地方立法公眾參與的問題研究

【摘要】：近年來，我國在公民參與地方立法的實踐中積累了一定的經驗，客觀上推動了地方立法過程中公民參與的發展。本文對實踐中出現的問題及其解決建議做了闡釋，希望進一步完善公民參與在實踐中的可操作性和實效性。

【關鍵詞】：地方立法；公民參與

地方立法公眾參與的問題研究

立法是國家一項重要的經常性的政治法律行為，公眾參與立法是代議制民主的重要補充。在民主制國家，立法過程實際上就是民意匯集和民意整合的過程。公眾參與是公眾利益表達和利益實現的一種方式，是權力的再分配，立法向社會公眾開放，實際上就是從源頭上爭取和保護自己的合法權益。

一、地方立法公眾參與的意義

近代以來，由于代議制民主程序繁瑣、應對外部情況反應遲緩，難以應對現代立法活動的高度復雜和專業性要求，因此，公眾參與立法勢在必行。地方立法公眾參與有助于增強地方立法的正當性和民主性，有利于提高地方立法的質量和效益，還有助于加強公民對公權力的監督。

二、公民參與地方立法中存在的問題

隨著依法治國成為我國的基本方針，法治建設在我國的地位變得越來越重要。人們的法治觀念和意識也得到提高，想要參與立法的愿望也越發強烈。但是，應該看到的是，我國的公民參與地方立法仍然處于起步階段，仍然存在很多問題。

（―）立法機關在立法中角色不明

在我國的立法實踐中，立法機關在立法中的主導地位容易導致公民的意見被忽略，公民的意見得不到真正的表達，公民無法真正的參與到立法活動之中。

（二）缺乏有效的反饋機制

在我國地方立法的實踐中對于公民所提出的意見和建議是否采納則缺少相應的制度保障。反饋機制的缺乏會影響公民參與的積極性，使公民對立法主體產生更多的不信任。

（三）立法信息公開機制的不完善

就民主制度的建設而言，公民的知情權對于完善民主具有重要意義。因此，立法信息公開機制的缺失，不僅不利于公民權利的行使，更會阻礙公民參與地方立法效果的發揮。

（四）公民參與途徑單一

在立法過程中的公民參與可以采取聽證會、座談會以及論證會的方式。座談會和論證會主要是由立法主體組織的，公民參與就成為被立法主體操縱從而獲取立法合理性的一種工具，把公民排除在了立法活動之外。

（五）公民參與的積極性不高

《憲法》對于公民的政治權利進行了確認和保障，賦予了公民享有政治參與的權利。但公民的官本位思想嚴重，對政治有一定的冷漠感。

三、完善我國公民參與地方立法的建議

（一）健全公民參與地方立法的相關法律保障

地方立法中的公民參與必須建立在合法性基礎上，這就需要國家通過進一步細化和完善相關法律為其提供支撐。

1、明確公民參與地方立法的主體資格及其權利義務

通過法律規定進一步細化公民參與地方立法的權利及其應當遵守的義務。在賦予公民相關權利的同時，應當為公民提供相應的救濟措施，當公民在參與地方立法的過程中受到阻礙時，公民可以通過明確的法律規定有效的排除妨害，保證在立法活動中其參與權利的有效實現。

2、健全相關法律制度，落實立法機關的主體責任

由于我國公民參與地方立法還處于起步階段。因此，立法機關必須加強自身的責任意識，充分發揮自身應有的作巧，通過合理、有效、便民的方式和手段對公民理性參與地方立法進行指導，逐步引導公民有序的參與到地方立法中來。還應當在法律規定中明確立法機關及其相關工作人員的義務，通過建立相應的問責機制，落實立法機關的主體責任。[1]

（二）完善立法體制

為了促使公民積極、有效地參與到地方立法，需要整個民主法制的社會環境和與之相配套的立法體制作為支撐。

1、完善立法信息公開機制

立法信息的公開是公民充分參與地方立法的前提條件。要盡量擴大信息公開的范圍和程度。對于立法的每一個階段都應當通過公開的方式讓社會公眾知曉，并及時的了解立法的動態，尤其是在每個階段所產生的爭議和集中關注的焦點問題。首先，對于制定的立法規劃和立法項目要進行公開。其次，對于法規規章的草案要及時公布，公開征求公民的意見。再次，對于草案的審議結果也應當公開，可以通過網絡或媒體對審議的過程進行全程直播和報道。最后，可以設立專門機構，接受并及時反饋公民所提出的建議和意見，使公民感受到自己能夠真正的對立法產生影響。

2、完善有效的公民意見采納情況反饋機制

在公民參與地方立法中，立法主體應當對公民的意見進行及時充分的反饋。除了收集公民意見和對意見進行歸納和整理，還應對于收集到的意見向公民做出相應的回復，對于最終采納的有價值的意見應當在立法中有所體現，對于不采納的意見也應說明不采納理由，并對其進行告知。

3、構建公民參與地方立法的激勵機制

為了進一步增強公民參與的有效性，立法主體應當對于參與立法的公民個人給予一定的物質補償[2]，如交通費、誤工費、餐飲費等。還可以通過設立獎勵基金的方式，對于意見被立法主體采納的公民進行額外的獎勵。從精神層面給予公民參與立法的肯定。

（三）完善立法聽證制度

在實踐中公民參與地方立法最廣泛的則是立法聽證。為了保證公民參與的有效進行，需要加強對立法聽證制度的進一步完善。

首先，應當在一定事項范圍內把立法聽證作為立法過程中的必經程序。尤其涉及到特定事項的立法時要把立法聽證作為必經程序加以規范。其次，健全立法聽證的程序規則，對于舉行聽證會的具體程序作出更加詳細的規定，如對于參與聽證會的人員，立法主體應當進行篩選，要保證不同利益的代表人在人數上的均衡。再次，要保證相關利害關系人意見的充分表達。允許新聞媒體進行報道，一方面可以對聽證會進行輿論監督，另一方面也能夠起到對公眾進行法制宣傳教育的作用。最后，要重視聽證筆錄。聽證會應當制作聽證筆錄，對聽證會上所收集的意見應當做出說明并公布。

（四）提高公民參與的積極性

1、充分發揮人大代表的作用

首先，改革和完善人大選舉制度，増強人大代表的代表性和廣泛性。其次，使地方人大及人大代表活動公開化，人大應當充分發揮新聞媒體的作用，通過網站或者直播的形式對人大會議進行報到和采訪，消除立法的神秘感，將人大各項活動告知社會公眾。[3] 最后，地方人大應當為公民搭建溝通互動的平臺，加強與公民的交流，改變以往權力機關單向傳遞信息的模式，通過雙向互動增強公民的認同感，鼓勵公民積極參與到地方立法活動中來。

2、加強教育宣傳，提高公民的文化和政治素質

公民的參與能力與其自身所受的教育程度有及其密切的聯系。[4]文化素質的提高能夠使公民充分運用理性思維和所掌握的知識進行立法的參與。還應注重對公民政治素質的培養，以促進公民參與立法的實踐能力的提升。

3、重視對公民參與意識和主體責任意識的培養

立法主體應當充分發渾自身作用，引導公民樹立責任意識、法制意識和參與意識，加強公民參與立法能力和水平，培育參與型的法律文化，為公民參與營造良好的政治氛圍。

結語

隨著我國市場經濟的飛速發展，不同利益群體的出現對于自身利益的追求也越來越希望通過立法得到實現和鞏固。我國公民參與地方立法仍然處于探索階段，還存在很多問題，因此，應當立足我國實際，盡快完善和健全我國公民參與地方立法中的相關具體規定和制度，進一步拓寬公民參與地方立法的途徑來提高我國地方立法的科學性與民主性，實現良法之治。

注釋：

[1]黃洪旺，《公眾立法參與研充》，福建人民出版社2015年版，第229頁。

[2] [美]伯爾曼著，梁治平譯：《法律與宗教》，中國政法大學出版社2003年版，第35頁。

[3]胡建淼：《公權力研究》，浙江大學出版社2005年版，第116頁。

[4]吳大英，任允正，李林：《比較立法制度》，群眾出版社1992年版，第363頁。