論貧困少數(shù)民族地區(qū)教育扶貧的法治化保障

【摘要】：扶貧攻堅是“十三五”規(guī)劃的重中之重，亦落實四個全面戰(zhàn)略布局的關(guān)鍵舉措。教育扶貧就是營造起扶貧扶志扶智的環(huán)境，解決人的素質(zhì)先脫貧。“治愚”和“扶智”，最根本就是發(fā)展教育。主要通過抓緊制定民族地方教育扶貧條例，自治條例、單行條例，完善監(jiān)督制度，來完善貧困少數(shù)民族地區(qū)教育扶貧的法治化保障。

【關(guān)鍵詞】：少數(shù)民族；教育扶貧；法治保障

一、教育扶貧研究的背景

“教育是幫助人們擺脫貧困的最重要途徑。教育不僅僅讓人們擁有一份工作，更讓人們工作穩(wěn)定，工作條件和待遇良好，這也是經(jīng)濟獲得更大發(fā)展、更長遠發(fā)展的基礎(chǔ)?！盵1]“治貧先治愚、扶貧先扶教”，貧困少數(shù)民族地區(qū)的教育扶貧建設(shè)，更是國家打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢的重要內(nèi)容。

從教育扶貧的角度來看貧困問題，是因為經(jīng)濟貧困往往與知識和教育的貧困聯(lián)系在一起。據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示2015年民族八省區(qū)農(nóng)村貧困人口為1813萬人，民族八省區(qū)農(nóng)村貧困人口占全國的比重為32.5%，少數(shù)民族地區(qū)由于歷史和自然地理原因，困難群眾多、群眾困難多，貧困程度深、脫貧任務(wù)重。隨著教育的成本越來越高，貧困家庭用于教育的支出占家庭總收入的比例也來越大，因教致貧現(xiàn)象時有發(fā)生，民族貧困地區(qū)教育發(fā)展呈現(xiàn)出“經(jīng)濟落后，教育停滯；教育落后，經(jīng)濟貧困”的循環(huán)累積因果效應(yīng)，貧困問題始終不能根本解決。

二、教育扶貧的法理：

教育扶貧是指國家對貧困地區(qū)的貧困人口提供教育資助，提升貧困地區(qū)教育質(zhì)量，通過教育資金的投入服務(wù)使得貧困人口獲得較高科學(xué)知識，掌握擺脫貧困的勞動技能，并在貧困地區(qū)人口素質(zhì)文化不斷提升的過程中，推進貧困地區(qū)社會、經(jīng)濟、文化的快速發(fā)展，最終實現(xiàn)脫貧致富目的的一種扶貧方式。教育公平是社會公平的重要基礎(chǔ)，要不斷促進教育發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，以教育公平促進社會公平正義。

貧困少數(shù)民族地區(qū)的少數(shù)民族群眾顯然屬于弱勢群體，首先應(yīng)該解決的就是弱勢群體的受教育權(quán)問題。[2]政府和教育行政部門在負有保障少數(shù)民族地區(qū)的貧困子女接受教育的法定義務(wù)的同時，也享有通過立法、行政管理等手段進行教育管理的權(quán)利。作為一項憲法權(quán)利，受教育權(quán)在憲法性質(zhì)上是屬于積極的社會權(quán)利，而不是消極的自由權(quán)，是憲法賦予國家的積極責(zé)任，也是實現(xiàn)平等價值的憲法形式體現(xiàn)。[3]

三、現(xiàn)有法律規(guī)制及不足

現(xiàn)行1982年《憲法》第19條規(guī)定了國家發(fā)展教育事業(yè)的原則性規(guī)定，第46條規(guī)定了公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)；民族類法律規(guī)定以《民族區(qū)域自治法》為核心，第37條規(guī)定了民族自治地方自主地發(fā)展民族教育第71條規(guī)定，加大對民族自治地方的教育投入，國家?guī)椭褡遄灾蔚胤脚囵B(yǎng)和培訓(xùn)各民族教師；教育類法律一般是通過個別具體條文來實現(xiàn)。以1980年我國第一部教育法律《學(xué)位條例》為起點，我國相繼制訂了《民辦教育促進法》、《義務(wù)教育法》、《教育法》、《職業(yè)教育法》、《高等教育法》。國務(wù)院制定《教師資格條例》、《民辦教育促進法實施條例》、《中外合作辦學(xué)條例》等行政法規(guī)。教育部制訂《學(xué)生傷害事故處理辦法》、《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》等七十多項規(guī)章；未成年權(quán)利保障類法律以《未成年人保護法》為主體，第3條規(guī)定未成年人享有受教育權(quán)；其他通用類法律是通過法律個別條文的規(guī)定從救濟的角度保護少數(shù)民族的受教育權(quán)。

現(xiàn)有法律規(guī)制的不足主要體現(xiàn)在以下幾點：一是政策與法律界限不明晰，民族教育權(quán)保障工作以政策為主。從我國現(xiàn)實來看，保護貧困少數(shù)民族教育權(quán)的制度實踐中，政策性手段實質(zhì)上具有重要地位，甚至很多時候超越了法律手段的實際調(diào)整效能，成為保護少數(shù)民族受教育權(quán)的主要方式。以雙語教育、少數(shù)民族高層次人才培養(yǎng)計劃等耳熟能詳?shù)幕菁吧贁?shù)民族受教育權(quán)的重大舉措，實際上都是源自于政策而非法治層面的體恤與保障。二是教育行政救濟制度不健全。行政申訴范圍規(guī)定不明且申訴程序規(guī)定缺乏規(guī)范性。根據(jù)《教育法》第四十二條對學(xué)生申訴制度的規(guī)定，受教育者只能因為學(xué)校的開除或者退學(xué)處分才能向有關(guān)部門提起申訴，但這里提到的有關(guān)部門到底是學(xué)校內(nèi)部的部門還是教委等教育機構(gòu)，以及學(xué)生應(yīng)該怎么申訴，什么樣的情形才可以申訴，應(yīng)該怎么樣進行申訴，還有法律效力如何等問題都沒有法律的明確規(guī)定，真正實施起來的可操作性不強。訴訟救濟制度不健全。就保護受教育權(quán)而言，最重要的訴訟救濟制度應(yīng)當(dāng)是教育行政訴訟，由于現(xiàn)行《行政訴訟法》的規(guī)定不完善，司法實踐中出現(xiàn)的學(xué)生訴學(xué)校侵犯受教育權(quán)的案件，大多因?qū)W校內(nèi)部管理行為不屬于行政訴訟受案范圍或?qū)W校不具有行政訴訟被告資格而被法院駁回。實踐中，大量教育領(lǐng)域內(nèi)發(fā)生的影響教育公平、侵犯受教育權(quán)的普遍決策和事實行為被排除在教育行政訴訟之外，得不到法律救濟。

四、完善措施

少數(shù)民族受教育權(quán)保護法制化并不排斥政策手段的合理運用。因為政策具有靈活性、及時性、補充性等諸多法律手段無法具備的優(yōu)點。政策亦是法律實施的工具。為更好地執(zhí)行和適用法律而出臺的民事政策、刑事政策、行政法律政策、訴訟政策等，已形成一類相對獨立的“法律政策”現(xiàn)象，需要予以重視和探討。從目前教育權(quán)保障工作法規(guī)的內(nèi)容來看，法律條文大多為原則性規(guī)定，仍然缺乏細化的措施與之相配套。因此，有必要對相關(guān)法規(guī)進行修改完善。應(yīng)抓緊制定有關(guān)教育權(quán)保障專項單行條例，使自治法規(guī)更具地方性和民族性，強化其權(quán)威性和可操作性。

為了突顯教育申訴制度的體系化和規(guī)范化，筆者認為可以由有關(guān)教育部門制定《學(xué)生申訴條例》，以建立公正的申訴機構(gòu)及明確學(xué)生申訴的受案范圍。申訴程序方面，主要涉及到公示制度、申訴部門的告知制度、申訴部門的說明理由制度以及案卷排他制度等等。筆者建議可以參照我國民事訴訟程序的有關(guān)規(guī)定來對這幾項制度進行明確規(guī)定。

行政訴訟方面，首先應(yīng)該明確公民受教育權(quán)的可訴性。學(xué)校對學(xué)生做出的勒令退學(xué)、開除學(xué)籍的校方?jīng)Q定在我國的《行政訴訟法》中沒有明確確定為行政訴訟的受案范圍。而這一部分權(quán)利的行使由于與學(xué)生的有著密不可分的聯(lián)系，所以應(yīng)在行政訴訟的范圍內(nèi)將諸如此類直接影響公民受教育權(quán)的行為納入其中，這樣做也體現(xiàn)了《行政訴訟法》立法者的立法原意和想追求的立法精神。其次公立學(xué)校在行使公權(quán)力時其行為應(yīng)該納入行政訴訟，確定為行政訴訟的被告；非公立學(xué)校如果侵犯受教育者的權(quán)利的行為仍然應(yīng)當(dāng)納入行政訴訟的受案范圍內(nèi)。

最后就是要加強法治監(jiān)督。完善制度和嚴格按制度辦事入手，以制度管人，以制度律人，保證監(jiān)督工作的規(guī)范有序，要把民主監(jiān)督與各類專業(yè)監(jiān)督有機結(jié)合，實現(xiàn)專門機構(gòu)監(jiān)督與人民群眾監(jiān)督的統(tǒng)一。要建立政務(wù)公開制度，要提高政府工作的透明度，制定行政公開、司法公開清單，公開辦事程序、辦事規(guī)則和辦事結(jié)果，實現(xiàn)從選擇性公開到全面公開，從形式公開到實質(zhì)公開，從依申請公開到主動公開轉(zhuǎn)變，杜絕權(quán)力暗箱操作。

五、結(jié)語

“無論是現(xiàn)在或者是其他任何時候，法的發(fā)展的重心不在立法，不在法學(xué)，也不在司法判決，而在社會本身?！盵4]在法律發(fā)展過程中，國家和國家立法活動的作用是及其有限的，國家立法只是法律中很小的一部分，而社會本身和社會秩序才是法律發(fā)展的決定因素。貧困少數(shù)民族地區(qū)的教育權(quán)保障是一項復(fù)雜的、系統(tǒng)的工程，法律也不可能馬上解決所有的問題。通過發(fā)力教育權(quán)保障，在助力貧困家庭脫貧致富的同時，培養(yǎng)更多少數(shù)民族優(yōu)秀人才，社會活力將進一步激發(fā)。我們有信心看到，貧困民族地區(qū)將享受到公平、高質(zhì)量的教育資源，貧困民族的孩子可以用自己的雙手去創(chuàng)造未來、根除貧困。

參考文獻：

[1]聯(lián)合國教科文組織.教學(xué)與學(xué)習(xí)——全民教育全球監(jiān)測報告（2013—2014）[M].北京：教育科學(xué)出版社，2014. 144

[2]哈特.法律的概念.張文顯等譯.北京：中國大百科全書出版社.1996年.134頁

[3]張千帆.認真對待憲法.[N]法制日報.2001年12月

[4]尤根·埃利希.法律社會學(xué)基本原理.北京.九州出本社.2007年.3頁