從行政法視角論校園欺凌的統一責任

【摘要】：校園欺凌問題曾兩次在日本引起熱議，上一年這類事件更多的在中國曝光并引起各界的關注，這個問題的重點在于保障措施及責任落實。本文首先對校園欺凌進行基本的闡述，嘗試從行政法的角度探索校園欺凌問題的保障措施，展示日本所沒有解決的統一責任的問題，為我國的工作起到一定的借鑒作用。

【關鍵詞】：校園欺凌；保障措施；統一責任

一、引言

回顧過去，校園欺凌問題普遍的問題，日本德國等都予以高度關注并拿出了行動，日本更是早已通過立法將之從道德問題上升到了法治問題，不過近年日本校園欺凌事件發生率并未衰減相反竟上升。若從行政法的角度，將保障措施予以普遍行政行為化，必定大有裨益。

二、校園欺凌問題檢視

（一）校園欺凌的概念

關于校園欺凌方式上分為肉體折磨和精神折磨、手段又各異、各個年齡段和男女性別上也存在不同，所以一直莫衷一是。最早研究校園欺凌問題的是挪威的Dan Olwens教授，日本的研究較為深入，與我國情形類似。日本文部省定義，所謂校園欺凌，是指由學校認定的、向比自己弱小的人所實施的身體、心理上的攻擊。該攻擊具有單向性、持續性、使對方感覺到深刻的痛苦。而且這種攻擊所發生的場所不限于校園內。在1994年的大河君事件后文部省、在定義中除去了“由學校認定”這一條件。日本警察廳定義，所謂的校園欺凌是指，個人或數人反復、持續的對特定的個人或數人進行肉體上的攻擊，或通過言語進行心理上迫害，如威脅、騷擾、將其孤立、無視其存在，從而給其帶來痛苦。警察廳的定義相反的聚焦于給別人帶來痛苦一說側重于加害者一方。

各種定義的共同點在于，校園欺凌是持續性的、隱蔽性的、具有蓄意傷害性的在校內或校外存在的學生間的不良行為。

（二）目前該問題造成的影響領域、原因、方式

校園欺凌所造成的社會影響的范圍，我國有20%的學生欺凌別人過或被別人欺凌過。首先它引起了新聞媒體輿論界的高頻報道，并引起世界對中國的關注和評論，媒體的高度傳播更是將這個話題影響到全社會。校園欺凌也使公安系統受到影響，因為校園欺凌可以變為嚴重暴力事件從而降低公安系統的工作效率。直接影響的是教育部門，教育部門的工作重心是督導教育，但是校園欺凌事件的大面積存在會讓教育部門轉移工作重心。當然，在學生、家長這些對象上，影響之大更是不言而喻。

很多學生欺凌他人的時候根本不知道自己在干什么，并無任何深仇大恨，所以剖析出真正動機很重要。首先是學生的監護人即家長、教師、學校等的責任缺失。如今外出打工人員大幅增多，隨著就業壓力提高，很多家長不在孩子身邊或者無暇交流和溝通。這讓孩子變的孤單，壓力找不到排解途徑，當這些事件發生時家長也無法及時制止。比如離異家庭子女的犯罪率是一般家庭的4.2倍。教師的監管不力主要是缺少培訓以及強制責任的缺失，很多教師都在初期誤以為是正常的玩笑不予重視，也有認為與己無關而漠視，但是教師能夠主動解決欺凌事件的概率為小學11.3%中學7.4%，認為欺凌事件干擾了自己正常工作的則為小學84.4%中學87%，根據日本文部省的統計欺凌事件經由教師發現的概率高達66%，所以教師很重要但是效率很低。學校則普遍缺少有效的校園管理機制和具體責任落實機制。接著分析外部原因，首先是全社會在意識上仍將之視為道德層面的事情，根據龐德的法律局限性理論，很多嚴重的道德問題得不到法律規制正是法律局限性的一個因素，另外也確實缺少專門應對此問題的法律，只能依靠伴影理論進行保障，力度很薄弱。最后是媒體網絡的高速發展，一般人對于信息的篩選能力都很差，勿論未成年，網絡上的不良文化充斥尤其是一些暴力題材的元素，帶來模仿的潛移默化。

校園欺凌的方式，可以分為校內與校外，精神與肉體，具體方式類如取笑冷漠說壞話威脅、排斥孤立、直接打擊碰撞、奪走隱藏破壞物品、強迫做羞恥危險的事情、網絡短信騷擾誹謗等。

（三）校園欺凌的危害

校園欺凌的危害是多方面、極嚴重、久潛伏的。首先何謂多方面？上面已經論述了危害遍及的領域，那么具體對這些領域和相關的對象所造成的危害我們必須具體展開。第一，國際輿論上，校園欺凌事件的大量報道造成了對于中國教育水平的誤解質疑并且降低人們對于社會的信任感。第二，公安部門的工作量加大，并會提高犯罪率，給治安帶來嚴重的壓力。第三，使得主要的教學工作受到影響，本末倒置的。第四，是學生和其監護人的傷害，這也是為何應給予之有效保障措施的最直接原因。極嚴重是因為校園欺凌事件，致人重傷、精神疾病的報道頻發，受害人和加害人雙方的學業被干擾已是最輕的后果，最嚴重的是造成受害人以暴制暴或者自殺，造成悲劇。最后是久潛伏，因為這些事件主要發生在未成年階段，到了大學基本不存在欺凌事件。因為發生在未成年之間，所以校園欺凌的危害是終身的，心理陰影也是終身的。

三、舉例部分國家的保障措施和現狀

（一）日本的情況

之前也提到過，日本對于校園欺凌的研究較早，和中國的問題也是最為類似。日本曾因為幾次自殺事件而帶動了保障立法的出臺，類如大津事件。日本的保障措施在于很多方面。第一，在政府部門方面，日本引入了社會組織的參與，并設置了24小時熱線電話專門接聽咨詢報案，電話號碼為0570078310，數字78310的日語發音接近說出煩惱的意思。這對于案件的及時發現和當事人的心理咨詢和傾訴提供了較大的幫助。第二，在社會方面，日本會以律師、教授、心理醫生等組成第三方委員會，專門用以調查相關事件，在事后處理上較為公平。第三，學校方面，日本會定期組織問卷調查并召開研討會，并效仿英國經驗在教室普遍安裝攝像頭。第四，在教師方面，日本注重對于教師在這方面的技能培訓。第五，立法方面，日本規定了各級政府和學校的具體責任的分配和承擔，要求積極預防和解決。并于2013年四月，制訂《關于防止欺凌等對策推進法律案》，標志將此問題正式上升到法治層面。反過來說，很多加害人對于自己所造成的惡果并無概念，認為只是輕度的事件。這部法案有助于讓各界意識到問題的嚴重性。

奇怪的是，日本近年的事件發生率卻反增不減，從2008年的8萬件增加到18萬件，筆者認為是立法的局限性，以及終局責任的落實。

（二）德國的情況

德國的人權保障措施最大的特點是嚴厲，德國將校園欺凌者稱為小霸王，德國會將其送到類似少年矯正中心的機關進行強制管制。

另外歐洲也有專門針對處理此問題的、由愛心人士和受害人家長組成的社會組織，他們一般都是身材壯碩駕著機車的青年人，稱為BACA即反欺凌機車幫。但是筆者認為這種措施并不健康，有以暴制暴的心理暗示。

（三）中國的情況

2016年，校園欺凌事件引起極大的關注，中國社會各界已經在籌劃和解決這個問題。隨著城鎮化的提高以及市場經濟的發展，就業壓力提高，造成了大部分地區尤其是農村地區的家長疏于對子女的照顧。在貧困地區邊遠地區，教學設施、水平等都十分落后，對于這些事件更是缺乏條件和經驗。筆者認為有必要對這些地區予以專門的財政撥款和專門人員調動支援。

四、校園欺凌人權保障措施的具體行政行為化構建

（一）具體行政行為化的具體含義和構建的方式設計思路

具體行政行為是抽象行政行為的相對概念，臺灣稱為行政處分，即是非普遍性制定規范性文件，而是由行政主體主要是行政機關針對行政相對人含自然人和法人作出的具有拘束性的僅有個別效力的行政行為，受行政法的規制。

那么，何謂將校園欺凌的人權保障措施予以具體行政行為化呢？顧名思義，就是讓這些保障措施都最終得到行政部門的確認，從而可以進一步受到行政法的制約，對之的處理如有意見可以通過復議復核或者行政訴訟予以解決，而參與作出該行為的主體根據行政法權責統一的原則，也應該承擔相應的行政責任，可以統一責任，統一責任在于落實終局責任。

當然對于學校作出的部分決定也可以進行訴訟或復議，不過對受害方的救濟不利不服或對加害方的處理過輕則不免更多是束手無策，在行政行為化的范圍、程度上有提升的空間。

（二）構建的合理性和必要性

這個思路的合理性在于，首先雖然我國并無專門針對校園欺凌的法律，但是只是時間的問題。再而，根據伴影理論，憲法在公民基本權利一章規定了公民的人格尊嚴、生命權、受教育權、健康權等基本權利，所有的法律法規都必須符合憲法的規定。所以校園欺凌中的人權保障是憲法可以推導出的精神，而基本權利的保護在憲法學界又分為絕對的保障和相對的保障。絕對的保障即憲法自身作出規定予以保護，但是一般來說以相對保障為主即委托具體的法律規定予以保護，但是在中國的立法實踐中一般都是由政府制定非法律的規范性文件予以明確規定和保障。無論如何，最終出臺的專門保障法必然是有利的相對保障措施。若在此之后，這部抽象法律離不開一套具體行政行為化的具體處理機制的配合。若在此之前，則也可以為此法的制定提供可取的建議。

（三）日本失敗的原因和具體行政行為化的優勢

我們必須看到具備充足經驗的日本在落實這么一系列可行的措施之后，在出臺了專門法案之后，校園欺凌的發生率仍然以高速翻倍增長。原因何在？可以理解的是，是網絡媒介的發展帶來的不良文化的傳播和一種新型的欺凌方式即網絡欺凌的原因。網絡欺凌特別是通過電腦實施的欺凌行為，通常發生于學校管理權限不可及的地方，很難被發現，并且使欺凌雙方不受力量對比的限制，又具有廣闊傳播性因而危害更大。

但上述原因固然可以理解，我們必須思考，我們出臺了專門應對的法后如何保證其之實效。這就要結合普遍行政行為化的優勢。日本雖然聯動了政府、社會組織、朝野各黨、學校、教師、家長，給出了很多保障措施。但是，問題在于這些措施都是獨立的，只是選擇面較廣而已，沒有統一責任。也就是說日本的保障措施缺少責任的終局落實功能，而上述的設計卻促使有人負責不敢拖沓，解決了終局性的問題。

五、結語

不難想象，在未來的不久，中國必會出臺專門應對校園欺凌的正式法律，并且目前國務院也已經發出了關于校園欺凌應對的具體通知。無疑筆者的看法只是一家之見且尚屬稚嫩。但是也確實看到了日本的問題，未來中國確實需要一套具體的執行體制，解決統一責任的問題，發揮中國反欺凌法案的更大作用。而針對校園欺凌的一些新成因、新方式，類如網絡媒介作用和網絡欺凌，未來我們要讓網管部門有效參與運用網絡監管技術去及時發現它解決它最好是提前制止它。且應及時關注這個問題的一些新的動態，可以明確的是校園欺凌并非不可解決，校園欺凌問題的全面解決是現實的可預見的，應對這個問題有信心。

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