我國巨災保險制度立法問題探析

【摘要】：隨著人類文明程度的提高、科學技術的發展、數學理論的延伸及在實踐中的應用，根據自然災害發生發展過程的規律，預測災害風險發生的可能性及造成的損失的程度也成為可能。利用各種數據建立風險模型，從而進行精準的風險預測和精確的保費設定，使得巨災保險的設立具有充足的可行性。以法律來保障巨災保險的施行才是長久之計。

【關鍵詞】：巨災保險；立法模式；法律主體

考察國外的巨災保險制度大都是在巨災發生后1-2年建立起地震保險制度、洪水保險制度，這主要因為地震、洪水是發生在這些國家的主要的自然災害。經過對我國歷史上發生的自然災害的研究，地震、洪水也是發生在我國次數多、危害大的兩種自然災害。因此，在我國巨災保險制度建立起初，應該首先建立起地震保險制度、洪水保險制度。

巨災保險制度的建立應該有法律的保障。“巨災保險法律制度為巨災保險制度提供法律依據，使巨災保險有法可依，更為巨災保險的開展提供法律保障，使巨災保險依法治理。”[1]根據國際上的已經建立巨災保險制度的國家的經驗來看，他們大多在建立巨災保險制度之初，都是通過立法的形式對巨災保險制度的運行、巨災保險法律關系中各主體的權利和義務進行規定，從而保證了巨災保險的順利實施。經過調研，有48%的受調研對象認為應為巨災保險制度立法。因此，根據國際經驗，結合我國的民意，國家應盡快對巨災保險立法，通過立法，明確各主體的權利、義務關系，促進我國巨災保險制度的建立及實施。

“法律制度是一個安排利益秩序的制度，法律制度的設計是一個安排利益秩序的具體過程，是不同利益主體以法律規范為載體的利益表達、利益博弈和利益綜合的過程，巨災保險法律制度也是一個按排利益秩序的制度，該制度設計至少三個利益主體，國家、保險人、投保人”[2]。如何平衡這三者之間的利益關系，關系到法律體系的設置。

學者將國外的巨災保險立法模式一般總結為三類：專項型立法模式、綜合型立法模式、補充型立法模式。專項性立法模式是大多數國家采取的立法模式，主要有日本、美國、新西蘭、英國、我國的臺灣地區等國家，如日本的《地震保險法》和《地震再保險特別會計法案》都是針對地震所立的法案，美國的《全國洪水保險計劃》，新西蘭的《地震與戰爭損害案1944》和《地震委員會法案1993》。

那么在我國應采取哪種立法模式？我國目前與保險有關的法律主要為《保險法》，它規定了一些保險原則，但在內容上沒有涵蓋巨災保險。筆者認為，我國也應采取專項型立法模式，以《憲法》為根本法，在憲法之下制定《地震保險法》、《洪水保險法》作為專項型的基本法，根據不同災害，對該種災害的投保主體、承保范圍、投保方式、權利義務等內容進行具體規定。

（一）巨災保險機構

保險公司和再保險公司是商業保險市場的兩種保險機構，巨災保險由誰來充當保險人是巨災保險制度建立的一個核心問題。美國的洪水保險制度的實施由政府充當保險人和再保險人；英國的巨災保險全部由保險公司承擔，政府的責任是建設災前防范工程、建立災后應急體系；新西蘭由地震委員會、保險公司、再保險公司充當保險人，政府不是保險人，卻作為最后的賠償主體承擔無限賠償責任；日本個人財產的保險人和再保險人是政府和保險公司，企業財產由保險公司獨自作為保險人。

我國人口多、密度大，再加上我國的保險市場發展還不是很完善，所以我國應該建立政府與市場相結合的巨災保險模式。通過對國外制度的研究，筆者認為我國可借鑒新西蘭的地震保險制度模式，由政府成立一個機構，它的職責相當于新西蘭的地震委員會，由國家設立。保險公司和再保險公司也是作為保險機構，與國家設立的保險機構共同應對巨災風險。具體操作流程為：保險公司負責家庭財產強制巨災保險保費的代收代繳，并將保費扣除一定比例手續費后交給國家設立的機構，之后由該機構將保費納入巨災保險基金。當巨災事件發生時，首先由該機構承擔一定范圍內的賠付責任；損失若超過該范圍時，再保險人承擔損失的一部分，該機構承擔損失的一部分；當損失額更大時，則安排超額損失保險合約承保，由超賠再保險進行賠款攤回；當巨災保險基金耗盡之后由政府承擔最后的無限賠償責任。

采取這樣的方式，既可以減輕國家的負擔，降低保險公司的風險，也可以發揮國家的調控手段，促使社會和諧發展。

（二）巨災保險投保人

巨災損失大且集中的特點決定巨災保險的投保人不能和一般的商業保險的投保人一樣。比如英國規定只有某地區有達到特定標準的防御工程措施或積極推進防御工程改進計劃，各商業保險公司才會在該地區的家庭財產保險和小企業保單中包含洪水保障；新西蘭的強制地震保險的投保主體是家庭，企業可以資源向商業保險公司以自己的倉庫向保險共公司投保，日本的地震保險企業和家庭都可以成為投保人。而在我國是不是家庭、企業都可以成為投保人呢。

我國人口多而且居住密集，巨災一旦發生造成的損害都很嚴重。大企業投保巨災保險，一旦巨災發生，則承保人向大企業的賠償數額將也很巨大，這無疑加重了承包人的賠付負擔。巨災保險具有政策性保險的性質，它的設立是為災后民生恢復提供保障。大企業一般承擔風險能力強，在災害恢復生產的能力也強，所以在我國，巨災保險的投保主體不應包括大企業，而應以家庭、小企業為投保主體。

（三）巨災保險監管

巨災保險制度的實施應當有監管機構的監管，這樣既可以預防制度實施過程中問題的發生，又可以對已經發生的問題進行合理有效的控制。因此，確定巨災保險監管主體是我國巨災保險制度建立之初就應該解決的一個問題。

我國保險業在行政上歸國務院管理，由國資委進行具體的管理[3]。保監會根據國務院授權履行行政管理職能，依照法律、法規統一監督管理全國保險市場，維護保險業的合法、穩健運行。它內設的職能部門有：辦公廳、發展改革部、政策研究室、財務會計部、財產保險監管部（再保險監管部）、人身保險監管部、保險中介監管部、保險資金運用監管部、國際部、法規部、統計信息部、派出機構管理部、人事教育部、監察局、機關黨委。保監會經過多年的運營發展，已經積累了豐富的經驗，這樣便于開展監管工作，所以增加保監會的職責，使其對巨災保險的實施進行監管，可以節約成本，易于監管工作及時展開。

作為巨災保險制度建立后起的國家，借鑒國外的完善的巨災保險制度是我們的一項優勢，并結合我國的國內狀況，找出一條適合我國國情的巨災保險的道路。不論是保險業還是學術界，都對我國巨災保險制度的建立及立法進行了長期的研究，而且我國政府也對巨災保險制度的建立從政策上給予支持，再加上社會公眾對巨災保險的認同與期待，我國的巨災保險制度建立的條件已經比較成熟。

學界對巨災風險的可保性、可預測性都已做了充分的分析，從理論上指出巨災風險是可保的，而且可以通過災前防御、風險管理的手段來進行風險分散，降低保險機構的承保風險。再通過立法明確各方的權利義務，使得巨災保險在我國發揮保險分散風險的作用。通過對國外的巨災保險制度研究以及結合我國歷史上自然災害發生的情況，我國應當首先建立地震保險制度和洪水保險制度，再通過專項立法為這一制度的作用的發揮提供有效的法律保障。。

當然本文對巨災保險制度立法的研究還不夠深入、完善，有待進一步研究。

注釋：

[1]曾文革，張琳。我國巨災保險立法模式探索[J].上海金融學院學報，2009年第4期.

[2]許均.我國巨災保險法律制度研究[D].上海：華東政法大學，2008.

參考文獻：

[1] 曾文革，張琳。我國巨災保險立法模式探索[J].上海金融學院學報，2009年第4期.

[2] 許均.我國巨災保險法律制度研究[D].上海：華東政法大學，2008.

[3] 鄧國取.中國農業巨災保險制度研究[M].中國社會科學出版社，2007：37.