高校預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)體系研究

文/楊海平

高校預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)體系研究

文/楊海平

自從2000年我國(guó)進(jìn)行部門預(yù)算改革后，高校開(kāi)始對(duì)預(yù)算的編制方式、編制內(nèi)容及編制方法進(jìn)行改進(jìn)，并且取得了顯著成效。明晰與構(gòu)建高校預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)體系是高校預(yù)算準(zhǔn)確性與有效性的重要保障，益于高校更好的利用預(yù)算管理保障其發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。但是目前高校預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)體系仍然存在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等諸多不足，這嚴(yán)重影響著高校預(yù)算管理在財(cái)務(wù)管理中的作用發(fā)揮，急需對(duì)高校的預(yù)算定額管理的方法等進(jìn)行系統(tǒng)梳理。鑒于此，本文試圖在解釋高校預(yù)算定額管理基礎(chǔ)上，著重對(duì)高校預(yù)算定額管理的測(cè)定方法進(jìn)行系統(tǒng)化的梳理，并在此基礎(chǔ)上提出構(gòu)建高校預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)體系的提升策略。期望本文結(jié)論對(duì)高校預(yù)算管理水平的提升與完善具有重要啟示。

預(yù)算管理；定額管理；預(yù)算定額

近年各地高校生均財(cái)政撥款均有所上升，據(jù)湖南相關(guān)網(wǎng)站報(bào)道，目前湖南本科院校的生均財(cái)政撥款已經(jīng)達(dá)到1.2萬(wàn)元。近幾年受我國(guó)物價(jià)上升、學(xué)校擴(kuò)招等因素的影響，高校不斷在強(qiáng)化校園建設(shè)和學(xué)生培養(yǎng)方面有了更高的資金需求。2010年我國(guó)《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展綱要(2010-2020)》提出，建立科學(xué)化、精細(xì)化的預(yù)算管理機(jī)制，科學(xué)編制預(yù)算，提升預(yù)算效率。2012年我國(guó)的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP的4％，這也在一定程度上表示國(guó)家為我國(guó)高校預(yù)算提出了更高的要求。2014年新《預(yù)算法》和《高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度》的實(shí)行為高校預(yù)算管理體系的構(gòu)建提出了更強(qiáng)的規(guī)范性。但是目前高校在構(gòu)建預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)體系過(guò)程中仍然存在一些問(wèn)題，例如標(biāo)準(zhǔn)仍然不統(tǒng)一和缺乏預(yù)算編制的科學(xué)性。因此非常有必要將高校預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)作為一個(gè)課題進(jìn)行深入探討。

一、高校預(yù)算定額概述

高校預(yù)算管理是指某會(huì)計(jì)年度內(nèi)高校編制的事業(yè)發(fā)展的財(cái)務(wù)計(jì)劃。首先，關(guān)于高校預(yù)算的構(gòu)成，高校是其預(yù)算編制的主體，其預(yù)算編制內(nèi)容主要包括收入與兩方面。收入主要是財(cái)政補(bǔ)助收入、事業(yè)收入、其他收入等；支出主要是人員經(jīng)費(fèi)支出、日常公用支出、經(jīng)常性專項(xiàng)支出、一次性專項(xiàng)支出、專項(xiàng)撥款支出等。其次，關(guān)于高校預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)的核定，高校預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)主要有單項(xiàng)定額標(biāo)準(zhǔn)和綜合定額標(biāo)準(zhǔn)，其中單項(xiàng)定額標(biāo)準(zhǔn)是基礎(chǔ)定額和變數(shù)定額的總和，基礎(chǔ)定額一般是在某幾年內(nèi)的全國(guó)平均支出水平，變數(shù)定額是根據(jù)當(dāng)?shù)叵M(fèi)水平和物價(jià)等差異進(jìn)行調(diào)整數(shù)額；綜合定額標(biāo)準(zhǔn)是各個(gè)單項(xiàng)定額標(biāo)準(zhǔn)之和。再次，關(guān)于高校預(yù)算定額管理的特點(diǎn)，根據(jù)以往文獻(xiàn)和實(shí)踐過(guò)程共可以總結(jié)為三個(gè)特點(diǎn)，分別是指導(dǎo)性、權(quán)威性和公平性，其中指導(dǎo)性是指高校的預(yù)算定額是經(jīng)過(guò)校內(nèi)財(cái)務(wù)人員嚴(yán)格的測(cè)算和調(diào)研的結(jié)果，對(duì)高校的預(yù)算編制具有較強(qiáng)的指導(dǎo)作用；權(quán)威性是指高校的預(yù)算管理必須以預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)進(jìn)行編制；公平性是指高校在教學(xué)與科研部門的資金資源預(yù)算均一律根據(jù)統(tǒng)一預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行計(jì)算。最后，關(guān)于高校預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建的意義，一是使高校預(yù)算編制更加準(zhǔn)確，對(duì)高校預(yù)算具有約束作用，可以使高校預(yù)算由粗放型管理轉(zhuǎn)向精細(xì)化管理；二是使高校的預(yù)算更加合理，優(yōu)化資金資源配置，減少預(yù)算編制在教學(xué)與科研兩大方面的差異性。

二、高校預(yù)算定額的測(cè)定方法

高校預(yù)算定額的測(cè)定方法主要有三種，分別是以本扣費(fèi)，財(cái)政補(bǔ)助、以人為本，分類定額、以費(fèi)定支，分項(xiàng)負(fù)擔(dān)。

首先是以本扣費(fèi)、財(cái)政補(bǔ)助，這是一種以成本為中心的預(yù)算定額測(cè)算方法，理論上高校的收入主要有財(cái)政撥款和學(xué)生收費(fèi)，高校可以根據(jù)會(huì)計(jì)賬務(wù)得到高校學(xué)生人均培養(yǎng)成本，然后其與學(xué)生繳費(fèi)之差就是費(fèi)后成本，費(fèi)后成本與學(xué)生總數(shù)的乘積就是財(cái)政撥款的總額，但是這樣的計(jì)算方法顯然是不可行的，因?yàn)樗雎粤烁咝ｉg和學(xué)科間的成本差異，因此如果要使這種方法獲得一種比較公允的預(yù)算定額計(jì)算，需要考慮一些必要因素：一是學(xué)生的平均成本要根據(jù)幾年內(nèi)動(dòng)態(tài)計(jì)算獲得；二是計(jì)算時(shí)要將地區(qū)的消費(fèi)水平指數(shù)考慮進(jìn)去；三是培養(yǎng)成本包含的內(nèi)容太多了，例如圖書(shū)、儀器、校舍等等。但是這種方法的優(yōu)點(diǎn)就是使預(yù)算定額更符合高校學(xué)生教育實(shí)際與學(xué)校的資源供給能力。

其次是以人為本、分類定額，這是一種以人為定額的測(cè)算方法，這種方法主要是對(duì)高校的人進(jìn)行分類，高校中主要是離退休人員、學(xué)生和在職人員，根據(jù)離退休人員確定與之相關(guān)的離退休經(jīng)費(fèi)人均定額，根據(jù)學(xué)生確定與之相關(guān)的學(xué)生的人均成本定額，根據(jù)在職人員確定與之相關(guān)的在職人員經(jīng)費(fèi)人均定額。學(xué)生的定額可以參考人均培養(yǎng)成本，按照不同的學(xué)科大類進(jìn)行劃分，最終計(jì)算學(xué)科的經(jīng)費(fèi)人均定額；在職人員和離退休人員可以參考公共部門發(fā)布的數(shù)據(jù)進(jìn)行測(cè)算。這種方法計(jì)算的財(cái)政補(bǔ)助撥款就是學(xué)科經(jīng)費(fèi)定額與生均補(bǔ)助之差乘以學(xué)科人數(shù)。雖然這種方法可以全面的反映高校各類人對(duì)預(yù)算定額的影響作用，但是卻忽略了人員類別差異。

最后是以費(fèi)定支、分項(xiàng)負(fù)擔(dān)，這是一種以費(fèi)用為中心的測(cè)算方法，這種方法主要是以費(fèi)用承擔(dān)主體為劃分基礎(chǔ)，理論上學(xué)校費(fèi)用承擔(dān)主要是高校和財(cái)政部門。但是這種方法的關(guān)鍵是對(duì)費(fèi)用支出的分類，例如可以將支出分為項(xiàng)目支出、日常公用支出和人員支出等，然后根據(jù)經(jīng)濟(jì)用途對(duì)每一項(xiàng)支出進(jìn)行細(xì)分以確定預(yù)算定額。但是這種方法的使用要注意幾種原則：一是可能性，細(xì)化支出項(xiàng)目是一種非常復(fù)雜的工作，甚至是不可能的；二是發(fā)展性，費(fèi)用分擔(dān)對(duì)象的確定必須建立在保障高校培養(yǎng)人才基礎(chǔ)上；三是重要性，費(fèi)用項(xiàng)目的排序必須按照重要性原則，確保每一個(gè)項(xiàng)目均有費(fèi)用保障。

三、高校預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)狀

(一)預(yù)算缺乏定額標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)算編制方法不科學(xué)

第一，由于高校涉及的部門及業(yè)務(wù)范圍等具有高度不確定性，因此很多預(yù)算定額問(wèn)題是當(dāng)下高校預(yù)算管理過(guò)程中較嚴(yán)重的問(wèn)題。目前高校對(duì)預(yù)算定額的測(cè)定主要是基于經(jīng)驗(yàn)評(píng)估法和統(tǒng)計(jì)法，其中經(jīng)驗(yàn)評(píng)估法是根據(jù)相關(guān)專家的經(jīng)驗(yàn)判斷預(yù)算定額，而統(tǒng)計(jì)法主要是基于歷史財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)測(cè)算的。這兩種方法在一定程度上均缺乏準(zhǔn)確性。第二，高校的預(yù)算編制缺乏科學(xué)性，目前高校的預(yù)算編制方法主要有零基預(yù)算法、彈性預(yù)算法、滾動(dòng)預(yù)算法和基數(shù)增長(zhǎng)法，但是目前高校財(cái)務(wù)人員為了操作簡(jiǎn)便，直接采用基數(shù)增長(zhǎng)法和本身對(duì)往年數(shù)據(jù)的經(jīng)驗(yàn)估計(jì)進(jìn)行預(yù)算編制，顯然這樣的預(yù)算編制是不科學(xué)、不合理的。一是此方法默認(rèn)原來(lái)的預(yù)算數(shù)據(jù)是準(zhǔn)確無(wú)誤的，不能結(jié)合當(dāng)下資產(chǎn)的現(xiàn)值進(jìn)行預(yù)算；二是此方法缺乏科學(xué)的論證，難以全面的反映當(dāng)下高校的實(shí)際情況，不能很好的保障高校資源在教學(xué)與科研的資源配置。

(二)預(yù)算定額的監(jiān)督力度不足，標(biāo)準(zhǔn)化意識(shí)薄弱

當(dāng)下高校仍然處于一種松散狀態(tài)，各相關(guān)部門對(duì)高校預(yù)算管理的監(jiān)督不到位。首先，根據(jù)以往文獻(xiàn)研究顯示，目前我國(guó)大部分高校仍然未建立預(yù)算體系的考核體系，一些預(yù)算編制仍然沒(méi)有科學(xué)的編制依據(jù)，預(yù)算資金的執(zhí)行力及預(yù)算效益的評(píng)估沒(méi)有形成一套完整的評(píng)價(jià)體系。而且高校經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)一種現(xiàn)象，就是科研與教學(xué)的資源配置不均，在二流高校中經(jīng)常會(huì)注重教學(xué)，在一流高校中注重科研，部門間的預(yù)算不均造成了個(gè)別部門虛增預(yù)算，歸根結(jié)底，主要是在預(yù)算編制是沒(méi)有統(tǒng)一的預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致部門對(duì)預(yù)算資源配置不滿意。其次，預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)化意識(shí)仍然很薄弱，一是高校的預(yù)算不予公開(kāi)，財(cái)務(wù)人員運(yùn)用簡(jiǎn)單的預(yù)算編制方法就可以完成預(yù)算編制，即使不科學(xué)或者口徑不統(tǒng)一，也不能造成預(yù)算的嚴(yán)重后果；二是預(yù)算的編制主體過(guò)于單一，目前高校預(yù)算編制僅僅依靠于財(cái)務(wù)部門，但是企業(yè)目前預(yù)算已經(jīng)開(kāi)始轉(zhuǎn)向全部門參與，因此高校的預(yù)算編制依據(jù)是依賴于各部門的簡(jiǎn)單(不實(shí)際)規(guī)劃和財(cái)務(wù)部門的經(jīng)驗(yàn)判斷，各部門也覺(jué)得預(yù)算編制是財(cái)務(wù)部門的本職工作，這樣就會(huì)使預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)不一，與部門實(shí)際相差甚遠(yuǎn)。

(三)預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)缺乏動(dòng)態(tài)化與全面化管理

第一，目前關(guān)于預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)算，主要是基于當(dāng)年的人均財(cái)政撥款和預(yù)計(jì)下年度新進(jìn)人數(shù)，但這只是一種靜態(tài)管理。預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算一是缺乏對(duì)國(guó)家工資保障和福利津貼的考慮，二是缺乏在一定年限內(nèi)的測(cè)算，即長(zhǎng)期測(cè)算。第二，目前預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算缺乏全面化定額，這里的全面化管理主要針對(duì)離退休人員。現(xiàn)在離退休人員的醫(yī)療費(fèi)用等均要依賴于高校的財(cái)政撥款，導(dǎo)致我國(guó)眾多高校都有“掛賬”現(xiàn)象，這在一定程度上影響著學(xué)生和在職人員的經(jīng)費(fèi)定額，而且離退休人員依賴于高校，缺乏保障，是不完全意義上的定額。

四、構(gòu)建高校預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)體系的策略

(一)高度重視預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，提升預(yù)算編制科學(xué)性

首先，預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)體系是預(yù)算編制的依據(jù)，是促進(jìn)預(yù)算準(zhǔn)確性的重要保障之一。一是高校預(yù)算環(huán)境的營(yíng)造，要從組織結(jié)構(gòu)中調(diào)整預(yù)算參與體系，不能僅僅依靠于財(cái)務(wù)部門，而是要使全部門參與預(yù)算編制，并根據(jù)自身的發(fā)展搭建完善的預(yù)算組織體系，保障預(yù)算環(huán)境的穩(wěn)定性；二是效仿企業(yè)，成立預(yù)算辦公室或者預(yù)算委員會(huì)，該部門由各部門的管理人員組成，在其內(nèi)部設(shè)立預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)小組，由其專業(yè)負(fù)責(zé)收集高校預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)制定的外部和內(nèi)部資料。其次，預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行是檢驗(yàn)預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)是否準(zhǔn)確的有效指標(biāo)之一。一是預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)的制定必須與當(dāng)下國(guó)家政策相一致；二是預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)的制定必須結(jié)合一定年限內(nèi)的歷史數(shù)據(jù)及國(guó)家的補(bǔ)貼、政策傾向、地區(qū)消費(fèi)水平差異等因素；三是預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)的制定必須得到不打折扣的實(shí)施。

(二)加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督與預(yù)算管理人員培訓(xùn)

目前一流高校在狠抓科研，二流高校在狠抓教學(xué)，將財(cái)政撥款均用于高校的硬件設(shè)施建設(shè)方面，但是高校的財(cái)政撥款的配置并不均衡。高校的定額預(yù)算很可能在執(zhí)行過(guò)程中打了折扣，因此審計(jì)監(jiān)督是必要的。值得注意的是，審計(jì)監(jiān)督只是保障定額標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建的外在因素，在互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下，大數(shù)據(jù)使用是審計(jì)的有效手段，可以采用某些國(guó)企預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督方式，一方面構(gòu)建數(shù)據(jù)+審計(jì)的模式，將預(yù)算定額數(shù)據(jù)與執(zhí)行項(xiàng)目支出及收款方進(jìn)行數(shù)據(jù)匹配，二是可以通過(guò)預(yù)算管理辦公室或者預(yù)算委員會(huì)搭建預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，即任何部門均有監(jiān)督定額標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的義務(wù)和權(quán)力。其次，要加強(qiáng)預(yù)算管理人員專業(yè)性的培訓(xùn)，一是培訓(xùn)預(yù)算人員如何更好的搭建預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)體系，二是通過(guò)培訓(xùn)宣傳預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)體系的重要性和科學(xué)性。

(三)細(xì)化定額標(biāo)準(zhǔn)，合理界定定額范圍

第一，在預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)制定時(shí)必須考慮不同地區(qū)間的政策變化與物價(jià)水平，將調(diào)整系數(shù)考慮在內(nèi)，對(duì)高校預(yù)算定額測(cè)定方法中的每一個(gè)細(xì)節(jié)均要斟酌。第二，合理界定高校離退休人員的定額范圍，確保離退休人員的定額經(jīng)費(fèi)保障。第三，加強(qiáng)預(yù)算定額考核，將預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)的制定、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行評(píng)價(jià)作為一個(gè)整體進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，將預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建作為預(yù)算績(jī)效考核的一部分。第四，預(yù)算考核周期可以進(jìn)行變動(dòng)，由原來(lái)的年度考核轉(zhuǎn)變?yōu)榧径瓤己耍踔量梢赞D(zhuǎn)變?yōu)樵露瓤己耍梢栽陬A(yù)算考核中引入經(jīng)濟(jì)審計(jì)，對(duì)考核不達(dá)標(biāo)者進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰。

[1]李紅.高校預(yù)算定額管理標(biāo)準(zhǔn)體系的構(gòu)建探析[J].中國(guó)市場(chǎng)，2016(35)：162-163.

[2]李響，董淑蘭.高校預(yù)算精細(xì)化管理存在的問(wèn)題[J].中國(guó)農(nóng)業(yè)會(huì)計(jì)，2015(12)：32-34.

[3]董惠清，劉紅梅.事業(yè)單位基本支出定員定額預(yù)算管理的思考[J].中國(guó)農(nóng)業(yè)會(huì)計(jì)，2013(1)：4-5.

(作者單位：湖南醫(yī)藥學(xué)院)

湖南省教育會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)2016-2017年度科研立項(xiàng)課題階段性成果。