后備力量組織建設存在的問題與對策

陳增運

后備力量組織建設存在的問題與對策

陳增運

組織建設是后備力量建設的基礎工程。新形勢下黨的強軍目標和軍事戰略方針對后備力量組織建設提出了更高要求。必須堅持問題導向，加強和改進組織建設，為后備力量轉型發展打下堅實基礎。重點是著眼形勢任務，合理確定后備力量數量規模；適應職能轉變，系統整合后備力量組織結構；立足國情軍情，統籌規劃后備力量建設布局；融合社會資源，創新發展后備力量編組模式；轉變工作方式，建立健全后備力量管理機制。

后備力量 民兵 預備役 組織建設

作者：陳增運，石家莊陸軍指揮學院戰略與國防動員系教授，大校

組織建設是后備力量建設的基礎工程。新形勢下經濟社會快速發展和戰爭形態深刻演變，對后備力量組織建設提出了嚴峻挑戰；貫徹黨在新形勢下的強軍目標和軍事戰略方針，對后備力量組織建設提出了更高要求。正確認識后備力量組織建設存在的現實問題，有針對性地采取積極對策加強和改進后備力量組織建設，是有效解決“后備力量建設模式與經濟社會發展不相適應、遂行任務能力與職能任務需求不相適應”等矛盾問題的重要抓手，對于推進后備力量轉型建設具有重要意義。

一、當前后備力量組織建設存在的主要問題

習主席指出：“問題是工作的導向?！闭_認識后備力量組織建設現存問題，是有效加強和改進后備力量組織建設的必要前提。總體來看，經過近些年的調整改革，基干民兵的組織規模大幅度壓縮，預備役部隊的體系結構不斷優化，現役部隊預編預備役人員的整體素質逐年提高，非編組預備役人員的登記制度得到落實，較好地適應了經濟社會發展和后備力量完成多樣化軍事任務需要。但是，受思想認識、體制機制、工作慣性等影響，后備力量組織建設的一些矛盾和問題依然存在，且隨著國情軍情變化不斷滋生新的矛盾和問題，有的甚至成為困擾后備力量轉型發展的頑疾。

（一）數量規模與形勢任務不相適應

后備力量保持多大的數量規模，是事關國家經濟發展和長治久安的戰略性問題。毫無疑問，龐大的后備力量對于遏制戰爭和支援保障打贏戰爭都具有重要作用，但數量規模過于龐大以致超出客觀實際需要，必然影響建設質量，制約社會發展。長期以來，我國后備力量一直是數量規模型的，雖然隨著“冷戰”結束和軍事戰略方針調整，后備力量的數量規模逐年壓縮，但現存數量規模仍然超出形勢任務實際需要。目前，后備力量體系中既有列入一類預備役的基干民兵、預備役部隊和現役部隊預編人員，又有列入二類預備役的普通民兵和單個登記預備役人員，還有納入民兵組織體系而實行對口建設、對口使用、對口管理、對口保障的人民防空和國防交通專業隊伍，以及經過軍事訓練的大中專院校學生，“預”“現”比例偏高，數量規模很大。從戰時需要看，未來戰爭是信息化局部戰爭，戰爭目的、規模有限，敵人動用大批軍隊與我大面積地面作戰、持久作戰的可能性大大降低，支援保障現役部隊作戰對后備力量的技術要求更為迫切，加之后備力量的職能任務已經由過去的“打保并重”變為“以保為主”，從而為進一步壓減后備力量數量規模留出了較大空間。

（二）各支隊伍的組織結構不盡合理

系統學原理告訴我們，事物的結構決定其功能。目前，后備力量各支隊伍組織結構不盡合理，主要表現在軍兵種比例失調、人員和專業結構失衡等方面。從軍兵種比例上看，由于傳統后備力量建設的立足點是“地面防衛作戰”，導致了隊伍結構上的“大陸軍”型，雖在歷次調整改革中對專業結構進行了優化，較之“冷戰”時期有了較大好轉，但整體比例失衡問題仍然比較突出，具體表現為陸軍類隊伍多、作戰類隊伍多、傳統兵種專業多，與信息化局部戰爭的任務需求存在較大反差。從專業和人員結構看，由于統籌規劃和檢查糾正不夠，專業重復、隊伍交叉、一兵多職等問題比較突出。例如，民兵和預備役部隊都仿照現役部隊組建了大量的高炮分隊，民兵、預備役部隊、人民防空專業隊伍都組建有偽裝防護、工程搶修、通信保障、防化救援、醫療救護、裝備搶修等專業分隊，且各支隊伍的任務界限不清楚，導致“現役有啥我有啥、現役干啥我干啥、別人建啥我建啥”的重復建設現象，既影響整體建設質量，又造成巨大資源浪費。

（三）力量布局與實際需要不夠吻合

“編為用、建為戰”是后備力量建設的基本指導思想。而為了使用方便，則需要把后備力量各支隊伍有針對性編配在應戰應急需要的重要方向和重點地區。當前，后備力量布局與實際需要不夠吻合。從地域屬性看，主要問題是陸地力量偏多、海上力量偏少。當前，我國面臨的戰爭威脅主要來自海上，軍事斗爭準備的重點也在海上，而基干民兵隊伍中的海上勤務分隊嚴重不足，普通民兵全部針對陸上防衛作戰而設計組建，海軍預備役部隊更少，與現實戰爭威脅和軍事斗爭準備重點明顯不符。從戰略方向看，主要問題是“北重南輕”，東南沿海方向的預備役部隊數量與國家總體戰略布局和軍事斗爭準備重點不相吻合；西藏和新疆的民兵和預備役部隊的數量不及內陸省份，與當地擔負的控邊穩邊任務和安全穩定形勢不相適應。

（四）編組模式與經濟體制融合度低

后備力量的編組模式，是后備力量組織建設的基礎環節，也是確保后備力量各支隊伍組織健全、管理落實和使用方便的重要因素。從建設需要看，隨著武器裝備現代化和兵員素質的不斷提高，要求后備力量編組向小型化、精干化發展。從實際情況看，目前我國快速發展的國民經濟和科學技術，又恰恰為后備力量建設適應形勢任務需要提供了支撐。比如，經濟產值的快速增長，有助于加大后備力量建設投入，提升建設質量；科學技術的不斷進步，有助于吸納高科技兵員、擴大專業兵比例；社會組織的優化組合，有助于優選編兵單位，規范兵員管理。但是，受傳統思維定勢和工作習慣的影響，后備力量編組模式與經濟社會的融合度不高。近年來，雖然隨著改革開放不斷深入，一大批民營高新技術產業蓬勃興起，交通運輸、郵電通信、醫療衛生、工程建筑、檢驗檢疫等行業系統都有了長足發展，為提高后備力量專業技術分隊的科技含量奠定了基礎，但大多數兵役機關和預備役部隊還是習慣于在傳統行業編組專業力量，對新興產業編兵的實踐探索不夠；或習慣于在某一個單位集中編組，對專業技術兵員的潛力和分布情況調查了解不夠，不善于采取行業抽組、分片抽組、分類抽組等新的編組方法，導致兵員技術含量不高。一些地方甚至把民兵和預備役部隊官兵大量編組在政府機關，不考慮使用時“拉不出”的問題；或只顧選擇“有權力、能辦事”的人擔任民兵干部和預任軍官，拉不出、用不上、不對口、“官員化”等問題明顯存在。

（五）管理機制與社會發展嚴重脫節

后備力量管理機制，是保持后備力量建設生機活力的源泉，管理機制與經濟社會發展相適應，才能充分調動民兵預備役人員的積極性，保持后備力量組織的健全和完善。目前，后備力量管理機制與社會發展嚴重脫節。在管理理念上，仍然沿用計劃經濟時期的思維模式，只講犧牲奉獻，不注重物質利益原則；只強調履行國防義務，不善于與勞動致富有機結合，導致思想教育和組織管理的效力不足。在管理職能上，民兵、預備役部隊、人民防空專業隊伍、國防交通專業隊伍，對上分別隸屬于不同的職能部門、領導職能分散，導致了相互爭地盤、爭兵員、重復編組、一兵多職等問題。同時，市場經濟條件下，人們的思維觀念、價值取向和就業方式都發生了很大變化，沒有相應的利益導向政策保障，必然導致“編不實、召不來、用不上”，而目前民兵預備役人員的權益保障，幾乎是沿用計劃經濟時期的傳統模式，在優撫優待、傷亡撫恤、人身保險等方面，與我國城鄉社會管理機制和福利保障政策嚴重脫節。

二、加強和改進后備力量組織建設的對策思考

堅持以習主席關于國防和軍隊建設的一系列重要論述為指導，以新形勢下軍事戰略方針和黨在新形勢下的強軍目標為統領，圍繞提高支援保障打贏信息化戰爭為核心的多樣化軍事任務能力，貫徹需求牽引、體系設計、問題導向、創新驅動、融合發展等基本原則，壓縮數量規模，整合組織結構，優化力量布局，創新編組模式，健全管理機制，并妥善處理各支隊伍之間的關系，努力構建規模適度、結構優化、布局合理、編組科學、管理規范的后備力量組織體系。

（一）著眼形勢任務，合理確定后備力量數量規模

確定后備力量的數量規模，應以國家安全形勢需要為基本著眼點，充分考慮支援保障打贏信息化戰爭、維護社會安全穩定、完成搶險救災任務、支撐基層政權多方面的需要，同時兼顧后備力量建設與現役部隊建設、公安隊伍建設和平衡社會負擔等方面的關系，做到統籌兼顧、融合發展?；緲嬒耄壕o貼我國安全環境實際、參考外國基本做法，進一步壓縮基干民兵和普通民兵隊伍，調整預備役部隊組織結構和力量編成，使一類預備役與現役部隊的比例控制在2∶1左右、全部預備役與現役部隊的比例控制在8∶1左右為宜。需要指出的是，確定后備力量數量規模，決不能簡單地與美歐等西方國家畫等號，因為雙方的安全威脅程度和戰略需求不同，我國的安全環境更為復雜，且發生大規模地面作戰的可能性依然存在，必須保持適度的后備力量數量規模。

民兵。基干民兵支援保障力量應以每個鄉鎮（街道）組建一個連為基本著眼點，全國組建規模約為XXX萬人；基干民兵應急維穩救災力量應以每個鄉鎮（街道）組建一個排為基本著眼點，全國組建規模約為XXX萬人，再加上每個縣（市、區）和地級市分別組建一個應急連和應急營，全國合計組建民兵應急力量約為XXX萬人。普通民兵應以每個鄉鎮(街道)組建一個營為基本著眼點，全國組建規模約為XXXX萬人。

預備役部隊。現有預備役部隊的數量規模基本合理，主要應解決軍兵種預備役部隊數量比例失衡問題，就是要大幅度壓縮陸軍預備役部隊數量，同時大幅度提高海軍、空軍預備役部隊數量，適當增加火箭軍和戰略支援預備役部隊數量，使陸軍、海軍、空軍、火箭軍和戰略支援預備役部隊總量。

現役部隊預編預備役人員。主要是增加海軍、空軍、火箭軍現役部隊預編預備役人員，同時填補戰略支援部隊和陸軍高技術兵種沒有預編對象的空缺，預編對象主要是近5年內相同相近崗位退伍（轉業）軍人。此外，隨著部隊武器裝備的不斷更新換代，對裝備維修人才的需求量越來越大，還應把預編對象由單一的退伍（轉業）人員逐漸向高技術武器裝備生產廠家的職工拓展，以適應戰時武器裝備快速搶修之需。

人民防空和國防交通專業隊伍。人民防空專業隊伍按照國家重點人防城市和重要目標所在地人口比例的3‰、其他省會城市和國家單列城市人口比例的2‰、市縣級城市人口比例的1‰的要求組建；國防交通專業隊伍以國家重要交通沿線地區為重點，由省市縣交通主管部門在本行業系統組建。

（二）適應職能轉變，系統整合后備力量組織結構

“編為用、建為戰”，必須以應戰應急使用為基本著眼點確定后備力量組織結構。新形勢下，民兵、預備役部隊的根本職能已經由傳統的參戰支前轉變為支援保障打贏信息化戰爭，人民防空、國防交通專業隊伍的職能任務也由單一的應戰功能向“戰時應戰、平時服務、應急支援”轉變，這就要求我們根據其職能任務的發展變化優化組織結構。

在組織類型上，主要是針對當前基干民兵組織分類不嚴謹、隨意性大等問題，改變基干民兵組織分類方法，按照任務指向區分基干民兵類別，把基干民兵分為常態備勤隊伍、通用支援隊伍和對口保障隊伍三種類型。其中，常態備勤隊伍主要針對平時應對自然災害、事故災難和社會安全事件組建，按照市建營、縣（市區）建連、鄉鎮（街道）建排的原則要求，組建反恐維穩、抗洪搶險、抗震救災、森林滅火等專業分隊?？紤]到民兵的常態化執勤職能，可將情報信息、民兵哨所和鐵（公）路護路分隊納入其中。通用支援隊伍主要圍繞支援多軍兵種作戰和跨區機動組建，著眼不同戰略方向、不同地理環境的不同要求，組建情報信息、邊境支援、保交護路、通信保障、核化救援、網絡防護、交通運輸、衛生勤務等專業分隊，同時將民兵防空作戰、海上作戰力量逐步納入預備役部隊。對口保障隊伍主要著眼不同軍兵種的任務特點和特殊要求，對口組建各軍種需要的情報偵察、測繪支援、氣象水文、偽裝防護、工程搶修、裝備搶修、物資油料、安全警戒等專業分隊。

在專業結構上，主要針對預備役部隊當前存在的軍兵種比例失調等問題，按照“兩增兩減”的思路優化整體結構，即增加海軍、空軍、火箭軍和戰略支援預備役部隊，減少陸軍預備役部隊；增加作戰保障、后勤保障、裝備技術保障類預備役部隊，減少步兵、炮兵、高炮等作戰類預備役部隊，促進諸軍兵種預備役部隊協調發展，力爭在未來10年內，將海軍、空軍、火箭軍和戰略支援預備役部隊調整為占總規模30%以上，陸軍預備役部隊調整為占總規模70%以下；保障類預備役部隊調整為占總規模的60%以上，作戰類預備役部隊調整為占總規模40%以下，以實現與現役部隊協調發展。

在編組重點上，主要是根據各支隊伍的核心職能，突出各自的編組重點，解決專業分隊重復交叉問題。其中民兵常態備勤隊伍，要根據各地安全形勢和災害災難風險情況，主要編組反恐維穩和各種類型的搶險救災分隊，并根據需要組建情報信息網、民兵哨所和鐵（公）路護路分隊；民兵通用支援隊伍和對口保障隊伍，要突出支援保障現役部隊作戰的根本職能，以編組對口專業分隊為重點，少編或不編配裝專業分隊，逐步將現有作戰類專業分隊改為預備役部隊編組，同時撤銷與人民防空專業隊伍重復編組的消除空襲后果專業分隊。預備役部隊，要突出支援現役部隊作戰的根本職能，以編組配裝專業分隊為重點，少編或不編對口專業分隊，逐步將對口專業分隊改為民兵編組，逐步實現與民兵職能相對剝離、任務相互銜接。人民防空專業隊伍，要突出消除空襲后果的根本職能，以編組搶險搶修、消防滅火等專業分隊為重點，適當編組警報通信、疏散引導、引偏誘爆等專業分隊，撤銷對空打擊、支援作戰、維護治安等專業分隊，逐步實現與民兵、預備役部隊、公安隊伍職能相對剝離、任務相互銜接。國防交通專業隊伍，要突出搶修重要交通設施的根本職能，主要在本行業系統編組技術性強的道橋搶修分隊，撤銷一般性道路維護分隊，逐步實現與民兵職能相對剝離、任務相互銜接。

（三）立足國情軍情，統籌規劃后備力量建設布局

近年來，著眼新形勢下國家安全需要，我軍對主要戰略方向進行了優化調整，后備力量應根據不同方向安全需求和支援保障任務，以“四?！薄叭亍薄皟删€”為編組重點，統籌規劃，合理布局。

重要方向。南海、東海、臺海和黃渤海方向，應重點發展海上民兵和支援保障海軍作戰的海軍陸勤民兵分隊，增加海軍預備役部隊規模，同時將華北、東北地區的陸軍預備役部隊向“四海”方向調整。主要包括：依托沿海大型制造、運輸企業編組機動運輸預備役部隊，依托沿海艦船維修機構組建維修保障預備役部隊，依托沿海大型貨運碼頭和大型輪船貨運公司組建后勤保障預備役部隊等。同時，加強“四海”方向的人民防空、國防交通專業隊伍建設，沿海特大城市、省會城市和國家單列市，按總人口3‰組建人民防空專業隊伍，按總人口的2‰組建國防交通專業隊伍；沿海地級市、縣城按總人口2‰組建人民防空專業隊伍，按總人口1‰組建國防交通專業隊伍。

重點地區。大型重要目標所在地、社會事件多發地和省會以上大城市，是后備力量應戰應急的重點地區。其中，大城市和重要目標所在地，是戰爭中敵人空襲的重點，應重點加強預備役防空部隊、人民防空專業隊伍和民兵空情報知、偽裝防護等專業分隊建設。新疆、西藏和青海等地區是社會事件多發地，應針對其地廣人稀、居住分散、經濟欠發達、交通不便等實際，增加反恐維穩和應急機動民兵預備役力量，適應配合公安維護社會穩定的需要。

重要沿線。邊海防一線和重要交通沿線，是平時和戰時后備力量動員使用的重要領域。邊海防一線是祖國的門戶，是保衛國家主權、領土完整和安全，維護海洋權益，抵御外敵入侵的重點地區，應結合其任務特點搞好民兵、預備役部隊編組，強化情報搜集和支援保障現役部隊作戰能力。重要交通沿線既是平時社會交通運輸的基礎，又是戰時部隊機動的重要依托，應充分依托地方相關行業系統，加強民兵保交護路分隊和國防交通專業隊伍建設，并根據其各自職責合理區分專業類型，避免因重復建設造成資源浪費。

（四）融合社會資源，創新發展后備力量編組模式

針對后備力量編組上存在的融合度低、方法死板、編難致用等突出問題，著眼經濟結構調整和人員流動、社會管理新特點，創新后備力量各支隊伍編組模式。

拓展編兵領域。基于支援保障打贏信息化局部戰爭需要，由以往主要以“塊”狀編組為主向“條”“塊”結合發展；由主要依托政府機關、國有企事業單位編組向大專院校、科研機構、高新技術產業等新領域拓展，成系統、成建制發展信息支援、網絡防御、測繪導航、空中管制、戰略投送、高新裝備技術保障等新型后備力量隊伍，有重點地發展救助打撈、海上運輸、航空運輸、空防工程、偽裝防護、安全警戒、裝備搶修等軍兵種后備力量，提高后備力量建設質量和效益。

創新編組方法。基干民兵主要采取戶籍地與工作地相結合的編組方法，重點在廠礦企業編兵，優先編組黨(團)員、轉業退伍軍人和專業對口人員，除民兵干部外，不編或少編黨政行政人員，其中黨員、轉業退伍軍人、專業技術對口率應分別達到20%、30%和80%以上。預備役部隊主要按行業系統組建，其中國家垂直管理的行業系統實行成建制成系統編組，國家和地方分級管理的行業系統實行條塊結合編組，國有大中型企業實行人裝結合的模塊化編組，黨員、轉業退伍軍人、專業技術對口率應分別達到30%、40%和80%以上。現役部隊主要預編近5年從原崗位轉業（退伍）的官兵，以及裝備生產廠家的專業技術人員，專業技術對口率應達到100%。人民防空專業隊伍、國防交通專業隊伍主要依托相關行業系統編組，采取人裝結合方式，黨員比例不低于10%，專業技術對口率不低于60%。

糾正編難致用。針對一些地方存在的把民兵和預備役部隊官兵大量編組在政府機關，以及由此導致的“拉不出、用不上、不對口、官員化”等問題，明確民兵、預任軍官、預編士兵，以及人民防空專業隊伍、國防交通專業隊伍的人員編配標準。原則上，基干民兵、預備役部隊士兵編組行政人員的比例不超過10%，民兵干部和預備役部隊預任軍官的轉業（退伍）軍人比例不低于80%。各級軍事機關要加強對后備力量編組對象的監督檢查，建立考評和獎懲機制，堅決糾正隨意編兵、重復編兵、弄虛作假等不良現象。

（五）轉變工作方式，建立健全后備力量管理機制

積極適應信息時代和市場經濟條件下后備力量管理的特點規律，著眼新形勢下后備力量組織建設存在的種種矛盾和難題，強化責任意識，理順管理關系，創新管理方式，完善政策法規，提高管理工作的針對性、有效性。

強化責任意識。后備力量建設是全黨的事業，是軍地雙方的共同責任。各級黨委政府要從思想上根除“后備力量無用”“后備力量軍建”等錯誤認識，把后備力量建設納入推進經濟社會發展、實現強國夢強軍夢的重要議事日程。同時，對于在后備力量組織建設中決策失誤，或違背后備力量建設法規而導致后備力量組織建設落實不到位或秩序混亂的單位和個人，堅決予以責任追究，確保把后備力量管理工作落到實處。

理順管理關系。原則上，民兵主要由省軍區系統各級軍事機關領導和管理，可利用預備役部隊中的現役力量和場地條件加強能力建設；預備役部隊主要歸口軍種現役部隊領導和管理，省軍區系統軍事機關配合其落實編組和整組。人民防空和國防交通主管部門要主動與當地軍事機關搞好協調，按規定落實專業隊伍編組。軍委國防動員部負責后備力量各支隊伍建設的總體籌劃和職責區分，督促指導各級各部門履行管理職責。各級主管部門要嚴格執行有關文件規定，避免爭搶兵員和重復建設現象。地方黨委政府要充分認識后備力量建設的重大意義和地域性特點，大力支持省軍區系統和相關職能部門的工作，確保把后備力量編組和管理落到實處。

創新管理方式。著眼市場經濟條件下社會組織調整和人們價值取向、就業方式的發展變化，在傳統管理方法的基礎上，引入經濟手段和目標管理方式，全方位調動編兵單位和民兵預備役人員的積極性。主要包括：加強全民國防教育和政治宣傳，增強編兵單位和民兵預備役人員的政治榮譽；逐步健全和完善預備役津貼、預備役退休金、預備役傷殘保險等保障制度，從經濟上調動民兵預備役人員的積極性。同時，在評選先進企業、享受稅收優惠等方面對編兵單位給予傾斜，為后備力量兵員編組和有效管理營造良好的社會氛圍。

完善法規制度。依法管理，是新形勢下后備力量管理的基本原則。針對后備力量管理中存在的法規制度不健全、有法不依，以及憑人情、靠關系抓落實的現象，軍地相關職能部門都要不斷強化法規制度意識，把后備力量建設作為貫徹國家發展戰略的長期性、根本性、全局性工作，堅持依法規劃、依法建設、依法落實。在進一步學好用好國家相關法律法規的基礎上，軍地各級要結合自身實際出臺操作性強、切實管用的地方性法規制度和執行細則，明確后備力量建設的責任義務和獎懲條款，確保后備力量建設的各個環節都有法可依、有章可循。各級人大、政協要把后備力量建設納入監督范圍，堅決糾正有法不依現象。同時，還要進一步完善軍地主要領導雙向兼職制度、地方主要領導黨管武裝工作述職制度、兼職領導的軍事日制度、軍地聯合辦公制度、聯席會議制度、武委會制度等，通過落實各項制度推進后備力量依法有序建設。

（責任編輯：徐永漢）

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：1002-4484（2017）01-0036-06