PPP模式下基礎設施項目融資成本探析

文/范民新

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PPP模式下基礎設施項目融資成本探析

文/范民新

摘要：基礎設施的建設與國民經濟的發展息息相關，但是基礎設施建設往往需要巨量資金投入，財政資金不能充分滿足基礎設施建設的資金需求。為應對巨大的基礎設施建設資金缺口，能夠充分調動社會資本的PPP模式受到越來越多的關注。本文從PPP模式下基礎設施項目融資成本的角度，分析比較了其與債券、銀行貸款等方式的融資成本，并對適合PPP模式的基礎設施項目財務條件進行了簡要的概述，同時針對PPP模式提出了一些政策建議。

關鍵詞：基礎設施；PPP模式；債券；銀行貸款

我國作為一個發展中國家，增加和完善基礎設施的建設是我們當前提高人均GDP，改善和提高人民整體生活水平的一個重要手段。但是，基礎設施有其本身的特殊性，如項目工程周期長、資金投入比較多等，長期以來其建設主要依賴的是政府撥款，但是面對數量眾多的基礎設施建設項目，政府一力承擔，顯得有些入不敷出，所以我國的基礎設施建設在資金方面存在巨大的缺口，這也是我國基礎設施建設較為緩慢不能滿足人民群眾需要的原因之一。本文從PPP模式下基礎設施項目融資成本的角度，分析比較了其與債券、銀行貸款等方式的融資成本，并對適合PPP模式的基礎設施項目財務條件進行了簡要的概述，同時針對PPP模式提出了一些政策建議。

一、PPP模式的含義

PPP模式是一種政府和企業相互合作，共同完成某一個項目的模式，我們可以簡單地理解為公私之間相互合作的模式。

從PPP模式的定義看，PPP是Public-Private Partnership的縮寫，其含義包含了兩個方面，一個是廣義的，一個是狹義的。廣義的含義指的是政府這種公共部門與企業私人部門共同建設公共項目的一系列合作關系，而狹義的PPP模式則專指公私合作建設公共項目中間的項目融資方式。本文指的PPP模式便是這種狹義的含義。

從PPP模式的起源來看，PPP模式最早出現在20世紀90年代的西方國家，英國在建設英吉利海峽隧道的時候就開始使用PPP模式，這個模式在基礎設施融資方面具有很大的優勢，后來便逐漸在西方其他國家開來，再慢慢被許多發展中國家所借鑒應用。

從PPP模式的類型看，即使是從狹義的角度看，PPP模式也并不是指單一、特定的某種融資方式，還根據公共部門參與程度、企業參與程度等的不同，它可以分成多種模式，如TOT、BOT等模式，按照政府所承擔風險從大到小排序，ppp模式的主要類型有BBO、BOO、BOT、BTO、BLOT、LDO等，每種類型的具體特征不同，在使用的過程中，可以根據項目的實際情況進行選擇。

二、債券、銀行貸款、PPP項目融資成本比較

從不同的角度看，成本的具體含義都有所區別，本文主要是從會計學的角度進行討論，而從會計學的角度來看，成本又有廣義和狹義之分。從廣義來看，成本是我們為了達到某一個目的需要付出的或者是將來可能要付出的一種犧牲，往往可以通過貨幣去計算。而狹義的成本指的就是損耗的費用。

（一）債券的融資成本

政府通過發行國債來吸引資金，用于基礎設施建設。國債的運作一般包含四個階段，分別是發行、流通、使用和償還，在每一個階段中，都會產生各種無形的或者是有形的費用，而費用的承擔者便是國家。在各個階段的不同成本中，最直接的成本便是政府在發債過程中所需要提供的利息費用，2016年4月份發行的國債有三年期和五年期的，其中三年期的利率是4%，五年期的利率是4.42%，而當前銀行三年期和五年期的定期存款利率僅為3%。除了利息外，還有一個最直接的成本去掉便是發行費用，因為在債券的發債環會有中介機構以及服務機構參與，所以國家在發行債券的時候需要給這些機構支付一些費用。而且，從更加廣義的成本角度來看，這種債權發行過多的話，不但不會加速經濟的發展，而且過多的債券可能導致社會資源的有效配置受到沖擊，引發通貨膨脹等一系列問題，反而對國民經濟的穩定、快速發展帶來不利影響，這個成本是更為浩大的。

此外，關于債券融資方式，在基礎設施建設中，很多國家通過發動地方政府，以地方政府的名義發行地方債券，也就是所謂的市政債券，這也是一種有效緩解財政壓力，加快基礎設施建設的融資方式之一。因為我國法律明確規定地方政府不能夠自行發行地方債券，所以地方政府在進行基礎建設的時候，往往采用企業債券的形式，即以建設投資公司的名義進行債券的發行，這種債券雖然并不是由地方政府直接發行的，但是往往事實上帶有地方政府擔保的性質，因此這種發行企業債券的方式其實跟市政債券相當。這種融資方式雖然也能夠緩解政府基礎設施建設資金緊張的情況，但是成本較高，因為這種方式并沒有把政府與企業對該項企業債券的責任進行明確的區分和規定，雖然是打著企業的名義進行債券的發行，但是實際上，投資人認的還是政府，政府與該項企業債券被捆綁了起來，一旦企業債券發生風險，政府往往將承擔全部債券負債。這與國債的發行一樣，除了要付利息和相關費用外，如果在運行過程中出現不良情況，對項目本身，對政府的形象，對市場資本的正常運用都將產生極大的負面影響，這種成本也是巨大的。

（二）銀行貸款的融資成本

在基礎設施建設融資方式中，向銀行貸款也是一種越來越常見的方式，相關數據顯示，我國基礎設施建設的資金中超過20%來自于銀行貸款。目前，我們主要通過政策性銀行、商業銀行、銀團以及國際銀行等渠道籌集基礎設施建設的銀行貸款。相對于國債或者企業債券來說，銀行貸款資金來源穩定，使用起來也比較靈活，沒有發行費，但是融資成本相對較高。當前銀行長期貸款利率是4.9%，而且銀行往往不愿意提供中長期的貸款，中長期貸款的條件非常苛刻，對于建設周期長，投入資本大的基礎設施建設項目來說，融資有限。

（三）PPP項目的融資成本

PPP的融資結構可以是一種多元的結構模式，即以私人的投資作為主體，加上政府補貼或資助、銀行貸款、債權以及杠桿租賃等作為輔助，不論這種社會參與的資金來源如何，我們在成本測算中，可以把PPP項目中的資金看作是股權類資金，按照財務管理資金資本定價公式來計算PPP項目的資金成本，也就是計算其融資成本。資金資本定價公式簡稱為CAMP，根據這個公式，我們可以估算風險資產的收益與風險之間的對應關系，如一些項目存在的風險較大，為了補償這一風險，往往會讓投資人獲得更多的報酬，這樣一來，融資的成本是可以根據項目的財務條件測算出來的。

此外，在PPP模式下，所有的資金參與方，包括私人企業、政府、銀行等都會進行角色的轉變，即從對立轉為共贏，他們需要做的是發揮各自的優勢，去降低整個基礎設施項目建設的成本。也就是說，在利益的驅使下，私人企業會更加注重項目的建設和運用過程管理，積極引入一些先進的技術，從而減少資源投入，爭取更多的利益，在這個過程中，整體成本自然而然便下降了。

三、適合PPP模式的基礎設施項目財務條件

從上文中對債券、銀行貸款以及PPP三種融資模式的成本對比中，我們可以發現，PPP模式是目前有效降低基礎設施項目建設成本的重要融資方式，但是并不是什么基礎設施項目都可以采用PPP模式的，具體項目還是要具體分析。基于資金資本定價公式體現的風險與收益之間的關系，我們在運用PPP模式進行融資的時候，要考慮這個項目是否具備適合的財務條件。從大量的數據和實踐看來，適合PPP項目的財務條件主要包括：項目投資是否有收益、具備較為靈活的價格調整機制等。不能滿足項目投資收益率要求，則政府需提供補助及相關補償措施等，否則PPP模式進行基礎設施項目融資困難較大

四、對PPP模式的政策建議

PPP模式雖然是一種有效利用社會資本參與到基礎設施建設的有效手段，但是在運用這個模式的過程中，我們也要有一定的監管和把控，具體的政策建議如下：

（一）加強對項目的風險管控

PPP模式下的融資方式，出資方實質上看中的并不是基礎建設本身或者是政府信譽，他們更加看重的是項目前景，而看一個項目的前景，首要的是看項目的風險。也就是說一個項目能否吸引社會資本進行投資，能夠順利融資，項目的風險管控是非常重要的。因此，在一個項目開始籌劃融資的時候，要對這個項目從開發到運營的一系列環節中可能存在的風險進行詳細的分析和論證，針對可能出現風險的地方，制定一整套風險防控體系，加強風險管理。除此之外，PPP模式下的資金來源比較復雜多樣，對于參與其中的每一方的風險分配，也要合理，因為合理的風險分配將直接關系到項目的財務可行性以及融資成本。

（二）合理解決項目中的爭議與糾紛

在PPP模式下，參與各方免不了在項目的實施過程中出現爭議或者糾紛，這些爭議和糾紛對項目的實施進度、質量、效率等產生不利影響，從而使項目成本在無形中增加。因此，在立項之初，各方就要做好充分的溝通，對可能出現的爭議和糾紛立定合約或者協議，一旦在項目工程開始實施后發生糾紛，就可以作為解決爭議和糾紛的工具，保證項目的順利開展，持續進行，減少耗費在爭議與糾紛上的成本。

（三）實施合理有效的監管和項目評估

對于社會資本來說，他們投入資金到基礎設施建設中的最大驅動力便是利益，為了提高利潤，他們會引入一些先進的技術或者是先進的管理機制、運作機制，有利于基礎設施的建設，但是采用PPP模式的項目跟我們傳統意義上的基礎設施資產還是有很大的區別的，PPP項目更多的是采購一種公共服務，也就是說，采用PPP模式的基礎設施建設完成后，我們更看重的是這些資產是能夠保證公共服務的質量和水平的，為了保證項目公共服務的標準，我們需要建立一個合理有效的監管考核機制，并嚴格實施，從而使得財務效益跟社會效益之間能夠取得一個平衡，真正達到雙贏或者說是共贏。

五、結論

PPP模式能夠充分地把政府外社會企業中的閑置資金調動起來，投入到基礎設施建設中，另一方面，由于PPP模式下資金的來源主要是政府外社會企業出資、政府補貼、銀行貸款等，因而在PPP項目中，可以把各個社會參與方的出資視為股權類資金，并按照財務管理資金資本定價公式，計算PPP項目的資金成本即項目融資成本。此外，政府外社會企業為了利益，會積極參與建設，降低資源投入，降低項目成本而這是政府推動PPP模式的另一個理由。但是，并不是所有項目都適合采用PPP模式，在推行的過程中，要具體項目具體分析，還要注意加強對項目的風險管控、合理解決項目中的爭議與糾紛，以及實施合理有效的監管和項目評估，這樣才能更好地發揮PPP模式的優勢。

參考文獻：

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（作者單位：珠海匯華基礎設施投資有限公司）