淺談文物保護單位保護范圍與建設控制地帶劃定工作

【摘要】：文物保護單位保護范圍與建設控制地帶劃定簡稱為文保單位“兩線”劃定工作，從近年的工作實踐中，此項工作存在一定困難。為了文物保護單位的安全，應堅持“兩線”劃定工作同步進行；同時在實際工作中要把握好文物保護單位本體與保護范圍，建設控制地帶，文物保護單位的建筑面積與占地面積，等幾組關系，并且應區別“兩線”劃定工作的幾種特性，“兩線”劃定的法律彈性，大遺址、墓葬群文物“兩線”劃定的特殊性，優越環境下“兩線”劃定的靈活性。

【關鍵詞】：文物保護單位；保護范圍；建設控制地帶；“兩線”。

“文物保護單位制度”是我國對不可移動文物給予保護的重要基礎性工作，而《文物保護法》中針對各級各類文物保護單位所進行的“四有”工作則是落實這一保護形式的根本保障性法律制度。其中保護范圍及建設控制地帶的確定有利于確保文物本體的安全及其周圍環境的真實性與完整性。[1]，一般此項工作被稱為文保單位“兩線”劃定工作。目前兩線劃定工作，在我縣文物保護工作中存在一定的困難，本文擬對相關問題進行分析和思考，結合工作實踐對一些“兩線”劃定工作的做法進行總結。

一、“兩線”劃定工作中的困難

文物保護單位的保護范圍和建設控制地帶，是保障文物安全的兩道外部防線，起到雙重保護的作用，工作內容是相近似的。在《文物保護法》2015年修訂以前，“四有”工作中一項重要內容就是文物保護單位要“有保護范圍和建設控制地帶”，但修訂后的《文物保護法》第十五條卻規定：“各級文物保護單位，分別由省、自治區、直轄市人民政府和市、縣級人民政府劃定必要的保護范圍，做出標志說明，建立記錄檔案，并區別情況分別設置機構或專門負責人管理”[2]，明顯把“建設控制地帶”的相關表述從文物“四有”工作中剝離出來了。但《文物保護法》第十八條又規定：“根據保護文物的實際需要，經省、自治區、直轄市人民政府批準，可以在文物保護單位周圍劃出一定的建設控制地帶，并予公布”[3]但“可以”這一似是而非的表述，給實際工作帶來了諸多不便。

此外，文物保護法《實施條例》中又在批準機關的行政級別上作了詳細規定，所以，縣級文化文物主管部門為了完成“兩線”劃定任務，就要分別履行多次逐級報批手續；加之一些新公布的文物保護單位“兩線”劃定要求與可能晉升的文物保護單位在材料上“兩線”要求的重復規定，使得縣級文化文物部門在對待同一個文物保護單位在申報前后要兩次開展“兩線”劃定工作，致使此項工作難以順利的開展。

二 “兩線”劃定應當雙管齊下

關于文保單位的“兩線”，《實施條例》第九條對保護范圍作了明確規定：“是指對文物保護單位本體及周圍一定范圍實施重點保護的區域。”其意義在于“在文物保護單位本體之外保持一定的安全距離，確保文物保護單位的真實性和完整性”[4]。關于建設控制地帶《實施條例》第十三條明確指出：“是指在文物保護單位的保護范圍外，為保護文物保護單位的安全、環境、歷史風貌對建設項目加以限制的區域。”堅持“兩線”劃定工作“雙管齊下”好處很多，概括來說體現在以下五個方面：

其一，有利于對文物保護單位周邊環境進行整體把握，為文保單位科學保護提供更可靠的歷史依據與自然環境依據；其二，有利于一次完成規范文本，可以在同一張圖件上將同一個文物保護單位本體以外的“兩線”范圍情況清晰的地展現出來，更有利于在同一個文本上將一個地區的文物保護單位“兩線”劃定內容全部展現出來；其三，有利于在工作中進行簡便有效的管理，使相關部門能夠就同一個問題進行整體研判，以便達成共識；其四，有利于文物部門與規劃部門履行報批程序，便于縣級以上政府進行審批并公布；其五，有利于輿論監督，使文物保護單位的“兩線”劃定工作真正在文物工作保護實踐中發揮出應有的作用。

三 把握好“兩線”劃定中的三組關系

一般在講“兩線”時，多數人總是認為在文物保護單位本體以外出現的兩環全封閉式線路，可是實際工作當中如何確定這兩條線的方向、大小，是一件十分嚴謹的事情，是依法依規開展文物保護工作的主要依據。實際工作告訴我們，在“兩線”劃定中，必須處理好以下三組對應關系：

（一）文物的本體與保護范圍、建設控制地帶的關系。在實際工作中，往往存在著把文物本體范圍等同于文物保護單位保護范圍的情況，在文物的本體、保護范圍、建設控制地帶三者關系上存在不清晰的認識。不管怎么說，文物保護單位的保護范圍是必要的，是一定要大于文物本體范圍的安全區域，否則就失去了“兩線”劃定的作用，“兩線”的功能也將喪失，甚至可能給文物保護單位本體帶來威脅和隱患。同時，如果產生了文物本體破壞事件，必然會造成文物本體遭到破壞情況定性不清，將文物本體遭到破壞變成了文物保護單位保護范圍遭破壞，這樣將會極大削弱對相應文物違法行為的制裁力度。所以，在“兩線”劃定中，要確保每一個文物保護單位的保護范圍必須絕對大于本體，建設控制地帶必須絕對大于保護范圍，三者的關系應為同心圓。

（二）文物保護單位的建筑面積與占地面積的關系。對于那些地表上有建筑遺存的文物保護單位，尤其是建筑類、墓葬類文物保護單位，人們通常會錯誤地只是將建筑、房子當作文物的本體，錯誤地將建筑外圍墻以內沒有建筑存在的地方視為文物的保護范圍或建設控制地帶。這里存在著一個對文物本體建筑面積與占地面積如何正確把握與認識的問題，是一個對不可移動古代文物建筑、近現代建筑、墓葬形制等如何從空間邏輯上進行綜合掌握的問題。文物保護單位的本體不僅僅只是區區幾棟建筑、幾間房子、或者是一個孤伶伶的墓葬。它是一個富有歷史文化內涵的綜合各方面信息的有機整體，所以，我們在確定該文物保護單位占地面積時，這個占地面積可以是地表上有建筑樣式存在的面積，也可以是沒有任何建筑樣式存在的面積（如遺址類文物）。

我們一定要防范那種以文物的建筑面積來取代或混淆文物占地面積、直至混淆文物本體認定的情況發生，為文物保護單位爭取本來應得的保護范圍空間。

（三）文物保護單位的整體與局部的關系。因為很多文物保護單位在申報批準公布時存在“打包”的情況和一個文物保護單位因歷史原因被分割成多個局部等情況，這就給“兩線”的劃定工作帶來了一定難度。這就要我們正確處理好文物的整體與局部的關系。對于那些由多個相對而言獨立的文物遺跡“組合”而成的文物保護單位，在劃定“兩線”時，要一組一組地劃，堅決杜絕“打包”行為。對于那些因自然、社會歷史等多重原因而形成的同一個文物保護單位被人為分割的現象， 一定要小心謹慎的正確處理好它的整體與局部之間的關系、原貌與現狀的關系，要搞清全貌和實質，盡量不要“成組”分割。例如一些墓葬群、建筑群、廂房、照壁、池塘井泉等因后期道路建設、河渠水溝、私搭亂建、新建開發等原因而被分割開，則應該通過“兩線”劃定工作使它們實現歷史風貌性“集合”，進而為以后的文物維修復建留下余地。

四、把握好“兩線”劃定工作中的三種特性

（一）“兩線”范圍內的法律靈活特性

劃定“兩線”其根本目的在于為了更加便捷有效地對文物本體進行科學化與規范化的保護，對“兩線”范圍內的事項進行全面控制，但是這并不等于就是說從此之后“兩線”范圍內就絕對不可變動的。建設控制地帶內的建設行為可以存在自不必諱言，在文物保護單位的保護范圍內，《文物保護法》也沒有絕對禁止特殊情況下的建設行為。其第十七條規定：“文物保護單位的保護范圍內不得進行其他建設工程或者爆破、鉆探、挖掘等作業。但是，因特殊情況需要在文物保護單位的保護范圍內進行其他建設工程或者爆破、鉆探、挖掘等作業的，必須保證文物保護單位的安全，并經核定公布該文物保護單位的人民政府批準，在批準前應當征得上一級人民政府文物行政部門同意；在全國重點文物保護單位的保護范圍內進行其他建設工程或者爆破、鉆探、挖掘等作業的，必須經省、自治區、直轄市人民政府批準，在批準前應當征得國務院文物行政部門同意。”其實“特殊情況”的表述已為實際工作中的行為留有余地，體現了法律的“靈活性”，表明在文物保護單位的保護范圍內有些活動仍然是被許可的，關鍵在于履行必要的報批程序。

（二）遺址、墓葬類文物“兩線”劃定的特殊性

古遺址、古墓葬類文物的本體主要存在于地表之下，或大多處于田野之間，遠離城市集鎮。通常情況下，古遺址古墓葬的占地面積比較容易調查清楚，文物本體四周的現狀相較于一般性建筑遺存、尤其是處于城鎮中及民居建筑中的文物保護單位要簡單許多，環境遭到破壞的風險系數要小得多。因此，對此類文物保護單位的保護范圍可以考慮劃得稍大些，對于第二道防線“建設控制地帶”可以從歷史風貌上酌情考慮，如果文物保護單位周邊地帶是曠野，四周又有群山環抱或處于大山懷抱中，同時，當地發展規劃中又無在此地興建其他大型項目的中長期規劃，文物部門可以針對這種特殊性情況，不再強調堅持一定要劃定建設控制地帶，除此以外的情況下，都應該考慮“兩線”劃定要齊全，且要堅持“兩線”劃定工作雙管齊下。

（三）優越環境下“兩線”劃定的靈活性。

劃定“兩線”的最終作用的是為了文物保護單位的安全及歷史風貌的保存和與周邊環境協調，但是，由于文物所處環境的先天差異性極大，加之《文物保護法》中對建設控制地帶的劃定沒有作硬性要求，因此，那些文物保護單位可以不劃第二道防線，需要我們仔細考慮。除了以上所說一些古遺址、古墓葬特殊情況外，對于一些生存環境先天相對優越的文物保護單位，也可以考慮將保護范圍劃得稍微大一些，對建設控制地帶可不作硬性要求。如置身于校園、公園、歷史文化名城名鎮中的歷史文化街區、政府機關大院等環境下保護單位，其周邊環境一般來說相對比較穩定，新的建設行為發生的概率和頻率相對較低，因此在確保保護范圍合理劃定的必要條件之下，（同時保護范圍劃定要能夠滿足對文物本體長遠保護的需要），可以考慮不再另行劃定建設控制地帶。

注釋：

[1]范敬宜、單霽翔等.文物保護法律指南[M].北京：中國城市出版社，2006：29.

[2]《中華人民共和國文物保護法·中華人民共和國文物保護法實施條例》，北京：中國法制出版社，2015：23.

[3]《中華人民共和國文物保護法·中華人民共和國文物保護法實施條例》，北京：中國法制出版社，2015：24.

[4]朱明敏.關于文物“四有”工作的幾點思考[J].廣東技術師范學院學報，2016（3）.