淺析京津冀一體化下的稅務稽查協同發展

◎文/鄭克為　柴　晶　陳　飛

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淺析京津冀一體化下的稅務稽查協同發展

◎文/鄭克為柴晶陳飛

摘要：隨著京津冀一體化的全面推進，三地間的部門協作成為促進京津冀一體化的重要因素。稅務稽查作為稅收工作的重要環節，必須在京津冀一體化進程中切實發揮自身的職能作用，服務京津冀一體化發展。本文以完善三地稅務稽查協同發展為研究對象，闡述必要性、剖析問題、分析原因、尋求對策，力求為稅務稽查工作質量的提升探索一些有效途徑。

關鍵詞：京津冀一體化；稅務稽查；協同發展

柴晶（1962—），天津市地方稅務局第二稽查局。郵編：300050

陳飛（1980—），天津市地方稅務局第二稽查局。郵編：300050

一、引言

2014年2月26日，中共中央總書記習近平在北京主持召開座談會，專題聽取京津冀協同發展工作匯報，并對推進京津冀協同發展提出了具體要求。至此，京津冀協同發展正式上升到國家戰略層面。稅務機關作為國家重要的經濟管理部門，從國家稅務總局到京津冀三地的國稅、地稅局積極圍繞國家的戰略部署，開展了一系列促進三地稅務協同發展的實際工作。

2014年7月，稅務總局專門成立京津冀協同發展稅收工作領導小組。2014年10月，稅務總局印發了《國家稅務總局關于創新京津冀協同發展稅收管理和服務的通知》，要求三地稅務機關扎實做好稅務部門支持和促進京津冀協同發展的有關工作，認真落實“一統三互”政策措施。2014年10 月29日，京津冀三地稅務機關在河北省廊坊市共同簽署了協同發展稅收合作框架協議，明確三地要從統一稅收政策執行標準、建立稅收利益協調機制等八個方面展開深入合作。2015年4月28日，京津冀稅務稽查協作第一次會議在北京召開，三地稅務機關簽署《京津冀稅務稽查協作協議》，確定將在搭建高速直通的協查溝通平臺、提高三地協查選票準確率等五個方面開展深入合作。

一系列制度、措施的出臺實施，充分反映出稅務機關正努力在京津冀一體化協同發展中發揮稅收征管促進經濟發展的職能作用。

二、京津冀稅務稽查協同發展必要性分析

（一）總部經濟現象亟需京津冀稅務稽查加強協作

按照中央的戰略部署，京津冀三地在功能定位、產業分工、城市布局等重大問題上承擔不同的任務。其中北京重在調整疏解非首都核心功能，天津與河北主要承擔承接北京非首都功能的任務。北京非首都核心功能的疏解與承接必然會導致今后京津冀三地總部經濟問題更加突出，北京很有可能成為總部經濟的集中地，很多企業會將集團總公司設在北京，而將承擔生產、制造功能的分支機構設在天津、河北，兩地自然成為分支機構的集中地。

從稅收角度看，總部經濟會給現行稅收征管帶來一系列新的問題。按照現行稅收政策規定，對于總機構下設具有獨立法人資格的子公司和不具備法人資格的分支機構，其稅收征管和稅收利益分配是不同的，稅收征管權限也不一樣。企業所得稅作為我國稅收當中的一個重要稅種，是以注冊地為納稅地點。對于具有獨立法人資格的子公司，其所得稅必須就地繳納并接受稅務稽查，總機構所在地得到的稅收利益相應較少。相反，如果成立沒有法人資格的分支機構，其所得稅就在總機構所在地繳納和管理。在這種情況下，總部所在地政府必然會以各種方式要求總部單位將下屬機構非法人化，由此導致稅收份額也會向總部所在地集中。

從稅收征管角度看，這樣的經濟格局必然帶“管與查”脫節的矛盾，特別是對北京總部企業在天津、河北設立的非法人分支機構稅收管理上，形成一種“經營在下面、稅收在上面、下面能查清卻無權管理、上面有權查與管理卻又受人員和地域限制而查不過來或管不過細”的稅收管理格局。在京津冀一體化發展的大背景下，稅務稽查要想破解此難題，僅憑過去的分兵作戰，很顯然無法有效應對。三地稅務機關必須加強協同合作，突破現有稅務稽查的體制和框架，解決稅務稽查工作中遇到的難題，更好服務京津冀一體化發展，為完成稅收中心工作和凈化三地稅收環境提供堅強保障。

（二）解決跨區域工程項目稅務稽查難題需要京津冀稅務稽查加強協作

隨著經濟的發展，跨區域工程項目越來越多。然而對跨區域工程項目的稅收征管存在著很多問題，主要是由以下兩方面原因造成的。

一方面跨區域工程具有臨時性強和流動性大的特點，工程施工單位來自全國各地，各自進駐工程時間不同，工程項目完工后，機構解散，人員撤離，監管起來難度大。施工單位對財稅政策掌握的程度及稅法遵從度也不一樣，不少納稅人開始施工后，沒有向主管稅務機關報送施工合同、營業執照副本、稅務登記證副本和外出經營活動稅收管理證明等，沒有辦理登記手續，或者提供資料不全。對于應繳的稅款，施工單位往往從自身的利益考慮，能拖就拖，管到就交，管不到的施工結束就撤離或繳一部分稅款敷衍了事。

另一方面，稅務部門與其他部門之間、跨區域稅務部門之間在跨區域工程監管上還缺乏有效的信息數據交換，造成了稅收發生地的稅務機關不能及時掌握跨區域經濟行為的稅收征管數據。同時，由于跨區域工程規模大，施工地點多，地理環境復雜，稅收管轄經常是跨越多個區域，各管轄區的基層征收機關由于責任、權限等方面的因素限制，很難了解工程總的投資規模，只能管理自己轄區內的那部分工程，對于總體工程是否完稅，無權過問。上述原因造成了稅務機關在跨區域工程檢查中調查取證困難，查補出的稅款執行入庫也不易，涉稅問題查處的難度增大。京津冀一體化的全面推進，正好為解決三地之間的跨區域工程項目稅收征管提供了一個較好的機會，三地稅務機關如能加強合作，必將極大地提高跨區域工程的征管質量。

三、京津冀稅務稽查協作存在問題及成因分析

（一）行政壁壘嚴重

當前我國稅務機構的設置和管理模式都是依照行政區劃設置的，按照屬地原則行使稅收管轄權，與之相應，稅務系統在行政區劃內部垂直聯系的多，橫向聯系的少，所以稅務部門往往以行政區域為依托，形成各種壁壘，阻礙了稅務部門之間橫向的互助協作。同時，由于合理的稅收利益分配機制尚未完全建立，地方政府及各級稅務機關出于各自地方經濟利益的考慮，通常按行政區來組織和調控地方經濟發展。稅務稽查盡管是一種依法行使的執法行為，但在實際稅收工作中往往會受到來自各方的行政干預。

就京津冀三地來說，隨著京津冀一體化的日益推進，三地的經濟活動聯系將更加緊密，跨區企業越來越多，跨區域投資越來越常見，總部經濟、關聯經濟越來越普遍，由此產生的企業跨區域涉稅行為越來越頻繁。但由于在實際稅務稽查工作中三地之間沒有一個固定、日常的協調管理機構，更缺乏相應的稽查協作管理制度，各區域稅務稽查按行政轄區負責管理，實際工作中往往處于各自為戰、分散管理的狀態，各自從自身地區及部門利益考慮，對于本地有利的案件往往高度重視，甚至采取各種手段將企業漏繳的稅款搶先進行查補并在當地入庫；對于本地無利或有一定執法風險的案件就推三阻四，人為設置各種障礙。總之，行政壁壘的存在導致三地稅務機關之間的稽查協作程度較低，案件的查辦質效不高。

（二）執法標準不一

三地稅務稽查中執法標準不一是客觀存在的現象，這主要由兩個方面的原因造成的。

一是現行稅法當中很多具體稅收政策的執行范圍、幅度、條件等由各省（市）稅務機關自行決定，對國家稅收法律的解讀也由各省（市）稅務機關自行開展，這必然造成京津冀三地在稅收政策的執行中出現不一致現象。

二是稅收法律中存在很多稅收自由裁量權，在法律基礎和依據上本身就存在一定的“自由性”，稅收執法人員綜合素質層次不齊現象更是長期存在，所以會出現對同一個稅收案件，京津冀三地稅務機關在處理處罰結果上會有所不同的現象。稅收執法標準的不一致，會讓跨區域經營企業無所適從，給企業的正常經營發展帶來很多的人為障礙，增加了企業不必要的成本支出。

（三）協查水平不高

近年來，案件協查在查辦某些京津冀跨區域案件中發揮了重要作用，但也應看到，三地稽查協查仍停留在個案協查層次，尚未建立起一套高效的工作運行機制，案件協查的流程及責任追究方面更缺乏法律形式的制度加以約束。概括起來，主要存在以下幾個問題。一是缺乏全局意識，將案件協查視為額外負擔，在工作部署、力量安排上沒有給予足夠重視，協查工作流于形式，走過場的現象普遍存在。二是協查的時效性不強，影響了工作效果。有的協查主辦單位提出協查不及時，而協作方動作遲緩，回函也不及時。另外，大多數主辦方要求協作方在較短時間內完成協查，客觀上使協查工作難以到位。三是協查回函不規范，取證材料不全。有些協查回復的內容答非所問，或者答復的內容太過籠統，提供的證據資料也不充分，結果導致發起方無所適從，達不到協查的既定目標。

（四）信息溝通不暢

目前，京津冀三地的稅務機關正采取多種方式加強稅收征管方面的溝通協調，努力為京津冀協同發展掃清稅收征管方面的障礙，但是與習近平總書記的“著力加大對協同發展的推動，自覺打破自家‘一畝三分地’的思維定式”要求仍有很大的距離。僅就稅務稽查工作方面的信息互動而言，京津冀三地稅務稽查信息不對稱現象較為突出，主要表現為兩個方面。一是同屬稅務系統的國、地稅稽查局之間缺乏信息交流。作為稅收業務管理的職能部門，盡管國、地稅因管轄稅種等不盡相同，工作的側重點也有所差異，但兩方的稅收管理信息卻具有一定的共同性和互補性，因此雙方之間的信息溝通對案件查辦十分重要。但目前在實際工作中國、地稅局雙方之間信息互通和經驗交流較少，導致對同一納稅人各查各管，涉稅違法信息共享也僅局限于本系統內部，雙方沒有建立稅收基礎信息共享機制。二是京津冀三地稅務機關之間的稅務稽查信息共享程度更低。受長期以來形成的行政管理權限約束，三地稽查局之間的稽查互動十分有限，對于涉及到他方的稽查案件往往僅采取協查函的方式進行有限的互動，對于一些重大要案也只能在國稅總局的推動下才會有程度較高的互動協作，三地稽查局更多時候在查辦案件過程中出于一種“自掃門前雪”狀態。

四、推進京津冀稅務稽查協同發展的建議

（一）構建協同發展的平臺及機制

推動京津冀稅務稽查協同發展的首要任務就是要改變過去三地稅務稽查“老死不相往來”的局面，全面加強溝通協調，促使三地稅務稽查溝通順暢，確保涉及三地的稅務稽查案件能夠得到妥善查處。為此，三地稅務機關應著手搭建一個協同發展的平臺，建立起跨區域稅務稽查協作的長效領導機制和協作機制。可嘗試在三地稅務稽查局之間組建一個由各省（市）稅務稽查局領導人員組成的領導機構，通過聯席會議制度的形式，每年舉行一次跨區域稅務稽查協作聯席會議，研究跨區域稅務稽查協作的形式和發展情況，對重大協作事宜做出決策，協調解決跨區域稅務稽查協作出現的困難和問題。同時，在三地的省級稅務機關設立一個跨區域稅務稽查協作常設機構，主要負責收集和分析跨區域稅務稽查協作的情況和數據，并向聯席會議提交報告，落實聯席會議的決策，負責聯席會議日常聯系工作，建立起經常性和日常性協作工作機制，協調處理具體合作事宜。

（二）統一稅務稽查執法標準

三地稅務機關應在全面梳理現行各自稅務稽查執法標準的基礎上，分析比較稅務稽查中稅收政策的執行及行政處罰尺度上的細微差別，相互之間加強協調，統一三地對違法行為認定的執法標準以及行政處罰裁量標準，逐步在政策執行層面實現三地稅務稽查的協同發展。同時，三地應加強人才交流，逐步縮小三地稅務稽查人員綜合素質上的差異，減少自由裁量權對稅務稽查案件定性的影響。為此，可采取相互交流、定期聯合培訓、開展聯合檢查等多種形式，促使稽查干部在交流中得到鍛煉，提高京津冀三地稽查人員的業務技能和協同作戰能力。

（三）建立信息共享機制

一是可建立京津冀三地稅務稽查信息定期交換制度。依據函件、網絡媒體等手段，交流三地稅務稽查涉稅舉報案件信息和跨地區經營、總分機構經營等方面的稅收征管及稽查信息，實現稽查信息資源共享。二是建議創建“京津冀稅務稽查協作”網站，及時介紹三地稅務稽查工作動態信息，交流三地在稽查、取證、審理、執行等方面的好經驗、好做法，對一些典型涉稅違法案件進行曝光、介紹。三是大力推進稽查信息網絡平臺建設，開展京津冀三地跨區域稽查信息收集匯總和綜合利用工作，逐步建立統一的發票鑒定系統，利用便捷的網絡技術手段為三地稅務稽查協作提供全方位服務。

（四）建立聯合辦案機制

建立京津冀跨區域聯合辦案規章制度，構建聯合辦案體系，充分整合三方稽查資源，實現優勢互補和資源共享。對于一些稅收征管的重點、難點行業及跨區域的重大稅務案件，三地稅務機關可抽調稽查干部組成聯合檢查組，通過跨區域聯合辦案，在統一指揮的基礎上，按照屬地管理的原則，既分工協作又共同行動，解決跨區域涉稅違法案件查辦難的問題。在日常工作中，對于一些涉及到他方管轄范圍的重大涉稅違法案件，需聯合檢查的，由主要檢查方召集其他方協商，商請他方及時介入，開展聯合檢查。雙方可在充分溝通的基礎上，制定檢查方案，統一檢查的時間、期限、步驟和程序，明確各自的工作任務，統一布置實施。

（五）建立稽查協查機制

針對目前稽查協查工作效率低下、協查工作難以充分開展的狀況，建議從以下幾個方面對協查工作重點加以改進。首先，應完善協查制度建設，盡快出臺《京津冀稅務稽查協查工作辦法》，明確協查的范圍、主管機關、途徑和反饋等方面內容。其次，建立網絡平臺開展協查工作。在三地稅務機關建立一個協查網絡平臺，協查函通過該平臺由提出協查的單位直接發送承辦協查單位及其上級部門，由承辦單位辦理后在網上答復，同時回復紙質文件，提高協查的效率。第三，設置專門的協查機構。可在協查工作較頻繁的稅務機關設立專門的協查辦公室，專人負責協查工作，充分發揮協查工作的作用。還需建立協查工作責任考核制。可將案件協查工作納入績效考核體系，建立分管領導分工負責制、具體人員責任制，對稽查案件協查程序是否規范嚴謹、來人協查是否積極配合以及工作如期完成率、工作質量、材料上報等情況進行考評。

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責任編輯：解忠艷馮時

作者簡介：鄭克為（1962—），天津市地方稅務局第二稽查局。郵編：300050

中圖分類號：F810.42

文獻標識碼：A

文章編號：1006－1255－（2016）03－0058-04