新型城鎮化背景下民族地區的法律治理——以貴州省為例

【摘要】：改革開放以來，隨著我國工業化進程的加快，我國城鎮化經歷了一個起點低、速度快的發展過程。相對于我國目前城鎮化整體發展速度，貴州省近幾年的城鎮化也在發展之中，但由于貴州省少數民族占全省總人口的36.11%，在城鎮化發展之中，也面臨著法律治理困難的問題，針對新型城鎮化背景下民族地區的法律治理，本文總結出其中所出現的一些問題：法律意識法治觀念薄弱，普法教育經費不足，流動人口難以管理，城鎮居民權益保障不全面，但同時也提出了相應的優化發展方案。

【關鍵詞】：城鎮化；民族地區；法律治理；居民權益

一、引言

城鎮化是一個國家或地區現代化水平的標志，也是人類走向文明的必經階段。在我國西部的貴州地區，是一個少數民族居民占相當比例的省份，其城鎮化水平低于全國平均水平。對于此，貴州省也明確提出了工業化與城鎮化的戰略。城鎮化水平的不斷提高將對轉變民族地區經濟發展方式和實現貴州全面建設小康社會目標起到“引擎”的作用，新型城鎮化將成為民族地區實現跨越趕超的巨大動力。然而，民族地區經濟文化發展水平落后，法律意識和法制觀念淡薄，這嚴重阻礙了我國民族地區城鎮化進程的推進。

本文以貴州省為例，介紹了在我國新型城鎮化背景下，民族地區社會管理法治化建設存在哪些問題，最后提出解決方案。

二、新型城鎮化的基本介紹

城鎮化的基本特征包括人口結構（農業人口轉變為非農業人口）的轉型、經濟產業結構（農業經濟向非農業經濟轉移并產生集聚）的轉型、地域空間（城鎮規模擴大，城市范圍向外圍擴展與延伸）的轉型、人民生活方式（農村生活方式轉變為城市生活方式）的轉型。

“新型城鎮化”一詞對我們來說并不陌生，但是被廣大老百姓所熟知的是在黨的十八大，特別是2012年中央經濟工作會議首次正式提出“把生態文明理念和原則全面融入城鎮化全過程，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化道路”。

新型城鎮化是在城鎮化概念的基礎上進一步展開的，其在人口集聚、非農業擴大、城鎮空間擴張和城鎮觀念意識轉化4個方面與“傳統的”城鎮化概念并無顯著差異，但在實現這種過程的內涵、目標、內容與方式上有所區別。筆者認為，新型城鎮化是指，注重可持續發展和質量，以追求平等、幸福、轉型、綠色和集約為核心目標，以實現區域統籌和協調一體、產業升級與低碳轉型、生態文明和集約高效、制度改革和體制創新為重點內容的嶄新的城鎮化過程。推行新型城鎮化，是為了最大限度地將改革開放的成果惠及廣大人民。

三、民族地區社會管理法治化建設中存在的問題

進入社會轉型期、改革攻堅期、矛盾多發期，民族地區的社會管理成效直接關系著我國的長治久安，影響著我國的城鎮化進程。以貴州為例，在2010年人口普查中，貴州民族成份有56個，各民族在全省88個縣均有分布，其中世居民族在省內有18個，少數民族人口占全省總人口的36.11%。由此可見，貴州多民族地區的社會管理法治化建設應當被重視。在提出解決方案之前，筆者認為，民族地區社會管理法治化建設存在以下問題。

（一）法律意識和法治觀念薄弱

在民族地區，會存在“賢人治國”的現象，即在一個地區，領導人的能力和素質決定了一個地方的發展好壞，遇到好的領導該地方會得到較好的發展，反之，發展就會得到阻礙。這很大程度上反映了該地區法治觀念的薄弱。筆者認為，遇到“賢人治國”現象，有時會有一定的優點和利處，這體現在如遇到某一重大的決策時，往往領導人的個人魅力和才能會起到主導作用，而這項決策的實施有利于社會的發展。但是，往往由一個領導掌權的話，會滋生腐敗，導致權力的濫用，不利于法治社會的建立。這說明在我國新型城鎮化發展道路中，我國民族地區人民群眾的法律意識不強，參與民區地區法制建設的觀念不夠深入，積極性不高。

（二）普法經費投入不足

以貴州省為例，貴州仍有部分地區的普法經費還處于5-10年前的人均標準，普法經費與經濟社會發展不協調，因此普法工作很難進行。貴州省銅仁市各縣按人均0.3元的標準，六盤水市按人均0.5元的標準列入了年度財政預算。六盤水市盤縣按人均0.6元的標準，六枝特區按人均0.3元標準，六盤水水城縣按人均0.2元標準等等。由于普法經費嚴重不足，給開展法制教育工作帶來了嚴重的負面影響。城鎮化的發展，要與法制建設同步發展，這在一定程度上阻礙了城鎮化的發展道路。

（三）流動人口管理和服務的壓力越來越大

民族地區人口變動性較強，流動人口數量大、流動頻繁，并且面臨著一系列問題：人口登記制度不完善、登記流動人口的部門多、系統采用的數據不統一等。流動人口管理服務政策不配套、不完善的問題還比較突出，特別是基層流動人口管理部門無行政執法權，無法有效發揮行政管理職能，沒有辦法更好的為地區之間流動性人口服務。安全生產管理方面的違規行為和隱患比較多。受人力、物力和財力的限制，并且受相應制度不完善的限制，基層政府難以集中力量對中小型企業和經營網點進行集中整治和規范管理，難以對流動中的從業人員進行規范化的安全生產技能培訓，難以組織、難以調動。

（四）城鎮居民權益保障不夠

貴州近些年出臺了《貴州省工傷保險條例》、《貴州省失業保險辦法》等地方性法律法規，但是在城鎮居民的社會救濟、社會福利、優撫安置等方面的法律政策比較欠缺。城鎮居民的許多權益保障只能依靠行政手段來開展和推行，隨意性較大，尤其是在城鎮居民基本權益得不到有效保障的時候，很難通過訴訟或者仲裁等法律手段進行依法維權。此外，城鎮社會保障還沒有實行全覆蓋，城鎮居民權益保障不均衡。貴州與全國其他省市一樣，在進城農民工的權益保障方面同城鎮居民存在明顯差異。大量農業轉移人口雖然實現了從農村到城鎮的地域轉移、職業轉換，但沒有在社保、醫療等基本公共服務方面享受到與城鎮居民平等的待遇，難以徹底實現從農民到市民的身份轉變。這一問題如果不盡快解決，身處城鎮化夾心層的2 億多農業轉移人口將可能形成城市內部新的二元結構矛盾，或將成為影響社會穩定的隱患。[1]只有從法律和制度上保障城鎮居民平等權，才能使進城農民工能夠有條件依法享受實體權益的平等，才能夠真正實現社會的公平正義。

四、民區地區社會管理法治建設下的優化發展方案

針對我國城鎮化發展道路中存在的以上問題，我們可以提出法制建設下法律治理的優化發展方案：

（一）加強立法，提高民族地區人民群眾的法律意識

黨的十八大報告首次提出要實現“社會管理法治化”，這表明黨和政府已將“社會管理法治化”作為當前和今后一個時期社會管理的根本指導思想、基本路徑和主要方法。[2]而在以少數民族為主的貴州省的城鎮化建設中，也要在此道路中加強法治化建設。由于貴州地處云貴高原東部，西高東低，地表破碎，多山地地形和喀斯特地貌，貴州省人民居住環境相對于其他平原地帶人民較分離化，在城鎮化建設中難度較大。又由于貴州人民群眾原始自我法律意識保護性不強，人均可支配收入還有很大發展空間，政府對普法教育經費投入較低。

所以，我們要未雨綢繆，借鑒我國其他較發達地區的城鎮化建設發展經驗。首先要做的是，國家和地方政府針對民族地區城鎮化建設中出現的社會管理問題完善立法，普及地方政府公務員的法律知識和法律觀念，加強普法教育經費的投入。其次，根據地方政府公務員的法律意識的加強程度進行分組幫扶，制定“一組對應一個地區”的普法教育任務，選擇人民群眾可以接受的普法方法，比如普法電影的公放、法律宣傳手冊的制作和發放到人、組織法律宣傳講座、組織人群群眾參與法律小知識有獎問答競賽，提高人民群眾參與社會法治化建設的積極性，普及人民群眾針對城鎮化道路中所出現的涉及社會管理法治化的法律知識，從而進一步推進社會管理文明化程度，更進一步順應貴州省民區地區的城鎮化進程的發展潮流。

（二）完善流動人口管理登記體制，加強為人民服務意識

人口流動性強，流動人口難以管理，安全隱患較大，人口福利政策不到位，這些問題不僅僅存在于貴州省，我國其他省份以至于國外都面臨著這類問題。針對這個問題，我們要從源頭上治理，不僅要做好人口所遷入省份的人口登記，也要關注人口所遷出省份的人口登記，民族地區與對口援助省市協同雙向管理，更加全面的做好人口登記和人口流動的服務。要加強以人為本的理念，樹立好為人民服務的意識，目的要促進人的全面發展，管理理念要從傳統的重保障社會秩序規范有序，規避越軌行為，打擊違法犯罪，維護社會穩定，轉變為重點強調“以人為本”，更多的從服務人的全面發展的角度，強化和細化更多的優質服務措施，變“追蹤式管理”為“零距離服務”。[3]

（三）讓城鎮化收益惠及普通人民群眾

繼續深化改革，繼續加強開放，就必須讓更多的民眾從中得到切身利益，其中，新型城鎮化的發展和推廣政策的制定就是其中之一，同樣，在城鎮化的發展歷程中，也要打破原有的利益格局，讓城鎮中的居民獲得更多的利益，得到更多的權益保障。

城鎮化的最終目的，就是要打破城市與農村的二元制格局，縮小城鄉差別。目前的社會保障制度只是針對城鎮中的常住居民，如何保障農村居民的合法權益和社會利益，享受到國家福利，才是問題中的重中之重。這就要把眼光聚焦于農村子女的上學問題、醫療報銷問題、農民工的合法收益問題等。要改善土地利用制度，保障農民的切身利益，使他們切實感受到城鎮化發展帶來的好處，完善社會保障制度，進一步落實到實處。

結語

在我國推進新型城鎮化發展的進程中，勢必還會出現這樣或者那樣的問題，但我們要時刻要保持著以人為本的理念，關注人的全面發展，完善立法，完善社會保障制度，使其全方位大面積覆蓋，切實解決城鎮化道路中所出現的問題，加強民族地區的法律治理。

注釋：

[1]盛和泰.新型城鎮化建設亟需完善保險保障機制[N].學習時報，2013-07-15（10）.

[2]張帆.我國多民族地區社會管理法治化建設研究——以貴州省為例[D].華南理工大學，2013，6.

[3]顧華祥.民族地區社會管理存在的問題與法治措施[J].行政管理改革，2013（4）：34.

參考文獻：

[1]盛和泰.新型城鎮化建設亟需完善保險保障機制[N].北京：學習時報，2013-07-15（10）.

[2]顧華祥.民族地區社會管理存在的問題與法治措施[J].北京：行管理改革，2013，（4）.

[3]孫 偉.貴州城鎮化政策二十年得與失[D].天津：天津師范大學，2014，4.

[4]鄧連引.貴州新型城鎮化法治問題研究[J].湖北：湖北警官學院學報，2014，（12）.