城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的PPP模式研究

【摘要】：城市基礎(chǔ)設(shè)計的建設(shè)是一個國家城市建設(shè)的基礎(chǔ)，城市基礎(chǔ)建設(shè)和其他建設(shè)項目有所區(qū)別，其關(guān)系到千萬城市人民的利益，是最直接最有效的民生工程。現(xiàn)階段我國城市基礎(chǔ)設(shè)計的建設(shè)發(fā)展不容樂觀，尤其是在娛樂性的基礎(chǔ)建設(shè)方面，問題較為突出，部分城市的商業(yè)用地以及房產(chǎn)用地比例幾乎快達到了飽和的狀態(tài)，基礎(chǔ)設(shè)計建設(shè)少之又少。在經(jīng)濟快速發(fā)展的大背景下，城市基礎(chǔ)設(shè)計建設(shè)問題越來越突出，本文以PPP模式為研究背景，分析城市基礎(chǔ)設(shè)計建設(shè)需要注意的問題，旨在為我國城市建設(shè)發(fā)展提供參考。

【關(guān)鍵詞】：PPP模式；城市；基礎(chǔ)設(shè)計；建設(shè)

在當(dāng)下經(jīng)濟發(fā)展的大趨勢下，城市人口在急促增加，越來越多的農(nóng)村人口開始涌向城市，歸根結(jié)底是因為城市的基礎(chǔ)設(shè)計相對農(nóng)村更加的完善，人們不管是生活還是工作，都更加方便。但是現(xiàn)階段因為政府資金投入等多種問題的綜合作用，我國部分城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題也越來越突出，因此文章針對PPP模式下的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進行分析。

1.PPP模式發(fā)展的歷史

所謂PPP模式實際上最早是出現(xiàn)在十七世紀七十年代后期，發(fā)過的PERRTER兄弟通過建設(shè)以及運營自來水公司而建立的一種全新發(fā)展模式，上世紀七八十年代，美國出現(xiàn)了二次能源危機，在經(jīng)濟相對較為蕭條的情況下，使得政府不得不逐漸壓縮支出，這也是因為政府稅收越來越低。在政府面臨嚴重的財務(wù)危機的情況下，美國政府開始重新地位自己，尋找與私人企業(yè)進行合作的方法。此時PPP模式的應(yīng)用已相對較為成熟，而本世紀初法國的威望迪公司以二十多億的價格收購了我國上海的自來水公司，此時也是我國PPP的全新發(fā)展時期。

聯(lián)合國培訓(xùn)研究院認為PPP模式是指涵蓋了不同社會系統(tǒng)倡導(dǎo)者所有制合作模式，主要是為了解決某一地區(qū)的負責(zé)問題。歐盟委員會認為PPP模式是指政府部門與私人企業(yè)之間的合作關(guān)系，主要是為了解決傳統(tǒng)公用事業(yè)的發(fā)展問題。美國PPP國家委員會認為PPP模式是介于外包和私有化的一種公用事業(yè)發(fā)展模式，其利用私營經(jīng)濟進行公用事業(yè)的建設(shè)與經(jīng)營，從而滿足廣大人民群眾對公共事業(yè)的需求。PPP模式的本意就是“Public-Private-Partnership”，從詞意上來看就是公私合作模式，即政府部門與私人企業(yè)的合作模式，這一模式突破了傳統(tǒng)公共投資模式的選址，為私營經(jīng)濟參與公用事業(yè)投資創(chuàng)造了機會。PPP模式?jīng)]有固定的模式，需要根據(jù)項目的實際情況、特點、環(huán)境以及投資主體的具體情況，從而形成不同的投資模式。無論是在發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大多數(shù)都是政府出資建設(shè)的。但是由于國家財政支出的有限以及公用基礎(chǔ)設(shè)施出現(xiàn)虧損，再加上1980年后出現(xiàn)的反對國家干預(yù)、主張市場調(diào)控的新貿(mào)易理念的興盛，發(fā)達國家中在公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中采用了國有企業(yè)非國有化經(jīng)營的模式[1]。

2.PPP模式的實際應(yīng)用

PPP模式只有在完成且經(jīng)政府批準后才可投入使用，在經(jīng)過上述步驟后企業(yè)才能開始獲益，因此PPP模式能夠提升建設(shè)效率，從而減小項目風(fēng)險。私人企業(yè)能夠提供豐富的服務(wù)與產(chǎn)品，能夠最大程度的滿足項目建設(shè)的需求。最后有助于加速政府職能的轉(zhuǎn)變：PPP模式能夠加速政府職能的轉(zhuǎn)變，幫助政府轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的服務(wù)觀念。政府部門也可以從繁重的微管管理事務(wù)走出來，從公共事業(yè)的建設(shè)者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督者，從而保證公用事業(yè)的建設(shè)質(zhì)量，也有助于降低財政方面的壓力。PPP模式能夠充分發(fā)揮政府與私營企業(yè)的優(yōu)勢，即將私人企業(yè)的資金、創(chuàng)新精神與政府的城市規(guī)劃、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌以及社會職責(zé)相結(jié)合。目前英國已經(jīng)在教育、交通、監(jiān)獄以及醫(yī)療等行業(yè)中應(yīng)用了PPP模式，75%英國政府工作人員認為PPP模式能夠達到預(yù)期目標，同時能節(jié)省社會資源[2]。筆者在此對PPP模式的優(yōu)點進行總結(jié)：首先，引入市場競爭機制：社會中常見的基礎(chǔ)設(shè)施本質(zhì)上就包含市場因素，只是過去政府壟斷了其投資渠道，沒有遵循市場規(guī)律，勢必會引發(fā)一些問題，而私營經(jīng)濟的參與，能夠?qū)⑹袌龈偁帣C制引入公用事業(yè)的發(fā)展中，符合市場發(fā)展的規(guī)律。其次，風(fēng)險共擔(dān)：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的風(fēng)險包括成本超過預(yù)算、無法達到預(yù)期建設(shè)目標、無法達到環(huán)保要求或是項目虧損等。在原有模式下，政府壟斷了基礎(chǔ)設(shè)施的投資渠道，則由政府一力承當(dāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的風(fēng)險，而在PPP模式下，可以通過吸收私營經(jīng)濟來共同承擔(dān)建設(shè)風(fēng)險。每一個PPP項目在立項時都會對項目可能出現(xiàn)的風(fēng)險進行評估，同時確定政府與企業(yè)需要承擔(dān)的風(fēng)險。因此，能夠確保雙方的切實效益，并且在提升建設(shè)效率的同時有效控制建設(shè)成本。另外，保障資金使用效益：PPP模式在資金使用方面具有更好的優(yōu)勢，能夠有效避免預(yù)算超支問題。政府在與企業(yè)商議項目時，會對項目的可行性進行全面調(diào)研，從而保證項目在經(jīng)費以及技術(shù)層面上的可行性，從而縮短建設(shè)周期，降低項目成本[2]。

3.城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的PPP模式研究

（1）PPP模式的落實。首先，政府必須從法律層面上支持PPP模式的推廣，并體現(xiàn)在法律制度的完善中。在PPP模式中，政府從公用事業(yè)的投資主體變?yōu)槲姓吆捅O(jiān)督者，這種變化需要政府正確認識職責(zé)與義務(wù)的變化，從而科學(xué)處理與私人企業(yè)的關(guān)系。在應(yīng)用PPP模式時，應(yīng)當(dāng)消除現(xiàn)行政策中對私營經(jīng)濟的限制以及民間資本的其實，放松合作限制，該模式鼓勵政府與政策性銀行以及外國銀行合作。此外，應(yīng)當(dāng)允許社會保險基金、住房基金等大型基金在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中投資。這些大型基金擁有大量的資金，在預(yù)防金融風(fēng)險的同時有需要不斷的保值，面臨著較大的經(jīng)營壓力。而PPP項目具有投資周期長、投資金額大且回報率穩(wěn)定的特點，適合大型基金的投入。但是由于我國對于大型基金的投資限制較多，無法滿足PPP模式應(yīng)用。因此可以考慮擴大融資渠道，推動公用事業(yè)發(fā)展的同時，緩解各種基金的保值增殖壓力。完整、清晰且科學(xué)的法律法規(guī)是PPP模式有效應(yīng)用且能夠發(fā)揮作用的重要前提。完善相關(guān)法律法規(guī)，保障各方的切實利益，必須做到有法可依、有法必依，這也是我國推行PPP模式最重要的目標[3]。

（2）風(fēng)險分析。PPP模式是一種相對較為獨立的發(fā)展模式，簡單而言就是政府和私人之間的合作。這種模式下私人與政府必然要承擔(dān)一定的風(fēng)險。尤其是在當(dāng)今市場經(jīng)濟競爭越來越激烈的大環(huán)境下。企業(yè)應(yīng)該把握好自身風(fēng)險承擔(dān)能力，政府與私人合作應(yīng)該端正自身態(tài)度，從市場發(fā)展的根本需要出發(fā)，具體問題具體分析，在考慮風(fēng)險策略時需要考慮的內(nèi)容包括策略是否有效、能否立即降低風(fēng)險，在保障經(jīng)濟效益的前提下，應(yīng)當(dāng)采取有效的風(fēng)險管理策略，城市建設(shè)說到底是從廣大城市人們的利益出發(fā)。PPP模式應(yīng)用下，項目風(fēng)險管理需要做好事先、事中以及事后的預(yù)防與控制，從而減少各個環(huán)節(jié)中可能出現(xiàn)的風(fēng)險，盡可能的降低風(fēng)險所帶來的影響，使事件向有利方向轉(zhuǎn)變。在進行風(fēng)險管理時必須考慮項目成本與項目效益，若風(fēng)險管理成本低于由此可帶來的效益時，該風(fēng)險管理就是可行的；反之，則不可行。因此城市建設(shè)應(yīng)該考慮項目的具體成本和項目的實際收益，在出現(xiàn)風(fēng)險的情況下需要由私人與政府共同承擔(dān)，這是PPP模式的特點。

在PPP模式下，城市的基礎(chǔ)設(shè)計的建設(shè)能夠有效的解決地方政府財政不足的問題，有效降低了二者的風(fēng)險。在PPP模式下，要不斷加強財務(wù)與法律法規(guī)方面的管理，真正解決城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足的問題。

參考文獻

[1] 汪玚.九省（市）分享推廣PPP模式經(jīng)驗如何讓城市建設(shè)\"不差錢\"？[J].交通建設(shè)與管理（上半月），2015，24（9）：40-47.

[2] 程芳.PPP項目模式下工程預(yù)結(jié)算的重要性[J].城市建設(shè)理論研究（電子版），2016，6（8）：276-277.

[3] 黃巧巧.PPP產(chǎn)業(yè)基金平臺模式方案設(shè)計 ——以海綿城市建設(shè)為例[J].商，2016，11（32）：205-206.

（作者單位：鄭州市建設(shè)投資集團有限公司（西安交通大學(xué)管理學(xué)院MBA））