佛山新型城鎮化建設中排污權金融業務發展研究

龔 潔 黃佑軍

(佛山職業技術學院，廣東 佛山 528137)

?

佛山新型城鎮化建設中排污權金融業務發展研究

龔 潔 黃佑軍

(佛山職業技術學院，廣東 佛山 528137)

隨著產業轉型升級和國家城鎮化建設的不斷演進，以生態文明為價值理念已成為新型城鎮化建設的主要特點之一，環保問題也日益收到人們的重視。排污權金融作為新的融資形式，它的出現無論是對政府還是企業無疑都是一劑強心劑。本文以佛山排污權金融業務發展為例，探討制約佛山排污權金融的有關因素，并提出促進佛山排污權金融業務發展的若干對策建議。

新型城鎮化；排污權；金融業務

隨著產業轉型升級和國家城鎮化建設的不斷演進，國家經濟發展和環境治理取得了又好又快的發展。但這種發展，在某種意義上說，是以環境污染、資源耗損、低產出、生態破壞為代價的。無論是國際還是國內，環保問題已不可忽視，當代中國的新型城鎮化是以生態文明為價值理念的一種現代化進程，在新型城鎮化進程中，排污權交易應運而生，它的出現不僅符合新城鎮化發展要求，更能有效滿足政府和人民“還我青山綠水”的要求。佛山率先試點排污權租賃及金融信貸，為推動并實現新型城鎮化建設打下了堅實基礎。

一、排污權、排污交易與排污權金融的概念

(一)排污權的概念

排污權又稱排放權，是排放污染物的權利。它是指排放者在環境保護監督管理部門分配的額度內，并在確保該權利的行使不損害其他公眾環境權益的前提下，依法享有的向環境排放污染物的權利。

(二)排污權交易的概念

排污權交易是在一個有額外排污削減份額的公司和需要從其他公司獲得排污削減份額以降低其污染控制成本的公司之間的自愿交易。它以一定地區在一定期限內污染物總量的控制為前提和目標，充分有效使用當地的環境容量資源，以經濟政策和市場調節手段鼓勵企業通過技術進步減少污染，進而進行企業間的排污權買賣行為，最大限度減少治理污染的成本，提高治理污染效率的一種控制污染的環境保護手段。排污權交易同傳統的管理政策相比，能夠更多、更快地實現污染物排放的削減。排污權交易計劃的靈活性使得企業能夠評價他們的最佳控制方案，如選擇內部控制或通過市場與其他人合作取得排污削減，同時，也向公眾保證了他們履行排污削減的責任。它是用市場這只“無形之手”來控制環境污染的一種較為有效的方式。

(三)排污權金融的概念

排污權金融是指以排污權作為基礎資產、服務于排污權交易的金融業務和衍生產品，具體包括排污權制度設計咨詢、排污權有償使用資金管理及理財、排污權交易清算系統開發等。發達國家的實踐證明，開展排污權金融業務有利于鼓勵金融創新，推進綠色信貸發展，拓寬企業融資渠道，節約資源、保護環境。

二、佛山發展排污權金融的必要性

佛山在新城鎮化建設中雖然已取得了較大成績，但從質量看來仍有較大差距，其中影響其質量的最主要原因之一是：金融政策缺乏明確的城鎮化導向，即：在佛山城鎮化建設中，金融優惠僅限于部分專項資金的供給，而對支持新型城鎮化建設的優惠政策沒有清晰、持續的導向。就目前金融政策看來，國家開發銀行、農業發展銀行、農業銀行和本地農商銀行、村鎮銀行從未明確地將城鎮化基礎設施建設作為信貸支持的重點，而民間金融、中小企業貸款擔保公司資金均在利潤高端的業務領域流動，沒有上升到政策高度對城鎮化基礎設施、社會保障體系、生態文明的建設等給予系統的支持，顯然，城鎮化建設發展的金融政策支持缺乏頂層設計和系統性，佛山發展排污權金融迫在眉睫。具體作用如下：

(一)改善融資渠道，減輕政府資金壓力

排污權金融可以有效拓寬排污領域的融資渠道，減輕政府資金壓力。環保投資是排污權金融的重要組成部分，它將改變以政府為主導的投資，進一步減輕政府的資金壓力；排污權金融是完善排污權交易的重要手段之一，有利于政府排污權交易制度的深化發展，有利于環境資源的優化配置，有利于促進佛山產業結構轉型升級，推動佛山經濟發展方式的轉變。

(二)盤活企業資產，創新商業銀行金融

1.排污權金融有利于企業盤活資產。有償使用排污權屬于有價資產，排污權的盤活有利于企業最大化提高資產收益。在污染物總量控制的制度下，無論是新建企業的落戶還是老企業的改建擴建都會給企業帶來巨大的資金壓力，影響企業環保投入的積極性，而排污權質押貸款正好應運而生。企業通過將排污權質押給銀行就可以獲得投入環保所需要的資金，甚至減排成本低的企業可以將富余指標在市場交易獲得一定的收益，提高了企業治污的積極性。排污權抵押貸款對于企業污染減排、技術改造和流動資金周轉起到積極的作用，幫助企業解決資金緊張的困難，也能促進佛山金融創新發展，更好地服務于環保。

2.排污權金融是佛山商業銀行金融創新的需要。目前佛山商業銀行之間雖然競爭激烈，但在金融產品創新方面比較乏力。隨著排污權交易制度的逐步確立，排污權作為一種新興的優質金融資產，將備受企業和越來越多金融機構的青睞。佛山商業銀行通過推行排污權金融業務，能夠拓寬其利潤來源渠道，分散銀行風險，更重要的是能夠發揮金融在經濟中的核心作用，助力環境保護。

三、佛山新型城鎮化建設中排污權金融業務的發展實踐情況

(一)率先實踐排污權租賃與排污權抵押

2016年5月5日，作為廣東省首批試點城市之一，佛山率先公布《排污權有償使用和交易試點制度征求意見稿》(以下簡稱意見稿)，1600多家重點排污企業被率先納入試點范圍。

佛山試點制度創新推出排污權租賃。企業日常生產存在周期性，有淡季、旺季之分。就像房子一樣，部分企業的排污指標也會出現閑置的情況，此時就可以將它租賃給其他企業。但目前，其他試點地區的排污權交易(二級市場)并不活躍，主要是因為排污指標為稀缺資源，很多企業不太愿意賣出去。

排污權租賃需要遵循以下幾個原則：一是排污權租賃僅限于不同排污單位之間，政府儲備不參與，且不可跨區租賃；二是排污權租賃必須以合理預測、提前申請為原則，若排污單位排放污染物已超標等，均不得進行相應污染物排放指標的租賃行為；三是租賃期最長為一年，僅限租賃行為的當年使用。租賃價格由承租雙方協商確定，不受交易指導價格限制。

試點制度還推動金融機構建立以排污權作為抵押的融資服務，并鼓勵優先為試點企業提供綠色金融信貸服務，減少解企業因有償使用而增加的環境成本。“排污權抵押期間，企業仍可繼續使用。

(二)政府出臺相應制度文件推行排污金融業務

佛山市環保局下一步計劃全面出臺政策制度文件，規范排污權有償使用和交易行為。按重大行政決策程序(專家論證、風險評估、決策聽證、合法性審查、市政府常務會審定)完善審批流程，抓緊出臺《佛山市排污權有償使用和交易試點暫行辦法》及其他配套性政策文件。同時，研究制定《佛山市排污權抵押貸款暫行規定》，推行排污權信貸試點。完成初始排污權核定和分配，嚴格規范排污許可證管理。繼續以總量控制為核心，以排污許可證為載體，結合環境容量，合理核定、分配排污權。完成全部試點排污單位的初始核定與分配及排污許可證換發。加快組建管理機構，授權委托交易平臺。加快組建排污權交易管理和儲備中心，落實人員和資金保障。正式委托授權市公共資源交易中心為全市排污權交易平臺，為排污權交易提供場所、設施、信息等服務。建立全市統一的排污權交易管理信息系統。加快排污權交易管理信息系統、電子競技輪拍系統開發建設，2016年6月投入使用并進行模擬交易。組織開展排污權交易，全面開征有償使用費。先行對新、改、擴建項目新增排污指標實施排污權交易。同時，建立全市統一的指標儲備庫，先行對關停項目和核定分配富余的排污指標進行政府回收和儲備。下一步將對納入試點的現有排污單位，全面開征有償使用費。建立部門聯動協調機制和專家咨詢制度。建立佛山市排污權有償使用與交易試點工作聯動協調機制，不定期地召開會議，匯報試點工作進展和研究協調交易試點工作事項。組建我市排污權有償使用與交易專家團隊，為交易工作的全面實施奠定堅實的科學基礎。

四、制約佛山排污權金融的因素分析

(一) 供需不協調，市場經濟機制尚未激活

截至目前為止，排污權價格仍帶有明顯的行政化色彩，市場經濟機制尚未激活。盡管目前佛山建立了多個環境交易所和交易中心，但所進行的大多數交易并不是真正意義上的市場機制下的排污權交易，而大都是在當地環保部門的協調下完成所形成的交易價格也是在行政干預下的指導價格，市場的價格機制并沒有發揮作用。就目前的制度框架而言，供給和需求兩個方面都制約了排污權交易的發展。

從需求方面看，一級市場排污指標的分配基本上是參考歷史量進行的，導致分配的指標比較寬松，難以體現環境容量指標的稀缺性，影響了二級市場交易的活躍性。企業如果通過環境評估，就可以在一級市場免費得到排污指標，從而導致排污權交易市場需求不足，而且缺乏有效的監管，使得污染企業發現排污量超過購買量也不會產生什么嚴重后果，從而降低其參與市場購買排污指標的積極性。

從供給方面來看，大多數企業還處于追求產量的階段，對污染物排放量的需求大，而我國目前實施嚴格的減排政策，迫使企業面臨相當大的減排任務。這樣，排污權就成了稀缺資源，排污權資產具有很大的增值性，很少有企業愿意把多余的排污權拿出來交易，惜售行為使得排污權供給不足，交易市場不能有效運作。

(二)排污權金融業務處在試點階段，商業銀行對此認識尚未成熟

目前，由于排污權交易制度在佛山還處于試點階段，排污權金融業務起步更晚，大多數商業銀行對排污權金融的經濟效益、操作模式、風險管理等都缺乏經驗，不敢貿然介入，只有少數幾家商業銀行試水排污權金融業務。

(三) 制度法律缺失，排污權金融業務風險較大

除了傳統金融業務所具有的市場風險、政策風險以外，排污權金融作為一種金融創新產品，其存在的風險更特殊，尤其面臨著相關法律的缺失而產生的法律風險。

五、促進佛山排污權金融業務發展的對策建議

(一)建立健全政府職能，完善法律法規

1.建立健全政府職能，加強宏觀調控，發揮政府監管職能。在政府約束下，企業自主行為將大大受到制約，不會因為自身的利益最大化而放肆排污。然而，從佛山試點看，由于對沒有安裝在線監測設施的企業的排污情況審核缺乏依據，對排污企業排污情況監督不到位，處罰過輕，違法成本低導致排污單位惡意違法違規，無證排污和超證排污的現象也不能得到及時糾正。所以，排污權的正常交易應建立在環境監測與執法檢查之上，針對這些情況，政府可做到：首先，建立主要污染物“刷卡式”總量控制管理系統，按照“年初充值、年末核算、實時扣減、超量警告”的原則進行動態管理支撐排污權交易，為交易監管奠定堅實的計量基礎，使排污權交易工作有據可循；其次，對重點污染源自動監控系統運營人員進行集中技術培訓、上崗考核，確保監控數據質量。對現場端自動監控設施運營維護不到位、運營人員素質差的在線運營單位實行退出機制。

2.完善排污權交易的相關制度法規。排污權作為污染物排放指標的使用權要具有明確的權屬證明，在 《物權法》中明確將排污權列入可以抵押財產的范圍。在此，建議排污權交易贏與排污許可證制度緊密結合，盡 快 出 臺 《排 污 許 可 證 管 理 條例》。在 《環境保護法》 中明確規定，排污權交易的法律主體和交易的法定程序，確定交易罰則等，以提高環保違法的成本，保障節能環保企業應得的利益。如果能將排污許可作為其他部門行政許可的前置條件，將極大地促進排污許可證在實際工作中的應用，也將大力推動排污許可工作的開展。

3.制定鼓勵排污權發展的政策措施。通過給予金融機構以及排污權交易中心更多的政策支持和稅費優惠，激勵更多的金融機構及交易中心參與排污權交易，起到金融促進經濟轉型發展的核心作用。特別是針對通過排污權交易體系購買的排污權應免征環境保護稅，鼓勵更多企業參與排污權交易。

4.建立控制排污權有償使用專項資金。排污指標有償使用費應按照管理權限，分別繳入同級國庫，納入財政預算，實行收支兩條線管理，專項用于污染防治、環境監管能力建設以及排污權交易平臺的建設、運行與維護等。同時，鼓勵基金管理公司設立投資于能夠促進環境保護、生態建設和可持續發展的生態基金。

(二) 以政策為導向，完善排污權金融服務及其配套建設

1.完善排污權金融服務方案。提供涵蓋交易前的規則設計、課題研究、系統開發，交易中的支付結算、交易顧問、企業培訓以及交易后的資金管理和項目融資等各個環節的排污權金融服務方案。

2.形成配套業務體制和營銷體系。制定排污權抵押授信業務管理辦法和操作規程，順應市場變化，組建總、分行聯合業務拓展團隊，通過制定專業產品和定制系統，為交易市場和參與企業提供交易中介和支付結算服務，有效拉動負債業務，培育基礎客戶群。

3.以政府政策為導向，加強排污權金融業務的產品創新力度。商業銀行在立足結算及融資等傳統金融服務的同時，應利用專業能力、網絡資源、信息資源及市場研究等方面的優勢，持續推出切合政府政策意圖、貼近企業需求的排污權金融產品，為參與方提供優質的資產管理服務。隨著排污權試點范圍的不斷擴大，各類產品創新的空間都很大，應以排污權有償使用資金結算存管為基礎，加強排污權金融業務的產品創新力度。

(三)打破單純依靠政府的傳統模式，充分發揮市場機制

打破單純依靠政府的傳統模式，發揮市場機制，厘清政府與市場界限，建立排污權準市場化交易機制。以市場化的方式解決環境問題的排污權交易應在其交易過程中應發揮市場的主導作用，協調好政府與市場的關系。在排污權二級市場上以市場機制為主導，建立排污權儲備體系，改善普遍出現的市場不活躍尤其是市場上排污權供給不足的狀況。

1.政府儲備。一般由一級市場初始分配預留指標和二級市場回購指標構成。

2.當排污單位出現富余指標時，6個月內申請儲備。鼓勵企業通過技術改造、自主淘汰落后產能等措施實現節能減排，并將富余指標放入產權市場交易獲利，提高企業主動采取治污措施和參與交易活動的積極性，有利于減少排污權交易制度執行的社會阻力，促使排污權交易市場的進一步活躍。

(四)結合現階段發展特點，嘗試組合融資擔保方式

按照現有做法，排污權抵押融資主要依托財政資金 1∶1保證回購。在排污權交易試點階段，排污權交易市場需求數量有限，以環保部門回購為處置途徑的政府信用保障有利于金融機構業務的拓展和完善。基于財政資金這種單一來源的回購方式，風險較大，為化解風險，亦可以從組合角度進行嘗試。主要做法是組合擔保、批發營銷、批量融資、政府回購承諾，并建立一個企業間的交易機制，以保證排污權變現的可行性。

(五)利用新技術，完善交易平臺

完善排污權交易平臺的建設運用互聯網、物聯網、云技術等建立集排污權交易、管理、監督于一體的可操作的排污權交易平臺。重點開發排污權實時監測系統、網絡動態報價系統、電子競價體系、資金結算系統等。交易平臺設立國家級和省市級，各級政府及環保部門按照職責做好排放權指標的臺賬及管理工作，跨地域、區域的交易要經過所在地環保部門的同意。各司其職，全面整合環保資源，提高排污權交易效率，以環境保護促進可持續發展戰略的實現。

[1] 高飛，高厚禮，王琦：我國排污權金融業務發展研究 [J]. 改革與戰略；2016(3).

[2] 周英，我國排污權交易的現狀及存在問題研究，[J]. 生產力研究，2014(4).

[3] 王薇，銀行綠色信貸之排污權抵押機制建立研究，[J].華北金融，2012(9).

[4] 易武，讓“排污權”產生金融價值，[J].經理人，2014(172).