大理市挖色鎮土地流轉存在的困難和問題擬采取的對策措施

[中圖分類號] F301 [文獻標識碼] A [文章編號] 1003-1650 （2016）05-0022-02

前言：大理市挖色鎮位于洱海東岸中心，北與雙廊鎮接壤，南與海東鎮相連，東與賓川縣雞足山鎮毗鄰，地形三面環山，一面臨海。“十二五”期間，挖色鎮將9020畝農田區域定位為現代農業示范園區重點發展，緊緊抓住實施強農惠農的政策機遇、統籌城鄉發展的改革機遇、農業轉型升級的發展機遇，加快土地流轉，努力創建現代農業示范區，目前已取得了初步成效。

1 主要做法和取得的成效

1.1 鼓勵流轉土地，建立現代農業基地

在不改變土地集體所有權性質、不改變土地用途、不損害農民土地承包權益的前提下，積極推進土地經營權流轉工作，探索了轉包、轉讓、合作社統一經營、龍頭企業集中管理等多種形式，推動土地經營權流轉，促進農業規模經營，提高土地經營效益。鎮、村（組）干部積極協助企業流轉租賃土地，逐步實現從分散低效的傳統農業向規模化、集約化的現代農業轉變，截止到2015年12月，已有15家企業在挖色鎮流轉土地，其中1000畝以上1家、100畝-1000畝的有4家。已建成了規模化種植的現代農業示范基地2863畝，其中：大馬士革玫瑰基地1640畝、大蒜基地540畝、無公害香蔥基地320畝、葡萄基地195畝、草莓基地168畝。

1.2 精心招商選資，培育農業龍頭企業

按照“政府引導、項目支持、多元投資、共同建園、旅游互動”的思路，通過招商引進企業發展現代農業，建設現代農業生產、休閑旅游以及綜合服務的示范園區。培育發展了香農草莓種植園、天津裕龍達玫瑰園等15戶農業龍頭企業。這些產權明晰、機制靈活、主導產品突出、規模優勢明顯的龍頭企業成為推動農業產業化和新型工業化的重要組成部分，促進農業經營逐步由分散的家庭經營向專業的適度規模經營轉變，農業生產經營的組織化程度明顯提高，逐漸形成優勢互補的企業集群。

1.3 立足環境保護，創建綠色品牌

挖色鎮水質好、土壤肥、環境優、氣候佳，是發展綠色農業的最佳地區。積極發展低污染、高效益的現代農業，努力控制洱海保護中面臨的農業面源污染問題。2014年開始，全鎮9020畝農田全面推廣使用農家肥和新型有機肥，積極引導農民在農業生產中禁止使用高毒高殘留農藥，逐步取消農藥化肥使用，大力發展無公害、綠色、有機農產品種植。目前，全鎮香蔥、葡萄、草莓等3個產品實現“綠色生態種植”。

2 土地流轉存在的困難和問題

在加快土地流轉，推動挖色鎮現代高原農業發展的同時，也存在一些困難和問題。

2.1 土地流轉程序還不規范

2014年來，州、市政府出臺了對流轉土地100畝以上的企業、專業合作社或個人進行補助的政策后，挖色鎮適時出臺了《挖色鎮土地流轉實施方案》，對流轉100畝以上的3家企業規范了流轉的合同，其余的企業流轉存在“三不”情況。

2.2 土地流轉產業布局有一定難度

2012年挖色鎮編制了《挖色鎮現代農業發展規劃（2016-2020）》，劃定了各種產業的布局區域，但受農村土地屬社集體所有，農戶自主經營特性的影響，一些流轉土地的企業或個人，直接與社集體或農戶協商，不顧發展規劃，致使新流轉土地的產業座落與挖色鎮產業布局有沖突。

2.3 土地流轉的保障機制尚未建立，土地流轉風險還較大

對于土地轉出方，土地轉出后，農戶就會尋找其它就業門路，對土地依賴性降低，如果轉入方違約，轉出方已無勞力，返田種地的困難加大，致使農田荒蕪。對于土地轉入方，種植大戶或企業的保障機制不健全。種植大戶或企業經過土地流轉形成規模經營后面臨最大的是市場風險。一是由于農業生產的周期性長的特點，面對市場波動，很難及時作出調整，如遇災害性天氣或市場產品過剩時，將有所虧損，虧損后面臨的是農戶的地租和農民工工資，引發了巨大的社會問題。二是轉入方缺乏“組織感”，即單體面對龐大的市場。規模大的企業好一些，但種植大戶基本都是單兵作戰，在土地、農資、技術、勞務、產品、銷售等各方面都顯得比較薄弱。

2.4 農業科技技術含量不高，缺少專業農業技術人員

土地承包大戶，有些不是農民，而是其他方面的能人。他們對種地一竅不通，隔行如隔山，不懂農業技術，隨便聘幾個人，實行粗放管理，種什么品種，施什么肥，打什么藥，只憑老農經驗，沒有專業技術指導，缺少嚴謹的科學管理方法，造成土地流轉收益不高。

2.5 個別農戶對土地的依賴還較大，土地流轉有插花現象

近幾年，有些農戶在烤煙種植、晚秋作物種植及其它經濟作物種植收益還比較明顯，產生了流轉土地收入與自己耕種的收入有一定差距，加之部分農戶有“戀田”情結，土地仍是其生存的命根子，不愿對其土地進行流轉，出現了“惜轉”現象。這就導致如高興村和康廊村有些片區土地流轉不容易實施，有些已流轉的片區插花地較為明顯，如挖色村的草莓基地。

3 土地流轉困難和問題形成的原因

3.1 土地流轉的相關政策引導宣傳不到位

國家政策需要及時有效地宣傳到農戶中間，但是在執行過程中，由于工作人員缺少等原因，造成宣傳不到位，導致農戶不了解流轉的實際意義，不利于土地流轉工作的順利進行。

3.2 相關法制不健全

中國目前在土地流轉方面的立法較少。雖然中國的《土地管理法》、《農村土地承包法》等都對農村土地的性質、用途、流轉原則等作出了規定，但還存在政策法規不夠明確、部分條款過于陳舊等問題，不能對挖色鎮當前農村的土地流轉起到有效的指導作用。

3.3 社會保障和土地流轉風險防范制度不健全

土地對于農戶來說很重要，被視為“衣食父母”，是其“最后的依靠”，農戶沒有其它就業渠道的情況下，一般不愿輕易流轉土地。目前挖色鎮農村社會保障體系保障程度還很低，農戶獲得的補助也很少，土地流轉租金收入是農戶收入的重要方面，一旦轉入方違約，在沒有土地流轉風險防范制度的情況下，就會影響土地轉讓之后農戶的生計問題。

3.4 農業科技培訓體制不完善

近年來中央一號文件多次提出了“科技興農”，這是進一步落實“科教興國”戰略的需要。但現有的培訓體制還不能適應“科技興農”的新要求，目前仍停留在由職能部門進行辦科技推廣培訓班、技術咨詢、印發材料等最基本的層面，適合農民自身的、易讀易學的農業科技書還比較少等等。

3.5 新型城鎮化進程任重道遠

改革開放以來，挖色鎮依托挖色糕點食品加工、古建筑、建材、挖掘機、白族刺繡、餐飲、客棧、進城務工等二三產業的快速發展，農民收入有了較大提升，農民對土地的依賴性有效降低，但仍有一部份群眾依然依賴土地進行生產生活，這部份群眾不愿意進行土地流轉。

4 解決農村土地流轉問題的措施

4.1 規范流轉土地的管理

4.1.1全面推行農村土地流轉合同管理制度。農村土地承包經營權流轉合同的簽訂要在挖色鎮農村土地流轉服務中心和村集體經濟組織的監督下，由流轉雙方在村集體經濟組織集中完成。農村土地承包經營權流轉合同一式四份，流轉雙方各執一份；發包方和鎮農村合作經濟經營管理機構各備案一份。

4.1.2強化對已流轉土地的規范管理。對于已經流轉的土地，由挖色鎮農村土地流轉服務中心與各村一道，對現有農村流轉和有流轉意向的土地進行一次全面清查，摸清土地地塊、土地類別、土地租金、土地承包人等情況，并錄入電腦存檔，完善登記備案。對不簽訂合同或合同簽訂不規范的要依法依規重新簽訂，對不符合挖色鎮現代農業核心示范區規劃所流轉的土地，建議產業轉型或逐步退出。

4.1.3嚴格按規范程序辦理新流轉。程序如下：一是農戶申請，由農戶填寫統一出具土地流轉的書面委托或申請書，村服務站匯總報鎮流轉服務中心，鎮流轉服務中心建立土地流出信息檔案和信息庫；二是鎮流轉服務中心將收集信息報市土地流轉服務中心；三是流轉服務中心組織流轉雙方洽談，達成意向；四是簽訂書面流轉合同，經村委會蓋章后到鎮土地流轉服務中心簽證、登記備案，并監督合同兌現。

4.1.4健全流轉登記備案管理制度。土地流轉必須要按照鎮統一制定的流轉合同標準文本簽訂合同。鎮土地流轉服務中心負責對合同的審查、監督，合同簽字后予以登記、立卷、歸檔，實行制度化和規范化管理。村委會建立農村承包土地流轉檔案和臺賬，實行大戶登記備案制度，對業主的資信情況、履行能力、產生經營能力和項目的效益風險給予審查，掌握業主的經驗狀況，保障雙方的合法權益。

4.2 建設土地流轉交易平臺，積極有效開展工作

4.2.1成立挖色鎮農村土地流轉服務中心。辦公地點設在鎮農業綜合服務中心農經組，設置土地流轉信息欄，發布土地流轉信息，配備必要的辦公設備、辦公經費和專兼職工作員，各村副主任兼任土地流轉信息聯絡員。鎮農村土地流轉服務中心主要工作職責是：貫徹執行農村土地流轉工作的方針政策和法律法規；收集、整理、發布、上報農村土地流轉供求信息；組織開展農村土地流轉交易業務；開展農村土地流轉雙方資質審查、流轉交易價格評估工作；指導流轉雙方簽訂流轉合同，提供流轉合同鑒證服務，規范檔案管理；依法規范土地流轉行為；辦理本鄉鎮內土地流轉項目。

4.2.2成立挖色鎮農村土地承包調解委員會。辦公地點設在鎮司法所，由鎮長任主任，分管土地流轉的領導任副主任，司法、林業、國土資源、經濟發展辦公室、農業服務中心、綜治維穩服務中心等部門主要負責人為成員。調解委員會的主要職責是：對農村土地流轉過程損害農民土地承包權益和侵占，截留農村土地流轉收益的案件及時糾正查處，確實保障農民利益。

4.2.3及時解決問題。鎮和村要加強調查研究和工作指導，對土地流轉工作中出現的問題，及時予以解決。鎮農村土地流轉服務中心要全面掌握土地流轉動態，做好數據統計、檢查指導等基礎性工作，維護土地合理、合法流轉，確保流轉土地的農民和土地經營者的利益不受損害，不斷提高農村土地流轉管理和服務工作水平。

4.3 加強對土地承包經營戶的培訓，提高專業化生產能力

采取多樣化的形式對土地承包經營戶進行農業科技培訓。加大投入，采取農業科技人員深入田間地頭做現場指導；可以由農業科技專家牽頭，邀請農民來加入，相互交流，在共同學習中提高農業科技技能。

4.4 健全土地流轉社會保障制度

在農村土地流轉過程中，要重視保護農民的利益，在有條件的情況下，要對將土地出租或轉讓出去的農戶給予適當的資金補貼，用以保障農民最基本的生計問題，以解決他們的基本生存的后顧之憂；繼續探索承包經營戶補貼機制，目前州、市對新流轉100畝以上的個人或企業當年進行了補助，但補助資金還較低，應積極向上級反映，爭取適當提高補助金額。建立土地流轉預警機制，土地流轉服務中心的工作人員要定期或不定期深入經營戶中，及時了解他們的生產經營狀況。對經營有困難的經營戶，應幫助其對困難進行認真分析，幫助解決實際困難。對經營困難確實無法解決的經營戶，建議及時進行轉租；無法轉租的，幫助其在所支付的地租到期前及時將土地交還給農戶，以減少經營戶和農戶的損失。

4.5 要繼續推進挖色鎮城鎮化建設

加快挖色鎮生態旅游湖濱小鎮建設，促進農村勞動力的非農轉移，依托大理市國家級歷史文化名城、世界地質公園、佛教名山雞足山的有利條件，大力發展旅游觀光產業，改變農民對土地的過度依賴，為加快土地流轉，實施規模化經營打好基礎。 加強土地承包經營權流轉管理和服務工作，是一項長期而艱巨的任務。需要各級各部門要提高對做好當前農村土地承包經營權流轉管理和服務工作的重要性和緊迫性的認識，增強責任感和使命感，切實加強領導，規范管理，搞好服務，確保農村土地承包經營權流轉有序進行、健康發展，為發展挖色鎮現代化農業核心示范區創造良好條件，開創全鎮農村改革發展的新局面。