公私合作農地整理項目的博弈分析：一個分析框架*

吳九興

(安徽師范大學國土資源與旅游學院,安徽蕪湖 241002)

·研究報告·

公私合作農地整理項目的博弈分析：一個分析框架*

吳九興

(安徽師范大學國土資源與旅游學院,安徽蕪湖 241002)

在界定公私合作農地整理項目模式的基礎上，采用博弈分析法，分析公私合作農地整理項目參與主體的行為目標，探究公私合作農地整理項目中的政府與企業、企業與農村集體組織、企業與農戶的博弈關系。研究結果表明，公私合作農地整理項目參與主體的行為目標存在差異； 協調政府追求社會福利最大化與企業追求利潤最大化的目標沖突可提高項目效率； 協調企業與農村集體組織對促進合作有正向影響； 農戶參與對提高農戶項目的滿意度有顯著意義； 政府單一財政投資存在低效率現象，企業單獨投資可能導致社會福利損失，政府和企業合作有利于提高農地整理項目的投資效率； 政府和企業的合作均衡受各自保留效用的影響，企業與農村集體組織合作投資的初始投入成本對合作具有正向作用； 超額收益分配是否合理，影響企業與農村集體組織雙方的策略選擇，而初始投入成本和違約賠償金額對農戶與企業的合作關系有正向影響。

農地整理 公私合作 博弈 土地利用

0 引言

當前，我國農地整理實施中存在兩種現象：一是政府財政資金占主導地位，社會資金很少涉入農地整理領域，而財政資金不能滿足農地整理的現實需求； 二是農地整理投資主體與受益主體不一致，因而導致項目效率偏低的現象。為此，國土資源部出臺《關于進一步加強土地整理復墾開發工作的通知》(國土資發[2008]176號文)提出：“積極探索市場化運作模式，引導公司、企業等社會資金參與土地整理復墾開發項目”。實際上，發達國家的農地整理多采取多元化融資模式，如德國農地整理采用聯邦政府、州政府、土地所有者和其他團體共同融資； 日本農地整理由農業省、都道府縣、市町投資、土地所有者共同投資[1]。我國學者對農地整理多元化融資作了一些探討，如白雪華等認為公私合作農地整理具有引進外資和先進技術等優點[2]； 鮑海君等認為開展BOT(Build-Operate-Transfer)融資模式是農地整理行業的新趨勢[3]； 董利民等比較了PPP(Public-private Partnerships)、BOT、土地整理基金、資產證券化等幾種融資的優缺點[4]。此外，還有學者從合作機理[5]、增值方式[6]、影響機理[7]、運作方式[8]等視角來探討PPP農地整理相關問題。研究的主要目的是構建和分析政府和企業、企業與農村集體組織、企業與農戶之間的博弈關系，為推動農地整理的相關理論與實踐模式創新提供有益參考。

1 公私合作農地整理項目模式

公私合作指公共部門與私營部門合作提供公共服務的一種長期合作伙伴關系，公私兩部門發揮各自優勢提供公共服務、共同分擔風險、分享收益[9]。目前，我國部分省、市開展了引入社會資金投資農地整理項目的試點，如江蘇金壇、湖北鐘祥、四川成都、貴州桐梓、浙江湖州、湖南長沙、廣東河源等地。這些試點項目采取的模式存也在一定的差異，大致可總結為兩種：以江蘇金壇、湖北鐘祥、湖南長沙等為代表的模式，私營部門租賃大面積、集中連片的農地并整理，種植高效農作物以實現私營部門利益最大化； 以四川成都、廣東河源和貴州桐梓等為代表的模式，要求私營部門與政府部門協商確定合作伙伴關系，并將農地整理后的新增耕地指標作為雙方收益分成的主要來源。

模式一：私營部門租賃農民的土地并整理，政府部門給予補貼。該模式主要內容包括：其一私營部門選定大面積、集中連片的農地，并與農民簽訂長期(如20年)的土地租賃協議； 其二私營部門向政府有關部門(國土、財政、農業、水利等部門)申請開展農地整理，國土部門會同其他部門協商確定農地整理的范圍、規模、建設期等內容； 其三私營部門和政府部門商定農地整理項目的規劃設計方案及建設標準； 其四政府部門依據國家有關農地整理的法律、法規和政策，對農地整理項目實施的全過程進行指導和監督； 最后農地整理工程竣工后，政府有關部門對項目進行驗收，確認建設質量達標后核算補貼金額。

模式二：私營部門和政府部門合作投資，雙方分成開發整理的耕地指標。該模式主要內容包括：其一政府部門根據農地整理年度計劃，選定農地整理項目區域，確定項目建設范圍、建設規模、建設周期等內容； 其二政府部門將確定的農地整理項目向社會公開招標，私營部門按照有關程序投標，通過競爭性談判確定最終合作投資者，這種合作投資者可以是企業、農村集體組織、農民等的組合； 其三政府部門和私營部門商定農地整理項目的規劃設計單位與施工建設單位，并對設計和施工進行監督和審查； 其四農地整理項目竣工后，政府部門和私營部門共同組織項目驗收，并將新增耕地申請省級國土部門的認定； 最后新增耕地指標驗收合格后，政府部門和私營部門就新增耕地指標進行分成以獲得合理的資本回報。

2 參與主體的行為目標

2.1 政府的行為目標

一般來講，農地整理實施會產生多種效應，既包括經濟效應、社會效應，還包括生態效應和景觀效應[10]，就是增加耕地數量，提升耕地質量等別，改善農田生態，增加農民收入[11]等多種功能。理論上，政府被認為是追求社會福利最大化的主體，實踐中政府不但追求社會目標，而且追求經濟目標和行政目標。在現代經濟社會中，政府完全被視為社會福利最大化的目標追求者不再客觀，不符合現實，因為政府是由人組成的，政府作為人的集合體，特別是官員的集合體，必然存在追求社會福利之外的經濟目標和行政目標的可能； 其二，從我國政府出臺的農地整理相關政策文件中也不難發現政府投資農地整理的目標不是單一的，而是多維的。政府的目標函數(G)可定義為新增耕地面積(A)、提高耕地產能(P)、增加農民收入(I)和改善生態環境(E)的函數，即G=G(A，P，I，E)。

2.2 企業的行為目標

一般看來，企業投資土地整理是為實現利潤最大化。實踐表明，土地整理的直接收益很不明顯。在考察諸多項目實踐后，該研究將合作原因歸結為兩類收益：一是政府回購新增耕地指標后的收益； 二是企業租賃大量耕地并整理，種植高效高產作物獲得投資回報。企業的目標函數(R)可定義為耕地指標價格(P)、新增耕地面積(A)和開發成本(C)的函數，即R=R(P，C)=A*P-C。

2.3 農村集體組織的行為目標

農村集體組織在具備一定財力的條件下投入資金進行土地整理，既是農村集體組織分擔自身責任的一種體現，也是農村集體組織促進自身發展的一種方式。農村集體組織參與土地整理的目標是實現農村集體組織的利益最大化。目前農村集體組織(村委會)在土地整理規劃設計階段和施工階段發揮了一定的作用，但還遠遠不夠。農村集體組織發揮更大的作用成為當前深化土地整理實踐的要求。農村集體組織(代表)必然全過程參與項目投資、建設和后期管理等經濟活動。農村集體組織的目標函數(B)可定義為耕地面積(A)、耕地產能(P)和農戶收入增長(I)的函數，即B=B(A，P，I)。

2.4 農戶的行為目標

一般地，農地整理的建設內容包括農田水利設施、道路工程、平整田塊、農田防護等，而農戶是土地整理項目的直接受益者。在傳統政府財政投資土地整理項目中，農戶基本不用投入。農戶的作用主要是在農地整理中參與外業調查，配合可行性研究、初步設計、施工設計方案意見征求工作。在公私合作農地整理項目中，農戶對土地整理項目投工投勞以體現收益與投入對等原則。農戶的行為目標是在投入一定的勞動情況下實現自身利益最大化。在農戶的行為目標中，包括耕地面積、耕作收入和生產方便度。首先是耕地面積，農戶視耕地為財產，希望耕地面積只增加不減少； 其次是耕作收入，土地整理前后農戶耕作同等面積的土地的收入差異； 其三是生產方便度，當農田水利、道路工程、平整田塊等工程實施后，農業生產的方便度提高。農戶的目標函數(F)可定義為耕地面積(A)、耕作收入(M)和生產方便度(H)的函數，即F=F(S，M，H)。

3 參與主體的博弈關系

3.1 政府與企業的博弈

3.1.1 博弈模型

該博弈中有兩個參與方，政府和企業； 雙方各有兩個策略； 政府的策略是單獨投資和公私合作； 企業的策略是投資和不投資。政府的目標包括行政目標、經濟目標和社會目標，企業的目標是利潤最大化，暫不考慮資本以外的要素投入。

表1 政府與企業博弈矩陣

政府企業策略合作不合作合作G0+γ1,R0+γ2G0-α1,R0不合作G0,R0-α2G0,R0

從合作原因來看，政府與企業合作主要是為提高投資效率，實現利益最優化。假定政府在不跟企業合作的情況下，存在保留效用G0； 企業在不與政府合作進行土地整理時，也可以將資金用于其他非土地整理類項目，即存在保留效用R0，當合作后收益的效用大于或等于R0時，企業一般采取合作策略； 否則，企業不投資土地整理。對政府而言，若公私合作所導致社會總收益的效用大于G0，政府將采取公私合作模式； 否則，政府將堅持采取單一財政投資模式。雙方的博弈關系模型如表1。

表1中，G0、R0為分別為政府、企業的保留效用，即政府不與企業合作時能獲得的效用； γ1、γ2為政府與企業合作時獲得的超額收益； a1、a2表示政府和企業合作所必須付出的初始投入成本。為找出政府和企業兩方的混合策略納什均衡，假定參與方1(政府)分別以p和1-1的概率選擇合作或不合作； 參與方2(企業)以q和1-q的概率選擇與企業合作或不合作。根據博弈雙方的決策規則，該博弈的混合策略應滿足以下條件：

p*(R0+γ2)+(1-p)*(R0-a2)=pR0+(1-p)R0

(1)

同理，

q*(G0+γ1)+(1-q)*(G0-a1)=pG0+(1-q)G0

(2)

3.1.2 解的分析

根據納什均衡解的意義，政府和企業所處的地位是不平等的，盡管存在合約約束雙方的行為，但對政府而言約束力明顯較企業弱很多。在雙方都采取合作的態度時，合作產出的效益遠遠大于非合作所得的效益，在某種程度上，合作對雙方而言是最優選擇。當一方選擇合作，另一方不合作，則公私合作農地整理項目難以達成，也就無所謂合作效率。

在多數情況下，一旦雙方確定合作關系，則初始投入成本會在一定意義上有助于維護合作關系向前發展，達到強化合約穩定性的目的。因此，在協商確定合作伙伴關系時，雙方都必須測度可達的效用水平和潛在風險。

3.2 企業與農村集體組織的博弈

3.2.1 博弈模型

在政府投入一定財政資金的前提下，由企業和農村集體組織補充其余資金合作完成農地整理項目。假設企業追求利潤最大最大化，農村集體組織追求最大化利益。企業在博弈中有兩個策略，合作與不合作； 農村集體組織也有合作與不合作兩個策略。根據第二部分描述的企業的行為目標和農村集體組織的行為目標，構建企業與農村集體組織的一個簡單的博弈矩陣(表2)。

表2 企業與農村集體組織博弈矩陣

企業農村集體組織策略合作不合作合作R0+δ1,B0+δ2R0-b1,B0不合作R0,B0-b2R0,B0

表2中，R0、B0為分別為企業、農村集體組織的保留效用，即企業不與農村集體組織合作時能獲得的效用； δ1、δ2為企業與農村集體組織合作時獲得的超額收益； b1、b2表示企業和農村集體組織合作所必須付出的初始投入成本。為找出企業和農村集體組織兩方的混合策略納什均衡，假定參與方1(企業)分別以η和1-η的概率選擇合作或不合作； 參與方2(農村集體組織)以θ和1-θ的概率選擇與企業合作或不合作。根據博弈雙方的決策規則，一是不讓對方猜到自己的選擇，即選擇具有隨機性； 二是讓對方無法通過針對性的某一策略而在博弈中占上風。因此，本博弈要滿足以下條件：

η*(B0+δ2)+(1-η)*(B0-b2)=ηB0+(1-η)B0

(3)

同理，

θ*(R0+δ1)+(1-θ)*(R0-b1)=θR0+(1-θ)R0

(4)

3.2.2 解的分析

根據所求解出的混合策略均衡，可以得出以下啟示：其一，博弈雙方合作概率的大小取決付出的初始投入成本(b1、b2)，如果初始投入成本越大，雙方都采取合作的概率就大大增加； 其二，博弈雙方合作所能取得的超額收益(δ1、δ2)也會影響采取合作的概率。合作另一方(農村集體組織)獲得的超額收益越大使得己方(企業)采取不合作的概率增加。對博弈解的分析表明，在簽訂契約自由、解約自由、違約成本低的情況下，公私合作農地整理項目的雙方是合作成功的難度較大。因而，在制度供給設計時或簽訂契約時，必須考慮加大違約的懲罰力度，增加參與項目的前期成本，并盡可能減小因撇開項目公司單獨行動的收益。因此，農村集體組織與企業合作進行農地整理項目采取合作的可能性較高。

3.3 企業與農戶的投資博弈

3.3.1 博弈模型

企業與農戶的博弈，主要發生于農地整理項目規劃設計和實施階段。在政府、企業與農村集體組織組織的農地整理項目中，農戶參與也很重要。因為農戶是農地整理項目直接利益相關者，農地整理改變農戶原有的耕作地塊、灌水方式、道路系統，都對農戶的利益產生影響，農戶參與可提高農戶對農地整理項目滿意度水平； 農戶參與也有利于農地整理項目實施后產權調整和收益分配方案的實施，從而避免政策異化、權利尋租、設租的行為，實現各主體間的利益均衡[12]。現階段我國農地整理中政府、市場、村民集體三者的力量對比失衡致使農地整理背離了原來的目標，其根本原因在于政府、市場、村民在農地整理中的價值取向不同、農地整理各階段信息不對稱，使之不能形成合力[13]。因此，公私合作農地整理項目中不但需要農戶積極參與項目可研、規劃、施工等方案編制，還要引導農戶對農地整理項目投工投勞，擴大農戶參與的廣度和深度。

農戶的行為目標分析表明，農戶是理性經濟人，追求自身利益的最大化。農戶的目標包括確保耕地面積不減少、耕作收入不降低、生產方便度增加。企業與政府、企業與農村集體組織等合作投資的農地整理項目規劃設計、施工等必須考慮農戶的利益要求，滿足農戶的偏好才能實現農戶滿意目標。在農地整理實踐中，當項目的規劃設計、施工質量達不到要求或損害農戶的利益時，農戶一般都會鮮明地反對設計方案和阻擾項目實施。從表面上看，農戶的行為目標與企業的行為目標不存在緊密聯系，因而很難對兩者進行博弈分析。實際上，農戶從耕地面積、耕作收入、生產方便度等出發來要求企業對規劃設計方案進行調整，就會增加企業運作農地整理項目的成本，最終減少企業可獲得的利潤。因此，根據對農戶的行為目標和企業的行為目標，構造出農戶與企業的博弈矩陣(表3)。表3中，R表示企業的得益，F表示農戶的得益，c1、c2分別表示企業和農戶初始投入，s表示在一方采取不合作時給予另一方的補償。根據納什均衡的定義，(合作，合作)是本博弈的上策均衡。如果選擇不合作，必須賠償合作方s，給自身造成損失。

表3 企業與農戶的博弈矩陣

企業農村集體組織策略合作不合作合作R,FR+s,F-c1不合作R-c2,F+s0,0

3.3.2 解的分析

表3給出的博弈矩陣的納什均衡解，具有一定的特殊性。在該文看來，政府確定要開展農地整理，企業與之合作投資，農戶在整個過程中的地位是被動的。從目前農戶參與農地整理的深度和廣度看，農戶在農地整理規劃設計階段大多會表達自身的利益要求，積極配合規劃設計方案的征求意見工作。但當項目開始實施后，農戶可能對原有的規劃設計方案不予認可，提出利益訴求，要求修改規劃設計方案以確保其利益的情況仍大量存在。農戶的利益訴求方式包括直接阻止施工、上訪、要求賠償等，大多數情況下農戶很難達到其目標。因此，博弈模型分析的結果是穩定，農戶接受農地整理，企業根據農戶的要求在其可承受的成本增加范圍內進行變更設計，實現雙方共贏。

表3表明，農戶參與農地整理的初始投入成本c1(如時間、承諾、勞動)都會影響農戶對策略的選擇。企業的行為策略選擇也受到初始投入成本c2的影響，初始投入成本越大，企業采取合作策略的可能性就增加。在農戶與企業簽訂合約情況下，農戶或企業任何一方違約都應支付一定的賠償s，這種農戶的損益方案能使得農戶和企業采取合作的態度，最終實現農戶與企業雙方利益的最大化。

4 結論與討論

在界定公私合作農地整理模式的基礎上，描述了政府、企業、農村集體組織、農戶等參與主體的行為目標，構建公私合作關系中政府和企業、企業與農村集體組織、企業與農戶之間的三組博弈模型，得到研究結論如下。

(1)在政府部門單一財政投資模式下，因為政府考慮行政目標使得投資存在低效率現象，而企業投資以追求商業利潤最大化為目標，企業單獨投資也可能導致投資不足，使得社會福利受損。

(2)若政府部門以社會福利最大化為目標，企業以商業利潤最大化目標，而政府部門和企業搞公私合作有利于提高土地整理項目的投資效率。

(3)政府部門和企業合作土地整理項目的收益分配的博弈解結果，受到政府和企業各自保留效用的影響。政府和企業應各自發揮其優勢，整合資源，創造更大的總收益； 政府部門應發揮其制度供給方面的優勢，實現社會福利最大化。

(4)在企業與農村集體組織的合作情況下，初始投入成本對合作具有正向作用。雙方合作產生的超額收益分配是否合理影響合作雙方的策略選擇； 對方超額收益大、不公平，則采取不合作策略。

(5)在公私合作農地整理項目中，農戶參與對提高農戶對項目的滿意度、規劃設計合理性、工程實施質量都具有重要意義。農戶與企業的合作取決于農戶、企業對農地整理項目的初始投入，也受農戶與企業在項目規劃設計前期所訂立合約確定的違約賠償金額的影響。

該研究的不足是，構建的博弈模型較為簡單，沒有涉及政府、企業、農村集體組織、農戶等參與主體行為動機的深層因素，博弈模型還有待進一步深化、擴展，考慮更多因素以使結論更可靠。

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GAME ANALYSIS OF LAND CONSOLIDATION PROJECTS BASED ON PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIPS:AN ANALYTICAL FRAMEWORK

Wu Jiuxing

(College of Territorial Resources and Tourism, Anhui Normal University, Wuhu Anhui 241002, China)

Based on the definition of public-private partnerships in the agricultural land consolidation project mode, this paper employed the game analysis method, and analyzed the behavioral targeting of the participants involved in the agricultural land consolidation projects of public-private partnerships. And then it explored the game-relationship between government and enterprises, enterprises and rural collective organizations, businesses and farmers in the land consolidation projects based on the public-private partnerships. The results indicated that the targets of participants in land consolidation projects based on the public-private partnerships were different. The coordination of the conflict between the government's aim of social welfare maximization and enterprise's objective of profit maximization could improve the project efficiency. The coordination of the rural collective organization and enterprise had a positive impact on promoting cooperation. And the farmers joining in the project can improve the satisfaction of the project. The results also showed that the efficiency was low when projects were only financed by government. The enterprise investment alone could result in loss of social welfare. The cooperation between government and enterprise can improve the investment efficiency of land consolidation projects. The equilibrium of cooperation between government and enterprise was affected by the reservation utility. Initial investment of the enterprises and rural collective organizations had a positive effect. The distribution of over benefits between the partners affected the select of strategies. The initial investment cost and the amount of liquidated damages of between farmers and enterprises has positive impact on the cooperation relationship.

land consolidation; public private partnerships; game; land use

10.7621/cjarrp.1005-9121.20160403

2015-04-20

吳九興(1980—)，男，江西宜春人，講師。研究方向：土地整治、土地利用與管理研究。Email：wujiuxing@163.com

教育部人文社會科學研究青年基金項目“農村宅基地有序退出機制研究”(14YJC630138)； 安徽師范大學博士科研啟動金項目“耕地保護權責厘清及補償機制研究”

F321.1； F301.2

A

1005-9121[2016]04-0018-06