新疆新型城鎮化建設問題的成因分析及對策研究

摘要：通過對新疆城鎮化建設中所存在的總體水平偏低、發展不平衡、城鎮化水平民族差異明顯、可持續發展動力不足等問題的分析，指出當今影響新疆城鎮化建設的成因。在此基礎上，從政策環境、城鄉規劃、產業發展、城鎮建設、可持續發展這5個方面提出新疆新型城鎮化發展的具體對策。

關鍵詞：新疆；新型城鎮化；產業結構；可持續發展

中圖分類號：F299.21 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2016）10-2701-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2016.10.061

Abstract： Through the analysis of low overall level，unbalanced development，significant ethnic differences of urbanization level，underpowered sustainable development which existed in urban ization construction in Xinjiang， pointed out which reasons affected its urban construction. Then put forward the 5 concrete countermeasures for new urban ization construction in Xinjiang which based on the policy environment， urban and rural planning， industrial development， town construction，sustainable development.

Key words： Xinjiang； new urban ization construction； industrial structure；sustainable development.

自黨的十七大提出走中國特色的城鎮化道路，2012年黨的十八大又鮮明地提出了建設中國新型城鎮化道路這一主題，并指出我國社會發展應當“堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路，推動信息化和工業化的深度融合，工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，促進工業化、信息化、農業現代化的同步發展”[1]。在這一背景之下，新疆維吾爾自治區根據黨中央精神制定了《新疆維吾爾自治區推進新型城鎮化行動方針（2013— 2020年）》，將推進新型城鎮化建設作為新疆實現跨越式發展和長治久安的重要戰略選擇之一[2]。然而，由于新疆生態環境脆弱、人口結構的民族差異性顯著、區域內社會經濟發展不平衡等現實原因的存在，使得新疆的城鎮化發展還面臨著諸多問題。因此，如何根據新疆新型城鎮化的實際需要，制定具有針對性的對策，成為實現新疆城鎮化邁向高水平、高層次、可持續發展的重要議題。

1 新疆城鎮化建設存在的問題

1.1 城鎮化總體水平偏低

1）歷史上新疆城鎮化建設起點低，城鎮化率與全國平均水平差距明顯。新中國成立初期，新疆的城鎮化建設發展較快，1957年全疆城鎮化率為16.86%，比全國平均水平高了1.46個百分點。但是1961年之后，新疆的城鎮化建設處于徘徊發展的狀態。1965年新疆的城鎮化率僅為16.95%，比全國平均水平低了1.03個百分點；此后“文革時期”，新疆的城鎮化率一直保持在16%～17%之間的水平[3]。改革開放后，新疆的城鎮化建設有了一定的發展，城鎮化率明顯上升，但是增長速度與全國平均水平相比較為緩慢。2000年新疆的城鎮化率為33.75%，比全國平均水平低了2.47個百分點；2013年新疆的城鎮化率為44.47%，比全國平均水平低了9.27個百分點。新疆與全國城鎮化率的差距有擴大的趨勢。

2）城鎮化率與經濟增長速度不匹配。隨著國家西部大開發戰略的不斷深入，新疆的經濟增長速度也得到了迅速提升。2012年，新疆GDP較上一年增幅為13.54%，居全國第11位，位列中上游。此外，新疆其他經濟增長指標也較快，其中投資增速居全國第一位，財政收入增速居全國第三位，城鎮居民與農村居民的收入增幅也雙雙位居全國首位[4]。然而，與經濟快速增長形成鮮明對比的是新疆的城鎮化率卻相對偏低，僅位居全國第26位。不僅與東部各省差距較大，在西部12個省市區內也僅排名第8位。

1.2 城鎮化發展不平衡

1）疆域城鎮化空間發展不平衡。按照地理區位的劃分，新疆可分為北疆、南疆和東疆三大區域。2013年，北疆地區的城鎮化率達52.51%，比新疆平均水平高8.04個百分點，其中人均GRP排名最高的克拉瑪依市的城鎮化率高達98.73%；東疆地區的城鎮化率為38.54%，比新疆平均水平低了5.93個百分點；南疆地區的城鎮化率僅為25.49%，比新疆平均水平低了18.98個百分點，人均GRP排名新疆后兩位的喀什、和田地區的城鎮化率均不足20%。可以看出，由于區域經濟水平的差異性，新疆城鎮化率的兩極分化也比較嚴重。

2）城鎮人口結構的不平衡性。城鎮居住人口和戶籍人口之間的統一是城鎮化健康發展的重要標志，積極促進城鎮農業戶籍向非農業戶籍的轉變，有利于促進鄉村勞動力經濟地位的獲得以及城鎮勞動力市場的發展[5]。然而新疆目前較為嚴峻的問題就是除了克拉瑪依等少數城市以外，大多數地區的非農業人口在城鎮人口結構中比重較低，其中南疆、東疆地區的城鎮非農業人口比重均不足60%；城鎮化率排名全疆第二的烏魯木齊市，其農業流動人口也只有近百萬。可以看出，當前新疆戶籍人口城鎮化還相對滯后，很多生活在城鎮的鄉村務工人員還沒有實現真正的市民化，城鄉二元結構依然頑固，城鎮化的實際質量還有待提高。

1.3 民族間城鎮化水平的差異性較大

根據全國第六次人口普查資料所整理的數據顯示，新疆的城鎮化水平存在著明顯的民族差異性。在新疆13個世居民族中，漢族的城鎮化率為68.02%，比新疆平均水平高了23.55個百分點。其他人口城鎮化水平較高的民族還有滿族、俄羅斯族、烏孜別克族、錫伯族，城鎮化率分別為90.09%、87.02%、70.28%、60.31%；另外，達斡爾族、回族、蒙古族的人口城鎮化率分別為45.29%、42.81%、42.48%，同新疆平均水平相比略高或相差不大，具有進一步人口城鎮化的潛力；維吾爾族作為全疆人口最多的民族，雖然占到了新疆總人口比重的45.84%，但是其人口城鎮化率僅為21.87%，比新疆平均水平低了22.60個百分點。由于維吾爾族占南疆地區總人口的80.63%，因此其較低的人口城鎮化率成為南疆地區城鎮化水平偏低的重要原因。其他人口城鎮化處于較低水平的民族還有哈薩克族、柯爾克孜族、塔吉克族、東鄉族，城鎮化率分別為22.27%、17.81%、15.44%、13.14%。

1.4 城鎮化可持續發展動力不足

1）城市規模實力偏弱，縣域城鎮化程度有限。截至2013年末，全疆僅有2個地級市、22個縣級市，除了烏魯木齊的人口超過了200萬以外，其余城市的人口均不足百萬，其中人口在50萬以下的小城市共16座，占新疆所有城市比重的72.73%；而同期城鎮化率低于新疆的甘肅省，其地級市卻多達12個，人口超過百萬的城市有3個。在縣域城鎮化方面，新疆的68個縣（自治縣）城鎮化率超過新疆平均水平的只有2個，67.64%的縣（自治縣）的城鎮化率都不足30%。縣域城鎮化率偏低，表明新疆縣域內中小城鎮的人口吸納能力還有限，有待進一步優化升級。

2）產業結構不合理，城鎮化發展缺乏經濟動力。產業結構的優化可以有效推動城鎮化發展，第二、三產業的比重與城鎮化水平呈正相關，尤其是第三產業對于推動城鎮化發展具有重要作用[6]。按照一般經濟規律，當人均GDP超過800美元時，第三產業應接近50%[7]。2000年新疆人均GDP為7 372元，已經超過標準；2013年新疆人均GDP達到了37 181元，折合5 993.6美元。然而截至2013年末，新疆第三產業比重僅為37.2%，比全國平均水平低了8.9個百分點。同時，南疆第二產業比重偏低，農業人口比例過高但是產值有限，區域產業結構性問題也比較突出，直接影響了勞動力轉移以及人口的城鎮化。

2 影響新疆城鎮化建設的因素分析

2.1 根本原因分析

1）政府“以人為本”管理理念的缺失。李克強總理曾指出：“推進城鎮化，核心是人的城鎮化，關鍵是提高城鎮化質量，目的是造福百姓和富裕農民[8]。”因此，新型城鎮化建設所倡導的是“以人為本”，而非簡單的造城運動。但新疆在推動城鎮化建設的過程中，往往把重點放在了基礎設施建設以及經濟環境的營造，卻忽略了對城市農民工等流動人員的關心。如很多農牧民在進入城市以后，由于缺乏社會網絡和文化資本的支持，只能從事沒有保障且收入較低的工作，有時還要遭受社會的歧視。雖然人在城市，卻無法享受到城市的文明成果，最終淪為城市的底層人員。中國的城鎮化建設已經由以往偏重規模的擴張向規模與質量同步提升的方向轉變，因此，各級公共管理和服務部門應當與時俱進，轉變工作理念和作風，從促進人的發展角度來推動城鎮化，而不是簡單地從城市或地區發展的角度來推進城鎮化[9]。當前，新疆城鎮化依然存在很多問題，如農民工無法真正市民化，鄉村務工人員融入城市困難，都表明政府的管理理念需要進一步提升。

2）缺乏科學、長遠的城鎮規劃。當前影響新疆可持續發展的突出問題是水資源短缺、生態環境脆弱，因此，新疆的城鎮化發展最適合走資源集約化道路。但由于一些地方領導片面追求GDP，熱衷于追求政績和經濟利益，不顧當地生態環境的實際承受能力，上任后僅著重于項目工程建設。雖然表面上拉動了當地的就業、推動了城鎮化的進程，但也給當地的生態環境和資源的可持續利用帶來了威脅。如新疆一些地區盲目擴大工業園面積，造成了土地資源的浪費，同時對于工業“三廢”排放也存在監管不力，污染了當地環境。另一方面，城鎮化建設過程中與人民群眾利益密切相關的公共基礎設施建設卻存在一定的滯后性，基礎設施供給不足，公共服務設施水平偏低，導致部分地區城鎮化質量不高，沒有實現“以人為本”的城鎮化道路。另外，新疆城鎮規劃趨同化的現象也較為普遍，城鎮建筑設計沒有與當地的文化特色相契合。這種“千城一貌，萬屋一面”的城鎮規劃不僅乏味，也不利于新疆豐富文化資源的開發。

2.2 自然條件的制約性

1）干旱氣候所造成的綠洲“孤島”城市。新疆深處歐亞內陸，屬于干旱半干旱氣候，生態環境脆弱。由于可供開墾、建設的土地資源有限，因此，新疆的城鎮都集中分布在只占全疆總面積4.24%的綠洲之上。在沙漠和戈壁的分割之下，新疆的綠洲較為分散，也造成了其城鎮之間地理距離偏遠的特點。據測算，新疆城市間的平均距離為958 km[10]，因此很難像東部自然條件較好的省份那樣形成具有經濟聯動效應的規模化城市群。同時，綠洲的分散性也造成了一些偏遠鄉村與所在地區城市距離過長，再加上交通不便、信息不暢，增加了鄉村居民向城市流動的成本，影響了其流動的信心。

2）水資源短缺的限制作用。城鎮化建設離不開必要的自然資源，其中水資源是城鎮得以存在和發展的必要條件。新疆自古以來在城鎮選址方面就有依河而建的傳統，一旦水資源枯竭，城市就只能走向滅亡。歷史上南疆地區至少有21座城鎮因河流改道所導致的水資源短缺而被廢棄[11]。從表2可以看出，降水量條件相對較好的北疆地區，其城鎮數量以及城鎮密度都明顯高于降水量偏低的南疆和東疆地區。雖然南疆、東疆地區的人口總和達到了1 242.2萬人，占全疆人口的54.86%，但是偏低的降水量所造成的水資源短缺限制了其城鎮數量的增加以及城鎮規模的擴大。

2.3 區域經濟發展的不平衡性

城鎮的出現原是經濟發展的產物，城鎮的建設同樣也離不開經濟的發展[6]。如果一個地區的經濟總量偏低，且產業結構中，二、三產業所占比重較小的話，將不利于該地的鄉村勞動力轉移以及城鎮化的發展[12]。當前新疆經濟發展具有區域不平衡性特征，造成了不同地區間城鎮化水平的兩極分化，并成為制約新疆城鎮化發展的重要因素之一。如2013年生產總值以及二、三產業增加值排名全疆第一的烏魯木齊市，其城鎮化率達到了72.09%；而生產總值和第二產業排名全疆倒數第二、第三產業排名倒數第四，人均GDP只有烏魯木齊市的12.4%的和田地區，其城鎮化率只有13.53%[13]。在調研中發現，凡是經濟水平較為落后，二、三產業比重較低的地區，其中小城鎮的規模都比較小且發展緩慢，難以形成產業集聚和人口集聚。而中小城鎮作為新型城鎮化建設的重要節點，其規模實力的薄弱性會阻礙城鎮化的發展。

2.4 鄉村少數民族勞動力轉移意愿偏低

按照布爾迪厄的“場域-慣習”論的解釋，每一個建立在文化基礎之上的相對獨立的社會空間即場域，都具有自身邏輯、規則和常規。同時場域中的群體或個人都按照自己的文化稟性進行感知、感覺和行動[14]。新疆鄉村的少數民族群眾的生產生活方式受宗教文化影響很大，不同于一種單純的生存方式，因此，不能簡單地用追求經濟利益的理性人的“經濟人”假設去考慮鄉村少數民族的勞動力轉移問題[15]。在宗教信仰體系的影響之下，少數民族有著屬于自己一整套的飲食、作息、思維等文化習慣，很多少數民族農牧民依賴于本民族占主體的生活場域和社會資本。所以，對于很多鄉村少數民族農牧民而言，向外遷移不僅要承擔一定的經濟風險，還要面對生活方式、飲食習慣的改變等諸多的文化不適應問題。再加上鄉村少數民族本身較低的文化水平以及勞動力市場的不完善，造成了很多鄉村少數民族勞動力轉移意愿偏低，影響了其人口的城鎮化。新疆作為民族地區，少數民族占到了全疆鄉村人口的78.98%，因此，鄉村少數民族勞動力轉移意愿偏低成為阻礙新疆城鎮化發展的重要原因之一。

3 新疆新型城鎮化建設規劃的對策

新疆的城鎮化建設是一項長期而復雜的過程，其推進速度必須與當地的實際發展水平、經濟實力、社會文化相協調，才能避免城鄉發展失衡、生態環境破壞、貧困差距擴大、社會不穩定因素增多等問題。因此，就當前新疆的城鎮化建設而言，一定要堅持一切從實際出發，不斷完善城鎮發展理念并抓住機遇，走新型城鎮化發展道路，才能確保未來新疆社會經濟的可持續發展和各族人民的安居樂業。

3.1 依托“一路一帶”，合理規劃城鎮布局

“一路一帶”是指當前國家所推行的以交通網絡建設為先導，以國家間貿易活動為支持，通過促進與國外的貿易關系、產業輸出，實現我國與沿線國家間的經濟輻射與交流的一項發展戰略[16]。其中新疆作為歐亞大陸東西走廊的重要陸路通道，成為這一戰略的重要節點。因此，新疆應該抓住這一機遇，根據實際情況從三個方面來對新疆的城鎮化建設進行合理布局：一是打破烏魯木齊“一市獨大”的局面，通過國家建設喀什經濟特區的機遇，增強喀什市的高端產業聚集、科技創新和綜合服務能力，將其打造為具有區域經濟輻射功能的城市，以帶動南疆地區的發展；二是通過交通網絡的建設促進沿線城鎮的發展，尤其是要盡快開通南疆地區的高鐵服務，以促進新疆各區域間的經濟聯系，加快城市間的物資流動和產業輸出；三是借助邊境貿易的增強，以邊貿業為基礎，資源優勢型加工業、特色旅游業為先導，積極打造邊境城鎮群和城鎮帶。其中，北疆要重點打造“伊犁-塔城-博樂”為一線的邊境城鎮帶和以阿勒泰市為中心的邊境城鎮群，南疆要重點打造以喀什市為中心的邊境城鎮群。通過邊境各個城鎮的聯動效應，促進邊境地區的城鎮化發展。

3.2 加強城鄉統籌發展，實現城鄉一體化

新型城鎮化的一大特色就是將農村社區建設納入到其建設體系當中，倡導城鄉一體化的協調發展，以打破城鄉二元結構，因此要加強城鄉的統籌發展。首先，要不斷完善鄉村的基礎設施建設和社會保障體系建設，尤其在道路建設、醫療衛生、職業培訓等關系到農民切身利益的設施、服務方面要加大財政支持的傾斜力度；其次，加快城鎮中戶籍人口和非戶籍人口在公共服務等方面的一體化和均等化發展，尤其要重視農民工等弱勢群體在醫療保險、子女教育、社會保障等各方面的權益。同時要推進戶籍改革，積極借鑒東部沿海省份的“積分入戶”的政策制度，通過鼓勵手段吸引符合條件的進城務工人員落戶；再次，要通過建構具有經濟聯動效益的鄉村特色產業來實現農民增收的長效機制，如在符合條件的鄉村大力發展休閑農業旅游，吸引附近城鎮居民的消費，促進城鄉經濟的互動等。

3.3 加快產業模式轉型，促進產業結構的優化升級

走新型城鎮化道路，需要建構以高新技術產業為引導、以傳統優勢產業為依托、以基礎產業和制造業為支撐、服務業全面發展的現代產業體系[7]。新疆目前的問題是，現代化農業體系和工業體系尚未完全成型，新型產業還處于初級發展階段，使其城鎮化可持續發展動力不足。因此，要加快新疆傳統農業的轉型，不斷提升農業生產技術的科技含量，加強農業生產的科學化管理水平，并在此基礎上建立一套現代化的農業體系，為新型城鎮化建設打下良好的基礎；積極推動以信息化為導向、以集約型增長為主、與城鎮化同步的新型工業化體系，并將資金技術密集產業和勞動型密集產業進行有機結合，以提高產業效益和勞動力的吸納能力[17]；在新興產業方面，要通過校企合作等方式，促進智力型和創新型產業的發展，并在此基礎上推動信息化城市、智慧型城鎮的建構。同時，在產業結構升級的過程中還要注重產業間的聯動，以保證產業發展的活力和相互支撐的能力。

3.4 大力發展中小城鎮，積極倡導城鎮的特色化建設

針對新疆地域廣闊、城市數量偏少、鄉村少數民族勞動力轉移困難與新疆城鎮化發展之間的矛盾，應當大力推進距離鄉村較近、落戶門檻較低的中小城鎮建設，積極推動農民的就近城鎮化。一方面，通過不斷完善基礎設施建設、提升生活環境水平來提高中小城鎮的人口承載能力，為周邊鄉村居民的就近城鎮化打下良好基礎；另一方面，積極鼓勵吸納勞動力多、附加值大、經濟效益高的勞動技術密集型企業落戶中小城鎮，為鄉村居民的就近城鎮化提供經濟上的吸引和保障。在城鎮的規劃建設方面，要努力在環境景觀、建筑風格、商業經濟等方面突顯出地域化、民族化的特色。對于當地優秀的物質和非物質文化，要作為重要資源整合到城鎮的旅游開發當中，積極打造文化旅游城鎮，在促進城鎮經濟發展的同時，提升其知名度。

3.5 堅持科學發展觀，推動生態城鎮化建設

新疆生態環境的脆弱性要求新疆的城鎮化建設必須堅持科學發展觀，走全面協調可持續發展的道路。首先，政府要按照綠色GDP的衡量標準建立一套健全科學的城鎮化測量指標體系[18]，對新疆城鎮的環境容量、資源利用效率、扣除環境消耗后的實際產出等進行綜合考察，并將其納入到相關部門的政績考核體系當中，改變傳統城鎮化發展中“重經濟、輕環境”的錯誤理念；其次，要協調好城鎮企業與生態環境之間的關系，在鼓勵城鎮企業發展的同時，也要加強對其生產可能造成的污染進行嚴格監管，還要加強土地資源的集約化管理，尤其要加強企業工業用地的嚴格審批，防止土地資源的浪費；再次，政府要加強城鎮的生態文明建設，提高城鎮居民的環境保護意識，積極通過媒體、社區活動等宣傳方式來強調環境保護的重要性，并通過各種綠色公益活動來調動大家參與到環境保護當中，提高其保護環境的自覺性。

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