論兩岸海峽海洋環境保護法律制度的構建

【摘要】：海洋環境保護已經成為全人類關注的問題，順應這種全球趨勢，臺灣海峽海洋環境問題已經成為兩岸人民共同關心的問題之一，可是當前法律存在空白，兩岸尚未就其合作內容簽訂具體的協議或者法律框架，這種空白必定帶來消極的沖突。本文就從兩岸海洋環境保護法律制度的構建，進行深入的探討。

【關鍵詞】：海洋環境；法律制度；臺灣海峽

一、兩岸海洋環境保護法律制度構建的必要性

（一）建立兩岸海洋環境法律制度是保護臺海生態環境的需要

因為歷史的原因，政治上存在割裂沖突的狀態，但是海峽兩岸的生態系統卻無法分割。物質決定意識，現實的地理因素注定要為生態系統進行頂層設計。由于當前海洋環境的嚴峻性，人們可以隨意傾倒垃圾，企業可以隨意排放污水，這樣的后果必定是危及兩岸的生態系統，對無論是對海洋的植物資源或者是生物資源都產生不可逆的傷害。

（二）建立兩岸海洋環境法律制度是維護兩岸民眾健康權益和良好的生活環境的需要[1]

公民（自然人）是環境和自然資源的享受者或者是環境質量和生態效益的受益者。法學家汪勁認為，公眾環境權益既是公民基本權利中與享受優美環境相關的，非獨占性的權利和利益的集合，也是公民對其正常生活和工作環境享有的不受他人干擾和侵害的權利和權益。

臺灣的海峽周圍是人口密集的之地，兩岸的沿海省份眾多，都是人口大省。“君不見我，但還是共飲海峽水，共吃海峽海洋生物”。由于人口眾多，因此對海洋食物的市場需求巨大。臺海的海洋生物中，很多都是兩岸人民食物體系中不可或缺的資源。海洋食物資源的共享性讓我們必須重視其食物來源的安全性。污染的副作用不只是直接的對海洋生物的侵害，間接的如大量廢棄物的隨意傾倒，造成不單單是視覺污染，還有氣體污染也會對沿海居民的生活環境產生不可忽視的影響。而這一些的承擔者都將是兩岸的民眾。而兩岸海洋環境保護法的空缺，必然帶來一些負面的消極沖突。急需建立完備的共同的法律體系，規范調整人與海峽環境的行為，如果沒有相關的海洋共同環境規范，兩岸民眾的環境權就會受到侵害。而這種傷害沒有相關的救濟途徑，沒有兩岸法律框架的搭建就沒有請求權的基礎，不能行使訴權。

（三）建立兩岸海洋環境法律制度是促進兩岸海洋經濟可持續發展的需要

海洋經濟的范疇主要包括海洋漁業、海洋交通運輸業、海洋船舶工業、海鹽業、海洋油氣業、濱海旅游業、海洋服務業。從表一可以看出，其中海洋旅游業已經成為兩岸經濟增長的一大亮點。如果沒有建立完善的兩岸海洋立法體系，不對環境污染的行為進行規范，海洋旅游業和海洋漁業就得不到良性發展。

二.合作的可行性分析

（一）地理層面

臺灣海峽連接大陸和臺灣，是溝通兩岸的重要海上通道，交通的便利性為兩岸的執法提供了現實的條件。

（二）順應時代趨勢層面

由于全球環境狀況不斷惡化，保護海洋環境實現社會，經濟的可持續發展是世界各國所共同追求的目標。1985年制定了《保護臭氧層維也納公約》，1978年又簽署了《關于消耗臭氧層物質的蒙特利爾議定書》和《里約宣言》。放眼全球，海洋環境問題已經成為全人類關心的議題。臺灣海峽海洋環境是全球海洋環境中重要的一部分，保護臺海環境也成為兩岸民眾的共識，因此，共建兩岸海峽海洋環境法律體系是順應民意的，也是順應時代潮流的。

三.法律框架構建的基本原則

兩岸臺海海域環境保護法律機制的構建原則，可以參照我國法律有關海洋環境保護的有關規定或者借鑒《國際海洋公約》的有關規定，利用其現有的原則框架，去嫁接成獨有的臺海海洋環境保護法律體系，構建的基本原則有三大原則，分別是共同協作原則和公眾參與原則以及一事不再罰原則。

（一）共同協作原則

共同協作原則是開展執法活動的核心原則。共同協作即在執法機構的確立上，對兩岸海洋環境立法條文的解釋權的確立上，明確，清晰其職權職能以及權限。從而才能使專門協議有效運轉起來?！堵摦斎唬_灣與大陸只是區域性的合作，不足以上升到國與國之間的關系，不過其中的內涵卻可以借鑒，國務院可以和臺灣的行政署成立一個特殊的兩岸環境管理局，通過這個組織行使職能，進行兩岸的海洋環境保護。

（二）公眾參與監督原則

根據《中國人民共和國海洋環境保護法》總則第四條規定：“一切單位和個人都有保護海洋環境的義務，并有權對污染損害海洋環境的單位和個人，以及海洋環境監督管理人員的違法失職行為進行監督和檢舉。”公眾參與監督原則具有雙重性，即是對公民和個人給予監督權利救濟的根據，是監督的主體，反過來也對公眾科以被監督的義務。

四、設立臺海聯合執法海洋環境保護環境組織，簡稱“臺海聯署”

目前大陸的執行機構是環保局隸屬于國務院，它的行政職能有：如根據新修訂的《固體廢物污染環境防治法》將限期治理決定權由人民政府轉而賦予環保行政主管部門。臺灣的執行機構是環保署，隸屬于行政公署。臺灣“行政院”保護署1987年8月22日成立的臺灣“行政院”保護署，負責臺灣環境保護事務。省設環境保護局，縣設環境保護處。另在臺北市和高雄市專設環境保護局。交通部四大港務局負責所管轄區環境；內政部營建署負責保護海洋生態、環境，原委會負責核廢料處理，以及處理海域的環境及生態問題。而海洋方面，它的執行機構是“海岸巡防機構”。[2]無論是大陸或者臺灣目前的環保執行機構的上級機關都是行政機關，性質相同。兩岸相似的行政體系就為聯合的一個專門針對臺灣海峽海洋環境的執法部門提供了土壤，建議可以由國務院和臺灣的行政公署聯合成立一個“臺海聯合執法海洋環境保護環境組織”，簡稱“臺海聯署”。這個組織的性質是官方的，是兩岸的行政機關，行政人員的比例就按照五五開，行政人員的來源可以由大陸的環保局和臺灣的環境署選調，這個組織的權力構成有罰款權，警告權，短期限制人身自由權（如果涉及到犯罪），申誡權。[3]

五、重點開展控制排放污染物的合作內容

合作的重點內容應該就是開展排放污染物。臺灣的環境污染防治法第18條。[4]前條第三項及前項紀錄，應依中央主管機關規定制作、申報并至少保存十年。第20條傾倒廢棄物采取許可制。第22條詳細地將廢棄物制訂了種類，并且規定了傾倒的標準。而大陸《海洋環境保護法》55，56，86，87條規定，禁止在海上隨意處置廢棄物.與臺灣法的類似。大陸還根據廢棄物的毒性，有毒物質含量和對海洋環境影響的程度，制定了海洋傾倒廢棄物評價標準。這也跟臺灣的做法相似。因此，兩岸的法律框架是一致的，只是對于傾倒的具體標準應該做出再細化的規定。[5]

注釋：

[1]臺灣“行政院”專案報告： 《兩岸環境保護合作協議》之利弊評估與洽簽協商進度[EB /OL]. http： / /lis. ly. gov. tw /lydb /uploadn/103 /1030423 /13.pdf，2015-2-26.

[2]祝捷.論兩岸法制的構建[J].學習與探索，2013（7）.

[3]Martti Kos Kenniemi，Fragmentation of International Law： Difficulties Arising From the Diversification and Expansion of International Law，Re-port of the Study Group of International Law Commission，2006 [EB / OL]. http： / / legal. un. org / ilc / documentation / english / a_cn4_l682. pdf 2015-3-4.

[4]環保署.《兩岸環境合作協議》座談會[EB /OL].http： / /www. epa. gov. tw /.

[5]中國華東霧霾嚴重、指數破表，懸浮顆粒影響臺灣[EB /OL].http： / /e - info. org. tw /node/95742.2014-12-28.