生態經濟發展的制度基礎與實現機制——基于浙江省營商環境的分析

徐越倩　范　鈞

(浙江工商大學，浙江 杭州 310018)

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生態經濟發展的制度基礎與實現機制
——基于浙江省營商環境的分析

徐越倩范鈞

(浙江工商大學，浙江 杭州 310018)

摘要：良好的營商環境是生態經濟發展路徑的題中之意。將豐裕的社會資本與優越的自然生態環境結合起來，把生態資源轉化為經濟資源，把生態優勢轉化為發展優勢，真正體現“綠水青山就是金山銀山”，核心在于打造良好的營商環境。浙江省在優化營商環境方面積累了一定的經驗，但仍然存在著公共服務供給水平較低、基礎設施不完善、政府管理體制不健全、人才資源不足等問題。提出從轉變發展理念、打造法治政府和服務型政府、提升社會發展和公共服務水平、激發各類資源要素的創新活力等方面入手優化營商環境，把打造良好的營商環境作為發展生態經濟的重要實現機制。

關鍵詞：營商環境；生態經濟；浙江

一、前言

“生態經濟”不僅是一種全新的發展理念和發展模式，也是一套全新的制度體系，需要以一系列產業政策、政府管理體制、評價體系、社會信用、公共服務機制等制度創新為基礎。良好的營商環境是生態經濟發展的題中應有之義。已有大量的研究表明，制度環境與經濟發展有著密切關系[1]，營商環境的改善不僅可以增加投資，還能增加創業活動。按照世界銀行關于營商環境的研究報告，優良的營商環境的標志是建立有助于推動市場交往和保護公眾利益的法規，同時又較好清除對市場營商主體發展所設置的不必要的障礙，即在社會范圍內具備了健全的低交易成本的市場體系與市場秩序運行的制度監管體系。[2]國內外區域經濟發展的規律和實踐表明，優質要素、創新資源和社會資本不僅流向于自然生態環境優越的區域，更是流向于法治嚴明、社會信用良好、公共服務健全、政府管理高效等營商環境優越的區域。

二、浙江省優化營商環境的主要做法及經驗

(一)科學謀劃，構建浙江省生態經濟發展路徑

2012年浙江省委、省政府出臺《關于加快山區經濟發展的若干意見》，從財政、稅收、基礎設施建設等方面推出一系列扶持政策，以推動山區加快走上綠色發展、生態富民、科學跨越的新路子。與此同時，《浙江省山區經濟發展規劃(2012-2017年)》發布，以衢州、麗水、湖州三大省級發展試驗區為重點，對包括53個縣的8.58萬平方公里山區進行科學謀劃。通過衢州山區科學發展試驗區、麗水山區科學發展綜合改革試驗區、湖州省際產業轉移示范區三大省級試驗區的設立，為加快發展山區經濟提供重要載體。以遂昌為例，作為國家可持續發展實驗區、全國生態文明建設試點、浙江省山區科學發展綜合改革試點，遂昌奮力沖破發展中的傳統路徑依賴和思想觀念障礙，構建強有力的生態保護體制機制和生態產業結構體系，始終走在生態文明建設的最前沿。按照“秀山麗水自圖強”的要求，遂昌建立完善的目標體系、考核辦法和獎懲機制，以生態建設倒逼產業轉型、提升發展動力，促進經濟與環境“雙贏”、產業與生態協調發展。如，為盤活資源、激發活力、創新農村金融服務，在全國率先啟動了以盤活森林資源資產、實施林權抵押貸款為重點的深化集體林權制度改革試點工作，截至目前已累計發放林權抵押貸款2.5億元，并入選全國百個林改典型縣。

(二)依法治理，夯實生態文明建設的制度基礎

運用法治思維和法治方式是實踐生態經濟的保障。保護生態環境要以“法治”做后盾，提高生態環境保護實效。浦江在“五水共治”工作中始終堅持“依法治水”的原則，堅持運用法治思維和法治方式處理問題，最為典型的是2013年浦江縣檢察院以污染環境罪對犯罪嫌疑人鄧善飛批準逮捕，成為浙江首例環境污染追究刑責案件。同時，浦江在法治宣講、司法保障、依法行政、依法懲罰等多個方面，為打造“青山綠水”的強勢推進提供了“法治”保障。

(三)城鄉統籌，建立一體化的公共服務供給機制

浙江省通過協調推進城鄉基礎設施建設、經濟發展、生態和文化建設，實現國家新農村建設20字、五個方面具體化、形象化、可操作化，打造中國美麗鄉村，努力構建城鄉一體化發展新格局。在安吉，“城鎮”和“農村”、“市民”和“農民”的界限正在淡化，農村和城市的居住環境、生活方式變得越來越接近，城鄉差別正在不斷縮小。“中國美麗鄉村”建設使安吉從根本上改變了農村環境臟亂差、農村發展滯后于城市的舊有面貌，讓農民在鄉村中享受到像城市社區一樣完備的公共服務，人們從安吉這樣的山區縣市看到了美麗富饒、和諧幸福的新農村風貌。

(四)產業升級，發揮企業科技創新的主體作用

企業是實踐生態經濟發展路徑的主體，唯有重視科技創新，加大研發投入，不斷開發出符合市場需求的新產品，才能獲得較高的利潤率，實現綠色發展。新昌在做強創新企業方面取得了較好的成效，大中小微企業普遍重視科技創新，并從中嘗到超高利潤率的甜頭。2014年浙江省創新能力百強企業新昌占3家，新和成公司、浙江醫藥分列浙江省第六位和第九位。此外，新昌還做深產學研合作，實施企業“當家作主”的產學研協同創新制度，設立規上企業產學研合作清零行動，編制技術課題需求、人才團隊合作等五張清單，加強企業與高校院所雙向合作對接。在做優產業層次方面，省內多地市大力推進集約發展，重點啟動要素市場化配置改革，實施畝產效益導向機制，各項要素安排與畝產貢獻掛鉤，倒逼企業轉型升級。

(五)簡政放權，建立高效廉潔的政府行政管理體制

政府自身改革是一場權力的自我革命，浙江的總體思路是“三步走、一步步革權力的命”。第一步是精簡權力，即簡政放權，主要是深入推進審批制度改革；第二步是規制權力，即規范和制約權力，主要是積極推進“四張清單一張網”改革；第三步是配優權力，即優化配置權力，主要是聯動推進機構改革、職能調整、權力整合，著力解決多年積累的機構錯配、職能錯配、權力錯配問題。2014年，開化縣圍繞生態功能區示范區和國家公園建設，按照減員增效、減村并鎮、調整區劃、調整職能的“兩減兩調”要求，探索扁平高效的行政管理體制改革。

三、浙江省山區營商環境建設中存在的主要問題

浙江“七山一水兩分田”。山區擁有浙江省絕大多數的森林資源、一半的水資源、80%的國家級重點風景名勝區、60%的5A級旅游景區和大量有待開發的低丘緩坡。山區是浙江省經濟發展的優勢所在、潛力所在、希望所在，是實踐“綠水青山就是金山銀山”的最大試驗田。從浙江省區域發展現狀來看，淳安等26縣既是浙江省重要的生態功能區，也是相對欠發達地區，城鄉居民收入僅為浙江省平均水平的75%左右。制約淳安等26縣山區經濟發展的原因，不僅是區位條件的劣勢，更是營商環境的差距。突出表現在：

1．公共服務水平較低

2014年，26縣城鎮居民人均可支配收入為30520元，僅為浙江省平均水平(40393元)的75.6%；農村常住居民人均可支配收入為14637元，僅為浙江省平均水平(19373元)的75.6%。民生保障遠低于浙江省平均水平。2010年26縣從業人員養老、醫療、失業、工傷和生育五大保險參保率，均比浙江省平均水平低10個百分點以上，實際人口撫養系數高于浙江省平均水平15.6個百分點，勞動力撫養負擔較重。而且山區公共服務投入要求較高，但規模效益較低。在服務半徑不變的條件下人口密度越低，一定規模公共服務所覆蓋的人口數量越少，導致公共服務效率下降，山區每萬戶籍人口2010年擁有疾病防控機構人員編制數0.9人，比浙江省平均高0.1人。

2．基礎設施不完善

交通等基礎設施仍然是制約山區經濟發展和營商環境改善的重要因素。一方面，基礎設施等固定資產投入不到位，2014年，26縣人均固定資產投資額、人均社會消費品零售總額為26300元，低于浙江省平均水平38.5%；高速公鐵、高鐵、城市軌道交通、機場、港口等代表現代化發展的大型基礎設施嚴重不足。?另一方面，由于山區空間分散與資源集中配置要求存在矛盾，山區人均擁有基礎設施水平較高，但集約利用率較低。2010年53個山區縣平均每萬人全路網長度為30公里，其中26個山區縣為45公里/萬人，最高的景寧縣達164.5公里/萬人，浙江省平均僅20.2公里/萬人。

3．政府管理體制不健全

山區政府運行機制和管理方式尚未與“綠水青山就是金山銀山”的發展模式相適應。表現在：一是考評機制不健全。“重增長輕生態”的觀念尚未得到根本轉變，對于山區特別是欠發達山區，政績考核仍比較重視財經指標，差異化績效考核制度仍停留在研究論證層面。二是轉移支付制度有待完善。當前財政對于山區的轉移支付，更多是以輸血型、補助型和救濟型為主，并沒有明確與山區生態保護成效直接掛鉤，難以對山區形成生態保護的明確導向和要求。三是體制機制建設不到位。建立完善生態資源、碳匯交易、生態補償機制等，是涉及跨行政區域、跨行業部門和時間跨度較長的系統性問題，需要區域聯動、上下溝通和整體協調，僅憑山區一己之力難以完成。

4．人才資源嚴重不足

一是人力資源總量明顯不足。無法和地域面積相匹配。譬如麗水市總人口約占浙江省的5.5%，而科技人員總數僅為浙江省的3%左右，浙江省專業技術人員占從業人員的比重平均為4.1%，而麗水市不到3.5%；二是人力資源素質相對偏低。山區人力資源以大專及以下學歷為主，以中級及以下職稱為主，只有少量的高層次人才，學科帶頭人、省級專家更是鳳毛麟角，創新團隊數量十分稀少；三是人力資源結構不盡合理。傳統專業的人才多，高新技術人才少；行業分布失衡，大部分高層次人才集中在教育、醫學兩個領域，而農業、工程、企業管理等領域的高層次人才嚴重短缺；年齡結構不合理，中青年人才嚴重短缺，人才斷層情況較為普遍；四是人才流失現象突出。受制于山區有限的經濟和社會條件，山區人才資源流失比較嚴重，各類人才出于自身發展的需要，往往選擇到經濟比較發達的大城市發展，本地的優秀大學畢業生后也很少再返回家鄉服務。

四、把打造良好的營商環境作為生態經濟發展的重要實現機制

1．切實轉變發展理念，積極探索生態經濟和美麗經濟的發展模式

要改變 “生態環境好不能當飯吃”的傳統觀念，使各級政府真正認識到“綠水青山就是金山銀山”。對領導干部實行自然資源資產離任審計，建立生態環境損害責任終身追究制，切實改變發展不平衡、不協調、不可持續等問題，解決“形象工程” “政績工程”以及不作為、亂作為問題。要將生態文明理念體現在每一天的日常生活中，形成節約資源、保護環境的產業結構、生產方式和消費模式。

2．切實轉變政府職能，積極打造法治政府和服務型政府

建設“營商成本”更低、“法治程度”更高的軟環境，應加快政府治理理念、治理結構和運作方式的轉變，創新監管機制，推進政府治理提質提效。其中最主要的就是要做好“精簡、放權、優化、監管”文章，大力簡政放權。一要做好“精簡”文章。在鞏固已有成果的基礎上，要以商事登記制度改革為突破口和切入點，深化行政審批制度改革，進一步精簡行政審批事項；二要做好“放權”文章。要主動向市場放權，凡是市場能調節的堅決放給市場，重點要圍繞放寬市場準入，實施投資準入“負面清單”。要善于向社會放權，凡是社會能承擔的堅決放給社會；三要做好“優化”文章。就是要結合推進商事登記制度改革，簡化程序，優化流程，徹底解決前置性審批問題。四要做好“監管”文章。簡政不是“減政”，不能什么都放、推卸責任。應該由政府履行的宏觀決策、公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等職責，要切實擔當起來，并進一步加強。放權并非“放任”，不能一放了之、放任不管，后續監管要更嚴、更硬，做到審批減下去、責任加上來。

3．切實加強民生保障，全面提升社會發展和公共服務水平

生態文明建設就是要讓那些“生態環境好、經濟欠發達”地區的群眾感到生活水平的不斷提高，這就要求政府在發展經濟的同時提供更高質量的公共服務。一要強化基本公共服務。以基本公共服務均等化為目標，以人民群眾需求最迫切的基礎教育、公共衛生、公共文化、養老服務、公共體育等服務為重點，強化增量資源向“生態環境好、經濟欠發達”傾斜；二要強化生態環境保護。良好的生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉。良好的生態環境已成為我國的稀缺資源，保護生態環境就是保護生產力，改善生態環境就是發展生產力。要完善發展成果的考核評價體系，糾正單純以經濟增長速度評定政績的做法，建立與生態文明建設相適應的干部評價考評體系，發揮政績考核對生態文明建設的“指揮棒”作用，提高生態文明建設的治理能力；三要強化公共服務機制創新。放寬基本公共服務領域投資準入限制，探索建立公共服務項目經營權轉讓機制和以項目為導向的政府購買公共服務機制，向社會資本轉讓全部或部分經營權，形成政府主導、市場引導、社會參與的基本公共服務供給機制，緩解政府的供給壓力，提高供給的效率和效益。要完善公眾參與機制，拓寬公眾參與公共治理的途徑，提高公共服務供給的民主化、科學化水平。

4．切實改善基礎設施條件，進一步優化區域發展的硬件支撐

一是擴大生態環保領域基礎設施的投資，再造青山綠水。我國生態環保領域投資不到GDP的2%，與歐美發達國家相比嚴重不足。從具體領域來看，新能源替代、大氣污染防治、污水處理及再生利用、垃圾回收、城市園林綠化、水土保護都有較大的投入空間。

二是重視信息服務領域投資，贏取發展制高點。“智慧城市”理念已經成為全球關于城市發展的共識，很多國家都在做這一領域的長期規劃。瑞典就是實踐智慧城市的一個典范，新加坡也推出了“智慧國家2025”的計劃。我國應抓住機遇，從戰略角度考慮加大IT領域的基礎設施投入，贏取未來發展的制高點。

三是布局物流網絡基礎設施建設，服務現代商業。浙江省一些地區紛紛將發展電子商務產業作為“青山綠水”轉化為“金山銀山”的重要途徑，但伴隨著一個個“淘寶村”的產生，物流基礎設施建設仍相對滯后，現代化倉儲、包裝、多式聯運等設施嚴重不足，同時缺少綜合布局的物流園區體系與高效便捷的綜合運輸網絡，因而加大物流網絡領域的基礎設施投資力度勢在必行。

5．切實加強人才培養和引進，充分激發各類資源要素的創新活力

人才是生態文明建設的第一資源、第一要素、第一推動力，是“青山綠水”向“金山銀山”轉化的競爭之本、活力之源。要立足浙江省生態資源環境和生態經濟發展需要，以培養高素質“生態”人才為目標，為浙江省全面推進生態文明建設發揮積極作用。一要引進和培養并舉、創新與創業兼顧，以靈活的機制充分調動和發揮各領域人才的作用，力促綠色崛起；二要優化人才發展環境。探索建立“浙江生態經濟發展院”等人才公共服務平臺，建設高層次人才數據庫，開展科學人才觀集中宣講活動，加強人才公寓建設管理，組織高層次人才療休養、走訪慰問、座談聯誼、健康體檢活動，幫助解決就醫、子女教育、配偶就業等問題。

[參考文獻]

[1] 董志強，魏下海，湯燦晴.制度軟環境與經濟發展——基于30 個大城市營商環境的經驗研究[J].管理世界，2012(4)：9-20.

[2] 董小麟. 營商環境關注的是如何進行“聰明的監管”[N]. 南方日報，2014-06-03.

(責任編輯：馬琳)

中圖分類號：F061.3

文獻標識碼：A

文章編號：2095-3283(2016)02-0103-04

[基金項目]浙江省社科規劃課題“全力優化營商環境，打造‘綠水青山就是金山銀山’的制度基礎”的研究成果(項目編號：15LLXC25YB)和浙江工商大學2012年度校高等教育科學研究課題(項目編號：xgy12116)的研究成果。

[作者簡介]徐越倩(1980- )，女，浙江紹興人，博士，副教授，研究方向：公共管理；范鈞(1974-)，男，浙江慈溪人，博士，教授，研究方向：企業管理。