劃”對臺灣未來經濟發展產生重要影響，其中有幾點概括性的評價：10項建設中有7項屬基礎經濟建設，無論臺灣未來采取何種發展策略及增長速度如何，均為必要的建設。特別是建立重化工業，為今后加速經濟發展并使其轉型升級做好了準備。其中大型煉鋼廠、造船廠及石油化學工業等三項建設項目，代表了臺灣經濟結構和工業發展的一大轉變，使臺灣正式進入重化工業時代，也顯示出臺當局加速經濟發展的決心。

就在這“十大建設計劃”即將完工之時，蔣經國于1977年10月又宣布了新的“十二項建設計劃”，包括環島鐵路、三條新中部橫貫公路、屏東到鵝鑾鼻公寬工程、高速公路延長至屏東計劃、臺中港續建二期和三期工程、核能發電廠和三廠工程、大型煉鋼廠續建一期第二階段工程、設置農業機械化基金、改善重要農田排水工程、修建海堤河堤工程、開發新市鎮、廣建民眾住宅計劃及各縣市建立文化中心項目。自1979年開始實施，初步估計所需資金為2180余億元新臺幣。

新的“十二項建設計劃”多為“十大建設計劃”的后續工程，從中可看出臺當局對推動重化工業發展的信心。實際上，在這一期間，除了10項建設中的3項重化工業項目外，臺當局還徹底改組了臺灣機械公司，賦與其發展重型機械及汽車工業的重任，希望其成為臺灣邁向經濟升級的階梯。此外，臺當局在發展科技方面，除原有的臺灣科技主管部門外，還在行政主管部門下設科技小組，以協助推動相關科技發展。為了發展重化工業，臺當局還改組“交通銀行”使其成為開發銀行，及新設立進出口銀行，以融通這些重化工業建設所需資金及促進其發展。