論我國環境行政聽證的法律創建

【摘要】：這些年我國環境群體事件不斷增多，原因是行政機關做出的行政決定缺乏公開性，尤其是涉及重大環境項目或專項規劃項目許可時，環境行政機關做出決定更是缺乏透明性。而聽證制度早已成為世界很多國家行政程序中一項比較普遍適用的制度，是民族制度在行政中的體現，是公眾參與的一種有效途徑。針對我國頻發的環境群體事件，在環境行政程序中引入聽證制度是解決這一問題的有效措施。

【關鍵詞】：憲法；行政聽證；環境保護

一、環境聽證立法的缺失

在中國的華北地區，紅色預警霧霾不斷，怎么樣抵抗霧霾成為一個熱點話題。不過在我國的南方地區驚現更加令人驚悚的天氣現象，南京罕見紅色霧霾。中國的霧霾不是一下就能解決的，一個事情畢竟是經過漫長的因才會接下個果。中國10億噸的鋼鐵產能，40億噸的煤炭產能，2500萬輛的汽車產能，20多億噸的水泥產能，每年5萬億度的耗電量，5億噸石油的消耗量，等等，都可以讓中國的污染有增無減。

近年來，霧霾的問題已經引起了全國人民的極大關注，大家對于我國的空氣質量的擔憂是愈來愈烈。而霧霾產生的很大原因就是環境污染嚴重，對于治理環境污染，保護環境，環境行政聽證有著不可替代的作用。但是，由于我國目前沒有完善的聽證制度和法規，導致許多聽證活動流于形式，在環境行政中的聽證制度就更不盡如人意了。我國首次以法律的形式在環境管理領域規定了聽證程序是在2002年12月28日通過的《環境影響評價法》中，其中包括聽證會形式。第十一條規定：“專項規劃的編制機關對可能造成不良環境影響并直接涉及公眾環境權益的規劃，應當在該規劃草案報送審批前，舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求有關單位、專家和公眾對環境影響報告書草案的意見。但是，國家規定需要保密的情形除外。”第二十一條規定：“除國家規定需要保密的情形外，對環境可能造成重大影響、應當編制環境影響報告書的建設項目，建設單位應當在報批建設項目環境影響報告書前，舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求有關單位、專家和公眾的意見。”之后，在2003年，修訂了《環境保護行政處罰辦法》，專章規定了聽證程序。2004年國家環境保護總局局務會議根據《行政許可法》和《環境影響評價法》等法律法規，發布了《環境保護行政許可聽證暫行辦法》，這是我國聽證專項規定的首創。但是《環境影響評價法》作為我國環境領域基本法沒有列明聽證權和聽證程序內容。除《環境影響評價法》外，其他單行法對環境聽證均未著墨。而《環境保護行政處罰辦法》和《環境保護行政許可聽證暫行辦法》均只是部門規章，法律效力不強，并不能很好的發揮環評中公眾參與的規范作用。我國很多學者早已關注到了我國環境行政中聽證制度的重要性和存在的問題，并在尋求環境行政聽證的完善的方法。學者劉力在《法制與社會》上發表的《我國環境行政聽證制度之探析》中就指明了我國指出我國環境行政聽證制度忽視系統性、適用范圍狹窄、規定缺乏可操作性等問題，并提出了自己如何完善我國環境行政聽證制度的寶貴建議。韓廣、葉新火等學者則通過研究中美在環境行政聽證制度上的差異來尋求我國該制度的建設之道。通過他們的研究，我們可以看到美國的憲法將聽證權作為公民權利：《聯邦行政程序法》將聽證程序具體化，為環境行政聽證的基本原則、基本制度提供最主要來源；《清潔空氣法》、《有毒物質控制法》等環境保護單行法中對環境聽證予以列明；環評制度很好地鼓勵和保證了公民參與，和其他不同的子法進行了較好的結合。在我國環境行政聽證制度缺乏系統性，法律層級低的情況下，這些都是值得我們借鑒學習的。

我國現行法律對于環境行政聽證制度做出規定的相關法律法規只有《環境影響評價法》、《環境保護行政許可聽證暫行辦法》和《環境保護行政處罰辦法》，由于《環評法》沒有列明聽證權和聽證程序內容，并且采用了“或者采取其他形式”的描述，就為行政機關有了極寬的選擇，聽證也就完全可進行也可不進行，全由行政機關自身決定。而后兩者屬于部門規章，法律層級較低，法律強制力不強。這都表明了我國對于環境行政聽證制度的法律保護較弱，本課題通過研究我國如何創立環境行政聽證的法律，旨在完善環境行政聽證制度的法律保障，完善我國環境領域的法律體系。在現實意義上，由于當前我國環境群體性事件的頻發，通過環境行政聽證法律的創建，完善我國環境行政聽證制度的法律保障，為公眾參與到環境問題的決策中去提供途徑，不僅能更好的緩解由于環境決策帶來的各方矛盾沖突，還能讓環境決策集思廣益，更為科學，有效。

二、環境行政聽證的重要性

環境行政聽證是指環境行政主體對環境資源實施管理、作出影響相對人重大權益的環境行政行為前，聽取利害關系人的意見。我國《環境影響評價法》開始提出聽證制度，但是由于環境法律法規有其適用范圍的特殊性，不僅調整人與人之間的關系，還調整人與環境之間的關系，因而它與一般的行政聽證在價值取向上有較大不同。由于環境行政行為會涉及廣泛的社會利益，因此，環境行政主體需要考慮相應的行政行為所產生的社會效果和利益沖突。不僅要考慮環境利用帶來的經濟利益，還要考慮公民的環境權益，衡量各方主體的利益。聽證引入到環境行政中，使得普通公民和專業人員一起參與環境決策，有利于避免環境決策的失誤和減少各方利益的矛盾沖突。本來環境問題所涉及的利益主體就非常廣泛，通過環境行政聽證，就能更好的聽取各方的意見和訴求，在一定程度上就保障了環境問題解決的有效性和效率。

三、當前我國環境行政聽證存在的問題。

（1）我國憲法上的不足

與美國憲法規定聽證權屬于公民權利不同，我國憲法規定，人民有權通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。并沒有明確指出聽證是可采用的形式之一，更沒有在憲法中規定聽證是我國公民保障自身權益可采取的方式。

（2）環境行政聽證缺乏高位階強力度的法律保障

我國對于保障環境行政聽證的相關法律法規，除了《環評法》那種模糊的規定“聽證會”外，真正涉及到環境行政聽證的具體內容程序的就只有《環境保護行政許可聽證暫行辦法》和《環境保護行政處罰辦法》，而二者都屬于部門規章，在法律法規層級上位于國家法律、行政法規之下，只是有管轄權的政府主管部門，為規范某事項而制定，其約束效力有局限性，不能很好的發揮作用。并且，兩《辦法》在對于聽證的程序規定上仍比較籠統，不能全面詳盡地實施約束。

（3）環境領域缺乏對環境行政聽證的系統性法律保障

《環境保護法》作為我國環境領域基本法沒有列明聽證權和聽證程序內容。除《環評法》提及了“聽證會”外，環境領域的其他法律便未對環境聽證有過相關描述。《行政處罰法》和《行政許可法》雖然規定了聽證程序，但他們并非針對環保，無法明確其對環保領域的聽證進行指導和約束的程度。與我國對環境行政聽證缺乏系統性法律保障不同的是，美國便在《清潔空氣法》、《有毒物質控制法》等環境保護單行法中對環境聽證予以列明，通過多層級的法律體系對環境行政聽證進行保障。

四、完善之道：環境行政聽證的法律創建

（1）創建的必要性

對于我國的環境行政，可以這樣毫不夸張的說，只要涉及到環境保護問題，就會或多或少的牽連到公民的權益保護問題。而保護公民權益、順利實施環境決策就需要引入環境行政聽證制度，而我國的相關法律保障又不完善，正因為我國對于環境行政聽證的法律保障體系不完善，所以我們需要加快創建環境行政聽證的有關法律。只有這樣，環境行政聽證才能得到更好的實施，公民參與權才能更好的實現，環境問題才能更科學更合理的解決，廣大人民的利益才能得到維護。

（2）創立《環境行政聽證法》

創立《環境行政聽證法》能提高我國對于環境行政聽證的法律保障的法律層級，加強其法律效力。通過在此法中制定詳細完善的聽證制度、原則、程序等內容，便能很好解決當下我國環境行政聽證制度規定籠統和不能很好適用的問題。在本法中可以規定聽證后行政機關應當根據聽證筆錄，作出環境保護行政許可決定，并應當在許可決定中附具對聽證會反映的主要觀點采納或者不采納的說明。如果公眾有較大異議可以申請法院裁決。這樣就更有利與保障公民參與的有效性。

（3）在憲法以及其他相關法律中作出規定

我國應學習美國憲法，規定聽證是公民的公民權利，這樣聽證制度就有了其憲法來源，當遇到其他法律的規定不完善時，也可以運用憲法來進行解決。并且在環境領域的法律法規中也應該適時增加與環境行政聽證相關的發條，已期形成一個系統的法律體系來保障其順利實施。

參考文獻。

[1]韓廣.論美國的正當程序理念及制度對我國環境行政聽證的啟示——中美環境行政聽證制度比較.時代法學.2005（3）

[2]周葉中.憲法（第三版）.高等教育出版社.2011

[3]葉新火.國外行政聽證制度比較極其借鑒意義.改革與理論.2003（5）

[4]劉力.我國環境行政聽證制度之探析.法制與社會.2010年6月

[5]姚波.論環境行政聽證程序.中國期刊網