ppp項目在我國社區式居家養老服務體系中的運用

孫喜峰

(長沙學院，湖南 長沙 410003)

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ppp項目在我國社區式居家養老服務體系中的運用

孫喜峰

(長沙學院，湖南 長沙 410003)

根據現階段發展社區式居家養老服務體系的現實需求和實際困境，結合ppp項目形式所具有的優勢、發展前景等，可將ppp項目運用于養老服務體系的構建和發展中，達到創新養老服務體系、提高社區式居家養老服務質量、進而完善我國養老服務事業、有效應對老齡化及養老問題等。

社區式居家養老；ppp項目；模式創新；監督機制

一、當前我國養老服務產業發展存在的困境

就我國養老服務產業的發展現狀而言，我國是世界上唯一的老年人口過億的國家，且正在以每年3%以上的速度快速增長，是同期人口增速的5倍多。2014年全國民政工作會議提出：截至2013年末，我國已建成各類養老機構 44000多個，養老床位500多萬張，每千名老年人擁有養老床位約25張，但這一比例遠低于發達國家。另外，養老機構總量不足、質量不高且新養老人群數量快速增加等現狀，使得養老床位的供需矛盾更加凸顯。在養老服務模式上，我國形成了三種主要的養老模式，即家庭養老、社區式居家養老和機構養老，其中，社區式居家養老是一種創新型的養老模式，也是我國未來需要大力發展的一種主要的養老模式，但包括該模式在內，我國養老服務產業面臨著諸多困境，具體而言，主要表現為以下幾個方面：一相關法律、政策不完善，優惠扶持政策落實不到位；二政府財政有限，養老服務產業投資缺口較大；三養老服務供需差異大，社區是居家養老服務模式推廣難度大；四養老服務人員素質總體低下，專業化水平亟待提升等。這些都嚴重制約著養老服務產業包括社區式居家養老服務的產業化發展。

二、ppp項目模式概述及優勢

2014年12月，國家發改委發布《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)，明確提出政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立利益共享、風險分擔及長期合作關系。由此，ppp項目模式作為一種新型政企合作模式，正式納入我國社會經濟發展領域。其適用范圍主要為政府負有提供責任又適宜市場化、社會化運作的公共基礎設施及公共服務類，健康養老、醫療等公共服務均包含其中。

對于ppp模式，目前學術界尚無明確定義，根據賈康、孫潔等學者的觀點，可以認為ppp模式是指：為提高公共產品或服務的質量和供給的效率，政府公共部門與非公共部門建立全過程合作關系，讓非公共部門所掌握的資源(如資金、人力、先進的管理方法等)參與提供公共產品和服務，從而可以順利地實現政府的職能，并讓非政府部門獲得一定的投資回報。從該概念中，可以得出以下幾點：首先，ppp模式強調非公共部門(包括私人資本或企業)可以進入到公共產品的提供過程中，這就打破了政府完全壟斷公共產品提供的傳統做法；其次，ppp模式是一種合作關系，強調政府部門與社會組織的良性合作，這就在一定程度上彌補了可能出現的市場失靈與政府失靈現象，保障了公共產品和公共服務提供的質量和效率；最后，人們對ppp模式的認識雖然一直停留在融資層面，但ppp 模式并非簡單的融資模式，而是一種管理模式。在具體運作中，公共部門和社會組織都要把項目風險最小化以及社會綜合效益最大化作為基本目標，實現1+1>2的協同效應。

相比于傳統模式，ppp項目模式的優勢主要在于：該模式可以較好地吸引社會資本，將政府公共財政資本與社會資本結合在一起，拓展資金來源；同時該模式能夠綜合政府與民營企業的優勢，取長補短，優勢互補，極大地提高管理效率和服務質量，在一定程度上彌補可能出現的市場失靈與政府失靈問題。具體而言，在養老服務體系中引入ppp項目模式的優勢主要有以下幾個方面：

1.開創融資新渠道，適應經濟新常態，這既解決了項目建設資金的需求，又避免了無法舉債的問題，還能規避相應的融資風險。

2.吸引社會資本投入，彌補政府財力不足，養老項目建設具有十分明顯的公共屬性，其社會效益高于經濟效益，目前全國普遍采取以財政為基礎進行養老項目建設。

3.ppp 融資模式可以使民營資本更多地參與到項目中，以提高效率降低風險，這正是現行項目融資模式所欠缺的。

4.國家政策支持 ppp 模式參與養老項目建設，2014 年 11 月，國務院《關于創新重點領域 投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》明確提及在養老方面對于社會資本的鼓勵，要求簡化審批，保障項目用地，支持地方政府與金融機構共同設立基金，用好稅收優惠、獎勵資金、轉移支付等手段，多措并舉吸引社會資本參與公共產品和服務項目的投資和運營管理。國家發改委指出：“ppp 模式主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目，健康養老等公共服務項目均可推行 ppp 模式。”2015年2月，財政部等十部委聯合發布《關于鼓勵民間資本參與養老服務業發展的實施意見》，強調逐步使社會力量成為發展養老服務業的主體，提出利用ppp模式建設或發展養老機構，支持發展面向大眾的社會化養老服務產業，帶動社會資本加大投入。在國務院常務會議上，李克強總理要求在養老等領域積極推廣ppp 模式。相關政策的出臺可見國家對在養老服務領域采用ppp模式的重視。

三、ppp項目運用于社區式居家養老服務模式探討

目前，我國已有多地陸續開展社區居家養老ppp項目的招投標或者已經進入項目實施階段，例如，2016年4月25日合肥市首個社區居家ppp項目啟動，四川、云南、江西贛州等地也不同程度地開展ppp項目，ppp項目模式與我國社區居家養老服務結合適用的范圍將越來越大。我國民間投資進入養老服務領域具有較大的潛力，并且我國ppp項目模式運用于的政策法律環境正在逐步形成，為民間資本合法進入養老服務體系建設領域打開了方便之門。

(一) 實現的途徑方式

ppp項目運用于我國社區式居家養老服務體系的方式選擇，根據政府部門和私營主體的責任劃分不同，目前主要的形式有：全套服務的ppp項目、設施ppp、設施ppp服務ppp、租賃ppp、溢價回補ppp、優化激勵機制、戰略聯盟等。最優的ppp方案的選擇需結合政府部門、社會資本方及其資本能力、社區式居家服務模式的構建需求等因素具體考量。如果資本能力較弱，則應當選擇低風險的簡單的ppp項目形式。

在我國社區式居家養老服務ppp項目的實現過程中，主要分為以下幾個階段：

第一階段，政府發布相關的社區式居家養老服務ppp項目的項目書，介紹該項目的目標、主要內容、政企責任及收益分配方式、操作方式以及招投標方式等內容，供社會公眾和有意向的企業查詢。

第二階段，有意向的企業或其他符合條件的主體向發布該項目的政府部門提出參與該項目的申請，并開展法定的招投標活動以確定符合條件的項目合作單位，政府與該單位簽署ppp項目合作合同，確定雙方的權利義務關系。這一過程中，需特別注意各方對合同事項的約定內容的確定，以及招投標活動程序的合法性、信息的公開性等問題，必要情況下可以邀請相應ppp項目所涉及的社區的代表參與招投標的監督活動，確保其建議權和監督權，從而保證該ppp項目依法開展，保證社區式居家服務項目的公益性。

第三階段，根據ppp項目合同書中約定的主要事項，雙方各自開始履行合同義務，需要重點關注以下問題：養老服務設施的建設問題、養老服務從業人員的整體優化問題、社區老年人多重護理問題。

總體而言，ppp項目運用于社區式居家養老服務模式不是一項單純的商業合作項目，因養老服務的公益性和其解決社會性問題的目標，相關政府部門、合作的社會私營主體、社區工作人員必須承擔更多的社會責任，共同推動該項目目標實現，推動我國社區式居家養老服務的創新、發展。

(二) 建立監督機制

對于加強對ppp項目在社區式居家養老服務模式的運用的監督，應當從內部監督和外部監督兩個方面展開。在內部監督方面，應當結合政企合作的ppp項目本身的特點，構建政府對于合作企業的監督管理和責任追究機制機制，必要時可以通過合同約定合作的私營企業存在特定違約或違法行為時，取消其合作資格或不予支付相關費用、并追求相應違法責任的機制，同時，對于政府的違約或違法行為，合作企業也可以通過一定的監督、舉報機制，維護其合法權利，例如向該項目責任政府部門的上級主管單位檢舉、或通過訴訟的方式維護其合法權益。在外部監督方面，結合社區式居家養老服務模式的公益性特點，應當開辟社區居民或其他相關主體，如社區式居家養老服務從業人員、社區管理人員等主體就責任政府部門及合作的私營企業或其他承建主體在該ppp項目實施過程中的違法違規行為進行舉報、監督的法定渠道，從而增強社會公眾對此類ppp項目的合法監督，防止官商勾結、項目實施不力、質量低下等違法現象發生。

社區式居家養老服務模式的社會性、公益性特征決定了對ppp項目運用的監督、管理的必要性和重要性。

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本文系湖南省科技廳課題《老齡化背景下社區式居家養老創新模式研究-以長沙市某社區助理服務中心為例》的階段性研究成果之一