對知識產權行政執法制度的反思

【摘要】：我國知識產權行政執法制度自建立以來就飽受爭議，新的一輪知識產權法律修訂當中，知識產權行政執法權的強化更是引起激烈的爭論，中國知識產權行政執法制度應當如何定位是理論與實務界共同面臨的難題，本文分析了知識產權侵權糾紛行政保護所面臨的難題，并提供了包括限制行政執法、健全執法程序、等建議。

【關鍵詞】：知識產權；行政執法

知識產權行政執法是指對知識產權民事侵權糾紛的行政處理，包括行政調解、行政裁決等具體行政行為，以及對知識產權侵權行為和違法行為的行政查處[1]。

建立知識產權制度之初，我國知識產權審判力量薄弱，司法的被動性與審判周期較長等因素導致權利人的維權之路舉步維艱；知識產權案件的處理需要一定的專業技術背景，而知識產權行政機關則在這方面具有極大的優勢，在當時特定的歷史條件下，我國的知識產權立法對知識產權侵權案件的行政處理進行了確認。

一、知識產權行政執法所面臨的問題

按照當初的設想，行政機關能夠迅速、靈活的處理侵權案件，有利于提高權利人維權的效率并減少損失；通過行政途徑處理侵權，省去了訴訟費及律師費等維權費用以降低權利人的維權成本，利于提高權利人的維權積極性。然而，隨著我國知識產權司法保護水平的逐步提高，行政執法的弊端逐漸凸顯，這些當初所設想的優勢非但沒有得以實現，反而帶來了諸多的問題。

（一）、知識產權行政確權的非終局性導致侵權糾紛更加復雜

且不論行政部門對侵權的認定是否有誤，知識產權作為一項法定權利，權利獲取、確權均需要經過法定的程序。由于行政部門做出的諸多確權類裁決要接受司法審查，行政部門對侵權案件進行處理的時候，權利人的權利人實際上處于不穩定的狀態，行政機關做出行政裁決之后，其結論可能被司法裁定推翻。然而，是否糾正或撤銷行政決定還要從依法行政、法的安定性、信賴保護幾方面統籌考慮，對具體情況具體分析，尤其是撤銷或變更會涉及第三人利益的決定等方面考慮，民事主體之間的侵權糾紛由于行政執法的介入變的越加復雜。

（二）、行政執法導致糾紛處理程序的壘疊

根據《最高人民法院關于審理專利侵權糾紛案件適用法律問題的若干規定》第25條，人民法院應當對專利部門做出的認定一并進行審查。申請人申請行政處理侵權案件，基于行政部門的處理結果的非終局性，行政裁定做出后相對人提起行政訴訟，經過一審、二審甚至是再審，行政部門對知識產權侵權案件的處理非但沒有提高糾紛解決的效率，反而使得侵權案件的處理程序增加了。

（三）、行政執法難以保證申請人的損失得以彌補

我國商標和著作權行政部門還具有對侵犯知識產權的行政相對人處以沒收、罰款的行政處罰權。行政處罰的根本目的在于維護公共利益和社會秩序[2] ，涉及單純侵權案件之時，實施行政罰實際上是在涉嫌侵權方并沒有危害公共利益的情況下命其對公共利益進行補償，相當于是由于申請人個人意愿而調動了公共資源，再通過對相對人實施行政處罰的方式加以彌補，相對人被罰繳的財物進入國家財政之后，權利人的損失仍然存在，即使經過調解達成了賠償協議，相對人仍然可以依法提起行政訴訟，侵權案件仍然沒有得以解決。

二、知識產權行政執法應合理定位

知識產權行政執法在我國是有必要的，我國知識產權行政執法在打擊擾亂知識產權市場秩序行為、維護公眾利益方面做出了突出貢獻。然而，知識產權本質上具備私法框架下的私權特性，加之權力的擴張本性和易腐性特征，若是對知識產權行政執法不施加必要的限制，不僅會對知識產權自身領域產生極大的不良影響，而且會影響整個法制的系統化，也不符合服務性政府和法治社會的建構目標[3] 。

（一）、知識產權侵權糾紛行政執法應以維護公共利益為原則

對于知識產權侵權案件的行政執法，目前所得到的效果與當初的目的相去甚遠，對單純知識產權侵權案件仍然適用行政執法手段已經不符合司法審判的發展現狀以及對行政職能轉變的要求，我國知識產權行政部門對知識產權侵權糾紛的處理，就分析而言，非但難以解決糾紛，反而容易導致民事主體的利益受到損害；行政處理的非終局性衍生出一系列的行政糾紛，特別是針對單純知識產權侵權案件，民事主體之間的屬于私權領域的糾紛由于行政權力的介入而轉為處于不平等地位的公權力與私權利的沖突，進入司法程序后，由于法院要對具體行政行為進行實質審查，單純知識產權侵權案件仍然落入民事管轄之內，在不涉及維護公共利益或市場秩序的情況下，行政機關的公共管理職能并未得以實現，對單純知識產權侵權糾紛的并無任何有利之處，反而由于行政執法的干預引起了一系列的問題，實屬行政權力擴張的弊害。

知識產權作為私權的法律原則應當得到尊重，作為公權的行政權力不得任意介入并施加干預[4] 。知識產權作為由私權引發的侵權糾紛，實則屬于平等民事主體間的純民事糾紛，行政機關不得以行政執法為由強行干預，除非有更強的理由需要行政介入，該理由應當限定理解為侵權行為極為嚴重，已經導致公共利益的損害和市場秩序的破壞；行政執法機關動用國家的公共資源進行執法，知識產權行政執法的介入也應該以保護國家公共利益和市場秩序為皈依，而不應該以處理單純民事糾紛為由妄加使用。

（二）、規范行政執法程序

區別于私權清晰、保守、可界定的特征，行政權的界限總是很模糊的，伸縮性大，而且含有極大的慣性，總是意圖侵蝕其他權利而實現自身的擴張。正如德國歷史學家德里希·邁內克所言，不受限制的政治權力乃是世界上最有力、最肆無忌憚的力量之一，而且濫用這種權力的危險總是存在的[5] 。規范有效的程序是約束行政行為的重要手段，我國一直將知識產權保護置于重要位置，針對不同問題出臺了多項司法解釋，中央與地方也印發了諸多的效力不等的文件，其中通常會對行政執法做出相應的規定，但是由于相關條文過于分散以及相關規定的不統一，具體執法過程中仍然經常出現程序不規范、管轄混亂、執法不力或過當的情況。

解決此問題的有效方法就是出臺專門的知識產權執法規范，2016年國家知識產權局已出臺了《專利行政執法操作指南（試行）》，明確了專利行政執法的原則、管轄、回避、代理、送達等基本問題，重點對處理專利侵權糾紛、查處假冒專利行為、專利糾紛調解、展會及電子商務領域專利侵權糾紛處理、跨區域跨部門專利行政執法協作、執法管理、專利行政執法文書表格做了詳細的程序與實體上的規范，為以后的專利行政執法工作提供了一致的執法操作依據。其他知識產權行政部門也可參照國家知識產權局的經驗制定統一的行政執法規范。

三、結語

隨著知識產權侵權糾紛的處理逐漸擺脫對行政執法的依賴，盲目擴大知識產權行政執法權不僅與知識產權的私權屬性相悖，也與我國的現實需要相矛盾。建立合理的知識產權行政執法體制才是真正意義上保護知識產權，正確發揮知識產權行政保護的作用。

注釋：

[1]鄧建志，《WTO框架下中國知識產權行政保護》[M]，北京，知識產權出版社，2009：32

[2]《行政處罰法》第一條“為了規范行政處罰的設定和實施，保障和監督行政機關有效實施行政管理，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人或者其他組織的合法權益，根據憲法，制定本法”。

[3]李永明，“論知識產權行政執法的限制——以知識產權最新修法為背景”[J].浙江大學學報（人文社會科學版），2013（5） ：162.

[4]李永明，“論知識產權行政執法的限制——以知識產權最新修法為背景”[J]，浙江大學學報（人文社會科學版），2013（5） ：165.

[5]季濤，“行政權擴張與控制”[J].中國法學，1997（2） ：55.