城市基礎設施建設的PPP模式研究

【摘要】：城市基礎設計的建設是一個國家城市建設的基礎，城市基礎建設和其他建設項目有所區別，其關系到千萬城市人民的利益，是最直接最有效的民生工程。現階段我國城市基礎設計的建設發展不容樂觀，尤其是在娛樂性的基礎建設方面，問題較為突出，部分城市的商業用地以及房產用地比例幾乎快達到了飽和的狀態，基礎設計建設少之又少。在經濟快速發展的大背景下，城市基礎設計建設問題越來越突出，本文以PPP模式為研究背景，分析城市基礎設計建設需要注意的問題，旨在為我國城市建設發展提供參考。

【關鍵詞】：PPP模式；城市；基礎設計；建設

在當下經濟發展的大趨勢下，城市人口在急促增加，越來越多的農村人口開始涌向城市，歸根結底是因為城市的基礎設計相對農村更加的完善，人們不管是生活還是工作，都更加方便。但是現階段因為政府資金投入等多種問題的綜合作用，我國部分城市的基礎設施建設問題也越來越突出，因此文章針對PPP模式下的城市基礎設施建設進行分析。

1.PPP模式發展的歷史

所謂PPP模式實際上最早是出現在十七世紀七十年代后期，發過的PERRTER兄弟通過建設以及運營自來水公司而建立的一種全新發展模式，上世紀七八十年代，美國出現了二次能源危機，在經濟相對較為蕭條的情況下，使得政府不得不逐漸壓縮支出，這也是因為政府稅收越來越低。在政府面臨嚴重的財務危機的情況下，美國政府開始重新地位自己，尋找與私人企業進行合作的方法。此時PPP模式的應用已相對較為成熟，而本世紀初法國的威望迪公司以二十多億的價格收購了我國上海的自來水公司，此時也是我國PPP的全新發展時期。

聯合國培訓研究院認為PPP模式是指涵蓋了不同社會系統倡導者所有制合作模式，主要是為了解決某一地區的負責問題。歐盟委員會認為PPP模式是指政府部門與私人企業之間的合作關系，主要是為了解決傳統公用事業的發展問題。美國PPP國家委員會認為PPP模式是介于外包和私有化的一種公用事業發展模式，其利用私營經濟進行公用事業的建設與經營，從而滿足廣大人民群眾對公共事業的需求。PPP模式的本意就是“Public-Private-Partnership”，從詞意上來看就是公私合作模式，即政府部門與私人企業的合作模式，這一模式突破了傳統公共投資模式的選址，為私營經濟參與公用事業投資創造了機會。PPP模式沒有固定的模式，需要根據項目的實際情況、特點、環境以及投資主體的具體情況，從而形成不同的投資模式。無論是在發達國家還是發展中國家，公用基礎設施建設大多數都是政府出資建設的。但是由于國家財政支出的有限以及公用基礎設施出現虧損，再加上1980年后出現的反對國家干預、主張市場調控的新貿易理念的興盛，發達國家中在公用基礎設施建設中采用了國有企業非國有化經營的模式[1]。

2.PPP模式的實際應用

PPP模式只有在完成且經政府批準后才可投入使用，在經過上述步驟后企業才能開始獲益，因此PPP模式能夠提升建設效率，從而減小項目風險。私人企業能夠提供豐富的服務與產品，能夠最大程度的滿足項目建設的需求。最后有助于加速政府職能的轉變：PPP模式能夠加速政府職能的轉變，幫助政府轉變傳統的服務觀念。政府部門也可以從繁重的微管管理事務走出來，從公共事業的建設者轉變為監督者，從而保證公用事業的建設質量，也有助于降低財政方面的壓力。PPP模式能夠充分發揮政府與私營企業的優勢，即將私人企業的資金、創新精神與政府的城市規劃、城鄉統籌以及社會職責相結合。目前英國已經在教育、交通、監獄以及醫療等行業中應用了PPP模式，75%英國政府工作人員認為PPP模式能夠達到預期目標，同時能節省社會資源[2]。筆者在此對PPP模式的優點進行總結：首先，引入市場競爭機制：社會中常見的基礎設施本質上就包含市場因素，只是過去政府壟斷了其投資渠道，沒有遵循市場規律，勢必會引發一些問題，而私營經濟的參與，能夠將市場競爭機制引入公用事業的發展中，符合市場發展的規律。其次，風險共擔：基礎設施建設的風險包括成本超過預算、無法達到預期建設目標、無法達到環保要求或是項目虧損等。在原有模式下，政府壟斷了基礎設施的投資渠道，則由政府一力承當基礎設施建設的風險，而在PPP模式下，可以通過吸收私營經濟來共同承擔建設風險。每一個PPP項目在立項時都會對項目可能出現的風險進行評估，同時確定政府與企業需要承擔的風險。因此，能夠確保雙方的切實效益，并且在提升建設效率的同時有效控制建設成本。另外，保障資金使用效益：PPP模式在資金使用方面具有更好的優勢，能夠有效避免預算超支問題。政府在與企業商議項目時，會對項目的可行性進行全面調研，從而保證項目在經費以及技術層面上的可行性，從而縮短建設周期，降低項目成本[2]。

3.城市基礎設施建設的PPP模式研究

（1）PPP模式的落實。首先，政府必須從法律層面上支持PPP模式的推廣，并體現在法律制度的完善中。在PPP模式中，政府從公用事業的投資主體變為委托者和監督者，這種變化需要政府正確認識職責與義務的變化，從而科學處理與私人企業的關系。在應用PPP模式時，應當消除現行政策中對私營經濟的限制以及民間資本的其實，放松合作限制，該模式鼓勵政府與政策性銀行以及外國銀行合作。此外，應當允許社會保險基金、住房基金等大型基金在公共基礎設施建設中投資。這些大型基金擁有大量的資金，在預防金融風險的同時有需要不斷的保值，面臨著較大的經營壓力。而PPP項目具有投資周期長、投資金額大且回報率穩定的特點，適合大型基金的投入。但是由于我國對于大型基金的投資限制較多，無法滿足PPP模式應用。因此可以考慮擴大融資渠道，推動公用事業發展的同時，緩解各種基金的保值增殖壓力。完整、清晰且科學的法律法規是PPP模式有效應用且能夠發揮作用的重要前提。完善相關法律法規，保障各方的切實利益，必須做到有法可依、有法必依，這也是我國推行PPP模式最重要的目標[3]。

（2）風險分析。PPP模式是一種相對較為獨立的發展模式，簡單而言就是政府和私人之間的合作。這種模式下私人與政府必然要承擔一定的風險。尤其是在當今市場經濟競爭越來越激烈的大環境下。企業應該把握好自身風險承擔能力，政府與私人合作應該端正自身態度，從市場發展的根本需要出發，具體問題具體分析，在考慮風險策略時需要考慮的內容包括策略是否有效、能否立即降低風險，在保障經濟效益的前提下，應當采取有效的風險管理策略，城市建設說到底是從廣大城市人們的利益出發。PPP模式應用下，項目風險管理需要做好事先、事中以及事后的預防與控制，從而減少各個環節中可能出現的風險，盡可能的降低風險所帶來的影響，使事件向有利方向轉變。在進行風險管理時必須考慮項目成本與項目效益，若風險管理成本低于由此可帶來的效益時，該風險管理就是可行的；反之，則不可行。因此城市建設應該考慮項目的具體成本和項目的實際收益，在出現風險的情況下需要由私人與政府共同承擔，這是PPP模式的特點。

在PPP模式下，城市的基礎設計的建設能夠有效的解決地方政府財政不足的問題，有效降低了二者的風險。在PPP模式下，要不斷加強財務與法律法規方面的管理，真正解決城市基礎設施建設資金不足的問題。

參考文獻

[1] 汪玚.九省（市）分享推廣PPP模式經驗如何讓城市建設\"不差錢\"？[J].交通建設與管理（上半月），2015，24（9）：40-47.

[2] 程芳.PPP項目模式下工程預結算的重要性[J].城市建設理論研究（電子版），2016，6（8）：276-277.

[3] 黃巧巧.PPP產業基金平臺模式方案設計 ——以海綿城市建設為例[J].商，2016，11（32）：205-206.

（作者單位：鄭州市建設投資集團有限公司（西安交通大學管理學院MBA））