二戰(zhàn)后美國(guó)國(guó)防領(lǐng)導(dǎo)指揮體制改革的基本歷程和特點(diǎn)

周小寧

二戰(zhàn)后美國(guó)國(guó)防領(lǐng)導(dǎo)指揮體制改革的基本歷程和特點(diǎn)

周小寧

20世紀(jì)40年代后期至80年代中期，美國(guó)國(guó)防領(lǐng)導(dǎo)指揮體制改革經(jīng)歷三個(gè)階段：40年代后期終止陸軍部、海軍部分立領(lǐng)導(dǎo)指揮體制，確立國(guó)防部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)指揮體制；50年代廢除參聯(lián)會(huì)成員和軍種部長(zhǎng)擔(dān)任執(zhí)行代表的制度，確立軍政軍令分開(kāi)的領(lǐng)導(dǎo)指揮體制；80年代中期結(jié)束軍種部控制參聯(lián)會(huì)和作戰(zhàn)司令部的局面，確立參聯(lián)會(huì)主席、作戰(zhàn)司令部司令的重要地位。改革具有四個(gè)基本特點(diǎn)：以強(qiáng)化聯(lián)合體制為改革主線；保持軍種活力不可或缺；堅(jiān)持文官治軍的根本政治原則；以國(guó)家利益至上觀念統(tǒng)一各利益方思想。

國(guó)防領(lǐng)導(dǎo)指揮體制 改革 聯(lián)合體制 國(guó)家利益 [美國(guó)]

作者：周小寧，軍事科學(xué)院軍事歷史和百科研究部研究員，大校

20世紀(jì)40年代后期至80年代中期，根據(jù)第二次世界大戰(zhàn)和戰(zhàn)后世界局部戰(zhàn)爭(zhēng)等軍事實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、國(guó)際軍事形勢(shì)的變化、軍事技術(shù)的發(fā)展，美國(guó)對(duì)國(guó)防領(lǐng)導(dǎo)指揮體制進(jìn)行了重大改革，奠定了延續(xù)至今的國(guó)防領(lǐng)導(dǎo)指揮體制的基本制度，不僅對(duì)美軍產(chǎn)生重大影響，也一直受到世界各國(guó)的密切關(guān)注。

一、改革基本歷程

第二次世界大戰(zhàn)后，美國(guó)國(guó)防領(lǐng)導(dǎo)指揮體制改革，主要是在杜魯門、艾森豪威爾、里根總統(tǒng)等三任政府時(shí)期進(jìn)行的。20世紀(jì)四五十年代改革主要由總統(tǒng)推動(dòng)，80年代改革主要由國(guó)會(huì)推動(dòng)。

（一）20世紀(jì)40年代后期，終止陸軍部、海軍部分立領(lǐng)導(dǎo)指揮體制，確立國(guó)防部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)指揮體制

從1789年美國(guó)聯(lián)邦政府成立至二戰(zhàn)結(jié)束，美國(guó)沒(méi)有建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)所有武裝力量的領(lǐng)率機(jī)關(guān)，而由陸軍部（1789年成立）、海軍部（1798年成立）分別負(fù)責(zé)陸軍、海軍的行政領(lǐng)導(dǎo)及作戰(zhàn)指揮。鑒于陸海分立體制的缺陷，1921年3月，美國(guó)的政府研究所（今布魯金斯學(xué)會(huì)）最早提出統(tǒng)一陸軍部和海軍部、建立國(guó)防部的建議。二戰(zhàn)之前，陸軍部、海軍部均反對(duì)此類建議。二戰(zhàn)期間，陸軍態(tài)度發(fā)生轉(zhuǎn)變，1943年11月陸軍參謀長(zhǎng)馬歇爾向參聯(lián)會(huì)建議成立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)陸海空三軍的國(guó)防部。海軍擔(dān)心未來(lái)陸軍部和空軍部將主宰國(guó)防部，擔(dān)心陸軍企圖裁掉或大幅縮小海軍陸戰(zhàn)隊(duì)并支持空軍奪走海軍的陸基飛機(jī)，故反對(duì)這一建議。二戰(zhàn)結(jié)束后，國(guó)防領(lǐng)導(dǎo)指揮體制改革真正提上日程，但陸軍、海軍的改革思路差異很大。海軍部長(zhǎng)福雷斯特爾組織陸海軍軍火委員會(huì)前主席埃伯斯塔特等人于1945年9月25日完成《埃伯斯塔特報(bào)告》，報(bào)告反對(duì)建立國(guó)防部，建議設(shè)立陸海空三個(gè)內(nèi)閣級(jí)的軍種部，同時(shí)設(shè)立跨軍種的委員會(huì)協(xié)調(diào)三軍工作。陸軍部于1945年9月29日成立高級(jí)軍官委員會(huì)，隨即提出武裝部隊(duì)體制構(gòu)想，建議建立“武裝部隊(duì)部”，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)陸海空三軍，設(shè)立武裝部隊(duì)部長(zhǎng)（文職）、總參謀長(zhǎng)。

民主黨總統(tǒng)杜魯門上任之前，曾任參議院國(guó)防計(jì)劃調(diào)查特別委員會(huì)主席，對(duì)陸海分立所造成的浪費(fèi)和低效的嚴(yán)重程度有充分了解，并公開(kāi)發(fā)表文章主張對(duì)陸海軍實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。上任后，他于1945年12月19日向國(guó)會(huì)提交咨文，建議建立國(guó)防部，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)陸海空三軍，設(shè)立文職國(guó)防部長(zhǎng)(由總統(tǒng)的內(nèi)閣成員擔(dān)任）1名、副部長(zhǎng)1名、助理部長(zhǎng)若干名(分別管理陸海空三軍），設(shè)立國(guó)防部總參謀長(zhǎng)1名。對(duì)此，海軍及其國(guó)會(huì)支持者強(qiáng)烈反對(duì)。海軍的強(qiáng)大支持者，立法期間先后任眾議院海軍事務(wù)委員會(huì)主席、武裝部隊(duì)委員會(huì)主席的民主黨議員卡爾·文森將杜魯門的咨文稱為“軍事強(qiáng)權(quán)政治”，旨在“搞垮海軍”，并“帶有德國(guó)皇帝和希特勒當(dāng)權(quán)時(shí)期的德國(guó)味道，帶有日本軍國(guó)主義的味道”①David Jablonsky: War by Land, Sea, and Air--Dwight Eisenhower and the Concept of Unified Command, Yale University Press， 2010,p.152.。

面對(duì)這種壓力，杜魯門和陸軍被迫放棄設(shè)立總參謀長(zhǎng)、建立單一的政府行政部門國(guó)防部等設(shè)想，同意保留軍種部的政府行政部門地位。1947年2月16日，杜魯門向國(guó)會(huì)提交立法議案草案。7月24、25日，參議院、眾議院先后通過(guò)法案。7月26日，杜魯門簽署批準(zhǔn)法案（即《1947年國(guó)家安全法》）。該法是陸軍的“集中領(lǐng)導(dǎo)”主張與海軍的“分散協(xié)調(diào)”主張的妥協(xié)產(chǎn)物，規(guī)定：建立兩個(gè)顧問(wèn)機(jī)構(gòu)——國(guó)家安全委員會(huì)和國(guó)家安全資源委員會(huì)；建立由陸軍部、海軍部、空軍部組成的“國(guó)家軍事機(jī)構(gòu)”（National Military Establishment），設(shè)立國(guó)防部長(zhǎng)對(duì)三軍進(jìn)行“總體指導(dǎo)、授權(quán)和控制”，設(shè)立3名國(guó)防部長(zhǎng)文職特別助理（不設(shè)副部長(zhǎng)和助理部長(zhǎng)）；陸軍部、海軍部和空軍部作為獨(dú)立的政府行政部門，分別由各軍種部長(zhǎng)進(jìn)行單獨(dú)管理；在國(guó)家軍事機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)立各種協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，包括：戰(zhàn)爭(zhēng)委員會(huì)、參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議、軍火委員會(huì)、研究和發(fā)展委員會(huì)。②Alice C. Cole, etc. edited: The Department of Defense：Documents on Establishment and Organization, 1944-1978, Office of the Secretary of Defense, Historical Office, 1978,pp.35-40,46-47.

1947年9月17日，原海軍部長(zhǎng)福雷斯特爾擔(dān)任首任國(guó)防部長(zhǎng)，國(guó)家軍事機(jī)構(gòu)開(kāi)始運(yùn)行。但是，國(guó)家軍事機(jī)構(gòu)只是三個(gè)軍種部組成的松散聯(lián)盟，國(guó)防部長(zhǎng)權(quán)力極其有限。任職不久，福雷斯特爾就認(rèn)識(shí)到自己任海軍部長(zhǎng)時(shí)固執(zhí)地要求嚴(yán)格限制國(guó)防部長(zhǎng)的權(quán)力是作繭自縛，于是提議修訂法律，要求擴(kuò)大國(guó)防部長(zhǎng)的權(quán)力。1949年3月5日，杜魯門總統(tǒng)向國(guó)會(huì)提出修訂《1947年國(guó)家安全法》的咨文。7月28日、8月2日，參議院、眾議院先后通過(guò)修正案。8月10日，杜魯門簽署批準(zhǔn)。修正案規(guī)定：國(guó)家軍事機(jī)構(gòu)改稱國(guó)防部，列為政府行政部門；設(shè)立1名副國(guó)防部長(zhǎng)和3名助理國(guó)防部長(zhǎng)；三個(gè)軍種部降為國(guó)防部下屬的軍事部門，軍種部長(zhǎng)不再擔(dān)任國(guó)家安全委員會(huì)成員；設(shè)立參聯(lián)會(huì)主席，但參聯(lián)會(huì)主席沒(méi)有投票權(quán)。

經(jīng)過(guò)40年代后期的改革，美國(guó)終止了延續(xù)一個(gè)半世紀(jì)的陸海分立領(lǐng)導(dǎo)指揮體制，確立了國(guó)防部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)指揮體制，奠定了當(dāng)代國(guó)防領(lǐng)導(dǎo)指揮體制的基礎(chǔ)，也為進(jìn)一步改革創(chuàng)造了條件。盡管改革經(jīng)歷曲折，涉及范圍有限，但畢竟是一項(xiàng)重大突破。

（二）20世紀(jì)50年代，廢除參聯(lián)會(huì)成員和軍種部長(zhǎng)擔(dān)任執(zhí)行代表的制度，確立軍政軍令分開(kāi)的領(lǐng)導(dǎo)指揮體制

美國(guó)共和黨總統(tǒng)艾森豪威爾上任之前，就積極倡導(dǎo)和參與實(shí)行國(guó)防部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的改革。1953年1月上任之后，親自推動(dòng)了1953、1958年改革。

1953年4月30日，艾森豪威爾向國(guó)會(huì)提交《1953年第六號(hào)改組計(jì)劃》及其說(shuō)明咨文。此時(shí)，國(guó)會(huì)參眾兩院由共和黨控制，未對(duì)改革提出反對(duì)意見(jiàn)。6月30日，改組計(jì)劃生效。改組計(jì)劃規(guī)定：撤銷國(guó)防部軍火委員會(huì)、研究和發(fā)展委員會(huì)等機(jī)構(gòu)，而代之以增設(shè)6名助理國(guó)防部長(zhǎng)分別負(fù)責(zé)各類專項(xiàng)工作，以改進(jìn)國(guó)防部的工作；聯(lián)合參謀部人員的任命需經(jīng)參聯(lián)會(huì)主席批準(zhǔn)，將參聯(lián)會(huì)集體管理聯(lián)合參謀部及其主任的職能轉(zhuǎn)交給參聯(lián)會(huì)主席，以提高參聯(lián)會(huì)主席的權(quán)力；廢除參聯(lián)會(huì)指定其成員擔(dān)任“執(zhí)行代表”（executiveagent）、代表參聯(lián)會(huì)分別負(fù)責(zé)指揮各作戰(zhàn)司令部的做法，改為將參聯(lián)會(huì)的上述權(quán)力轉(zhuǎn)交國(guó)防部長(zhǎng)，由國(guó)防部長(zhǎng)指定軍種部長(zhǎng)擔(dān)任執(zhí)行代表、分別負(fù)責(zé)指揮各作戰(zhàn)司令部。

1958年4月3日和16日，艾森豪威爾先后向國(guó)會(huì)提交國(guó)防改組咨文和國(guó)防改組法律草案。此時(shí)，國(guó)會(huì)參眾兩院均由在野黨民主黨控制，特別是眾議院武裝部隊(duì)委員會(huì)主席卡爾·文森一如既往地反對(duì)加強(qiáng)國(guó)防部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，因此立法爭(zhēng)論十分激烈。卡爾·文森對(duì)法律草案作出三處重要修改：（1）將草案中“各軍種部在國(guó)防部長(zhǎng)的指導(dǎo)、授權(quán)和控制下履行職責(zé)”，改為“各軍種部在國(guó)防部長(zhǎng)的指導(dǎo)、授權(quán)和控制（通過(guò)各軍種部長(zhǎng)行使上述權(quán)力）下履行職責(zé)”。（2）對(duì)草案中國(guó)防部長(zhǎng)“可以轉(zhuǎn)移、重新分配、取消和合并職能”，附加一個(gè)例外條件，即“重大作戰(zhàn)職能”的調(diào)整須報(bào)告國(guó)會(huì)，國(guó)會(huì)在60天內(nèi)可以否決這種調(diào)整，同時(shí)參聯(lián)會(huì)成員有權(quán)定義哪些職能屬于“重大作戰(zhàn)職能”。（3）對(duì)草案特意刪除的《1947年國(guó)家安全法》1949年修正案的一個(gè)條款（即“本法不得被解釋為，禁止軍種部長(zhǎng)或參聯(lián)會(huì)成員，在首先報(bào)告國(guó)防部長(zhǎng)后，自愿向國(guó)會(huì)提出他認(rèn)為合適的與國(guó)防部有關(guān)的建議”）作了恢復(fù)。5月28日，艾森豪威爾向媒體發(fā)表一份聲明，尖銳抨擊這些修改，要求全部刪除這些修改。不過(guò)，7月24日參眾兩院通過(guò)的《1958年國(guó)防改組法》，只刪除了第一處修改；對(duì)第二處修改作了部分調(diào)整后予以保留；第三處修改保留不變。8月6日，艾森豪威爾簽署批準(zhǔn)法案。

改組法擴(kuò)大了國(guó)防部長(zhǎng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)限。它刪除了《1947年國(guó)家安全法》中原有的“各軍種部單獨(dú)管理”的提法，改為“各軍種部單獨(dú)組織”，以進(jìn)一步明確國(guó)防部長(zhǎng)管理軍種部的權(quán)力。它規(guī)定：國(guó)防部長(zhǎng)“可以在國(guó)防部采取適當(dāng)步驟（包括轉(zhuǎn)移、重新分配、取消和合并職能），以實(shí)行更加有效、高效、節(jié)約的管理和運(yùn)行，消除重復(fù)勞動(dòng)”，但國(guó)防部長(zhǎng)須事前將調(diào)整建議提交參眾兩院的武裝部隊(duì)委員會(huì)。上述委員會(huì)有權(quán)以屬于“重大作戰(zhàn)職能”調(diào)整、且調(diào)整有害美國(guó)國(guó)防為由，在30天內(nèi)作出反對(duì)調(diào)整的決議。其后40天內(nèi)，參眾兩院如果有一個(gè)院批準(zhǔn)反對(duì)調(diào)整的決議，那就不能調(diào)整。該法同時(shí)作出一些例外規(guī)定：國(guó)防部長(zhǎng)“有權(quán)將新武器或武器系統(tǒng)的研制和作戰(zhàn)使用分配或重新分配給一個(gè)或多個(gè)部門或軍種”；“可以規(guī)定多個(gè)軍種部共同需要的補(bǔ)給或勤務(wù)由某一個(gè)機(jī)構(gòu)實(shí)施”；戰(zhàn)時(shí)總統(tǒng)可以不經(jīng)國(guó)會(huì)而移交重大作戰(zhàn)職能。它還規(guī)定：新設(shè)立一個(gè)重要職位——國(guó)防研究與工程署署長(zhǎng)，擔(dān)任國(guó)防部長(zhǎng)在科技事務(wù)上的首席顧問(wèn)，負(fù)責(zé)監(jiān)督國(guó)防部一切科學(xué)研究與工程活動(dòng)，指導(dǎo)和控制一切需要集中管理的科學(xué)研究與工程活動(dòng)。①Alice C. Cole, etc. edited: The Department of Defense：Documents on Establishment and Organization, 1944-1978, Office of the Secretary of Defense, Historical Office, 1978,pp.197-199,204.

改組法力圖提高參聯(lián)會(huì)主席的權(quán)力，提高參聯(lián)會(huì)的戰(zhàn)略規(guī)劃和軍事建議的質(zhì)量。它規(guī)定：取消參聯(lián)會(huì)主席沒(méi)有投票權(quán)的原有規(guī)定；聯(lián)合參謀部主任“由參聯(lián)會(huì)主席在與參聯(lián)會(huì)商議后”進(jìn)行挑選（原有規(guī)定為“由參聯(lián)會(huì)”挑選）；聯(lián)合參謀部“按照參聯(lián)會(huì)或參聯(lián)會(huì)主席”的指示工作（原有規(guī)定為“按照參聯(lián)會(huì)”指示工作）。但由于國(guó)會(huì)限制，該法將1953年規(guī)定的“參聯(lián)會(huì)主席管理聯(lián)合參謀部及其主任”，改為“參聯(lián)會(huì)主席代表參聯(lián)會(huì)管理聯(lián)合參謀部及其主任”，削弱了參聯(lián)會(huì)主席在這一事項(xiàng)上的權(quán)力。該法還規(guī)定：改組聯(lián)合參謀部，將原來(lái)的聯(lián)合委員會(huì)改為常規(guī)的參謀部機(jī)構(gòu)。改革前，聯(lián)合參謀部下轄：聯(lián)合戰(zhàn)略計(jì)劃、聯(lián)合后勤計(jì)劃、聯(lián)合情報(bào)等等委員會(huì)。改革后，聯(lián)合參謀部下轄：J-1人事部、J-2情報(bào)部、J-3作戰(zhàn)部、J-4后勤部、J-5計(jì)劃和政策部、J-6通信和電子部等部門。

改組法最重要的措施是調(diào)整作戰(zhàn)指揮系統(tǒng)，確立軍政軍令分開(kāi)的領(lǐng)導(dǎo)指揮體制。從二戰(zhàn)起，參聯(lián)會(huì)指定其成員擔(dān)任執(zhí)行代表、代表參聯(lián)會(huì)分別負(fù)責(zé)指揮各作戰(zhàn)司令部。朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)是參聯(lián)會(huì)處于指揮系統(tǒng)中的最后一場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)，當(dāng)時(shí)陸軍參謀長(zhǎng)柯林斯擔(dān)任參聯(lián)會(huì)負(fù)責(zé)遠(yuǎn)東司令部事務(wù)的執(zhí)行代表，向遠(yuǎn)東司令部總司令麥克阿瑟等下達(dá)命令。《1953年第六號(hào)改組計(jì)劃》改為由國(guó)防部長(zhǎng)指定軍種部長(zhǎng)擔(dān)任執(zhí)行代表。1958年4月3日艾森豪威爾致國(guó)會(huì)的咨文提出，必須明確建立從總司令（即總統(tǒng)）和國(guó)防部長(zhǎng)將命令直接傳達(dá)到聯(lián)合作戰(zhàn)司令部的指揮系統(tǒng)，要求國(guó)會(huì)取消國(guó)防部長(zhǎng)之外的任何官員的軍事行動(dòng)指揮權(quán)，如取消空軍參謀長(zhǎng)指揮空軍部隊(duì)、海軍作戰(zhàn)部長(zhǎng)指揮海軍部隊(duì)的法律條款。這得到國(guó)會(huì)同意。經(jīng)過(guò)1958年改革，美國(guó)撤銷了軍種部對(duì)作戰(zhàn)司令部的作戰(zhàn)指揮權(quán)，建立了兩個(gè)系統(tǒng)：一是作戰(zhàn)指揮系統(tǒng)，從總統(tǒng)到國(guó)防部長(zhǎng)（通過(guò)參聯(lián)會(huì)傳達(dá)命令）到作戰(zhàn)司令部司令；二是行政領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)，從總統(tǒng)到國(guó)防部長(zhǎng)到軍種部長(zhǎng)。

50年代的改革，代表美國(guó)國(guó)防領(lǐng)導(dǎo)指揮體制改革的又一次重大突破，即從在《1947年國(guó)家安全法》中起主導(dǎo)作用的軍種協(xié)作理念，上升到艾森豪威爾期望的文官治軍權(quán)力集中控制理念。艾森豪威爾表示：“我們事實(shí)上已經(jīng)把國(guó)防部置于這樣一個(gè)組織和程序基礎(chǔ)之上，使總統(tǒng)和國(guó)防部長(zhǎng)等文職人員對(duì)軍隊(duì)的控制成為現(xiàn)實(shí)，并使參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議有可能完成只有他們才有資格擔(dān)負(fù)的巨大職責(zé)。”

（三）20世紀(jì)80年代中期，結(jié)束軍種部控制參聯(lián)會(huì)和作戰(zhàn)司令部的局面，確立參聯(lián)會(huì)主席、作戰(zhàn)司令部司令的重要地位

1958年之后的20多年，美國(guó)未對(duì)國(guó)防領(lǐng)導(dǎo)指揮體制進(jìn)行重大改革。在此期間，美軍遭受了越南戰(zhàn)爭(zhēng)失敗、營(yíng)救駐伊朗大使館人員行動(dòng)慘敗等一系列挫折，國(guó)防領(lǐng)導(dǎo)指揮體制暴露出一系列缺陷。最突出的問(wèn)題是，軍種實(shí)際上仍然控制著參聯(lián)會(huì)和作戰(zhàn)司令部，導(dǎo)致參聯(lián)會(huì)難以有效發(fā)揮戰(zhàn)略規(guī)劃和軍事建議的核心職能，作戰(zhàn)司令部難以有效指揮軍事行動(dòng)。就參聯(lián)會(huì)而言，除主席外，其他成員同時(shí)又是軍種參謀長(zhǎng)，難免主要從軍種利益出發(fā)考慮問(wèn)題；參聯(lián)會(huì)實(shí)行全體一致形成決議的制度，這就給予任何一個(gè)軍種左右參聯(lián)會(huì)議事進(jìn)程和結(jié)局的權(quán)力；對(duì)參聯(lián)會(huì)討論的事項(xiàng)，參聯(lián)會(huì)主席沒(méi)有決定權(quán)，遇有不同意見(jiàn)只能上報(bào)國(guó)防部長(zhǎng)或總統(tǒng)。就作戰(zhàn)司令部而言，由于參聯(lián)會(huì)負(fù)責(zé)向作戰(zhàn)司令部司令傳達(dá)總統(tǒng)和國(guó)防部長(zhǎng)的命令，軍種參謀長(zhǎng)在國(guó)防部長(zhǎng)和作戰(zhàn)司令之間起著軍事聯(lián)系的作用，繼續(xù)介入作戰(zhàn)計(jì)劃和指導(dǎo)，加上軍種參謀長(zhǎng)參與作戰(zhàn)司令的選拔，以及軍種控制著聯(lián)合作戰(zhàn)司令部下屬的軍種組成司令部的人、財(cái)、物，這就造成軍種勢(shì)力強(qiáng)大而聯(lián)合作戰(zhàn)司令部勢(shì)力弱小的局面。曾任美國(guó)歐洲聯(lián)合司令部空軍司令部司令的戴維·瓊斯說(shuō)：“我有3個(gè)上司：美國(guó)歐洲聯(lián)合司令部司令、北約戰(zhàn)區(qū)司令、空軍參謀長(zhǎng)。空軍參謀長(zhǎng)對(duì)我的影響最大，因?yàn)槲业牟筷?duì)由他指派，人員職位由他任命，財(cái)權(quán)由他掌握。”

1982年3、4月,參聯(lián)會(huì)主席戴維·瓊斯、陸軍參謀長(zhǎng)愛(ài)德華·邁耶公開(kāi)發(fā)表文章，對(duì)參聯(lián)會(huì)體制提出嚴(yán)厲批評(píng)，并提出改革建議。一石擊起千層浪，他們不僅將1958年之后沉睡了25年的國(guó)防領(lǐng)導(dǎo)指揮體制改革的大辯論再次激活，而且促使國(guó)會(huì)采取立法行動(dòng)。由于國(guó)防部、各軍種部大都對(duì)改革持反對(duì)態(tài)度，這次改革主要由國(guó)會(huì)的改革派推動(dòng)。1982～1986年，美國(guó)國(guó)會(huì)舉行了一系列國(guó)防改組聽(tīng)證會(huì)。1986年9月16、17日，參議院、眾議院先后通過(guò)以參議院武裝部隊(duì)委員會(huì)主席戈德華特、眾議院武裝部隊(duì)委員會(huì)調(diào)查委員會(huì)主席尼科爾斯姓氏命名的《1986年戈德華特－尼科爾斯國(guó)防部改組法》（下簡(jiǎn)稱1986年國(guó)防部改組法）。該法最關(guān)鍵的改革主要是與強(qiáng)化聯(lián)體制有關(guān)的三個(gè)方面。

一是將參聯(lián)會(huì)的集體職責(zé)幾乎全部轉(zhuǎn)移給參聯(lián)會(huì)主席，確立強(qiáng)勢(shì)參聯(lián)會(huì)主席制度，結(jié)束軍種對(duì)參聯(lián)會(huì)的控制。該法規(guī)定：參聯(lián)會(huì)主席（1958年規(guī)定為“參聯(lián)會(huì)”）為總統(tǒng)、國(guó)家安全委員會(huì)和國(guó)防部長(zhǎng)的首席軍事顧問(wèn)；參聯(lián)會(huì)其他成員為總統(tǒng)、國(guó)家安全委員會(huì)和國(guó)防部長(zhǎng)的軍事顧問(wèn)；總統(tǒng)、國(guó)防部長(zhǎng)通過(guò)參聯(lián)會(huì)主席（1958年規(guī)定為“通過(guò)參聯(lián)會(huì)”）向作戰(zhàn)司令傳達(dá)命令；設(shè)立參聯(lián)會(huì)副主席，位列參聯(lián)會(huì)主席之外的所有軍官之上；允許持不同意見(jiàn)的軍種參謀長(zhǎng)將意見(jiàn)通過(guò)參聯(lián)會(huì)主席反映給文官領(lǐng)導(dǎo)（總統(tǒng)、國(guó)防部長(zhǎng)），但參聯(lián)會(huì)主席必須保證自己的意見(jiàn)不因軍種參謀長(zhǎng)的不同意見(jiàn)而被推遲上報(bào)給文官領(lǐng)導(dǎo)；賦予參聯(lián)會(huì)主席對(duì)參聯(lián)會(huì)討論事項(xiàng)的決定權(quán)；參聯(lián)會(huì)主席下設(shè)聯(lián)合參謀部，協(xié)助參聯(lián)會(huì)主席工作，在參聯(lián)會(huì)主席授權(quán)、指示和控制下，也可協(xié)助參聯(lián)會(huì)其他成員和參聯(lián)會(huì)副主席工作（1958年規(guī)定為“參聯(lián)會(huì)下設(shè)聯(lián)合參謀部，按照參聯(lián)會(huì)或參聯(lián)會(huì)主席的指示工作”）。

二是提高作戰(zhàn)司令的權(quán)力，擺脫軍種對(duì)作戰(zhàn)司令部的控制。在20世紀(jì)四五十年代生效的國(guó)防改革法律中，涉及作戰(zhàn)司令部的內(nèi)容很少，而1986年國(guó)防部改組法則用第二章第二部分專門闡述作戰(zhàn)司令部。改組法規(guī)定：陸海空三軍種部所管轄的所有部隊(duì)，除執(zhí)行特別勤務(wù)（如行政、訓(xùn)練、補(bǔ)給和維修）外，均編入作戰(zhàn)司令部；作戰(zhàn)司令對(duì)下屬司令部和部隊(duì)擁有①下達(dá)權(quán)威指示，②規(guī)定指揮系統(tǒng)，③組織司令部和部隊(duì)，④使用部隊(duì)，⑤給下屬司令分配指揮職能，⑥協(xié)調(diào)與批準(zhǔn)管理、支援和紀(jì)律方面的活動(dòng)，⑦選拔下屬司令和作戰(zhàn)司令部參謀人員、終止下級(jí)職務(wù)、召集軍事法庭7個(gè)方面的指揮權(quán)；作戰(zhàn)司令有權(quán)要求下屬司令匯報(bào)他們與國(guó)防部其他部門（軍種）之間的聯(lián)系情況；向總統(tǒng)推薦的作戰(zhàn)司令部下屬司令和作戰(zhàn)司令部參謀部重要崗位人選，必須得到作戰(zhàn)司令同意；國(guó)防部長(zhǎng)委派參聯(lián)會(huì)主席監(jiān)督作戰(zhàn)司令部的活動(dòng)、擔(dān)任作戰(zhàn)司令（特別是作戰(zhàn)需求方面）的發(fā)言人；國(guó)防部長(zhǎng)每年向國(guó)會(huì)提交的預(yù)算中應(yīng)單獨(dú)列出作戰(zhàn)司令部的預(yù)算申請(qǐng)（包括4類項(xiàng)目：聯(lián)合演習(xí)、部隊(duì)訓(xùn)練、應(yīng)急行動(dòng)、選擇的作戰(zhàn)行動(dòng)）。①U.S. Congress Public Law 99－433： Goldwater－Nichols Department of Defense Reorganization Act of 1986, 99th Congress, 2d session, Oct 1, 1986, 100 STAT,pp.1011-1019.

三是詳細(xì)具體地規(guī)定重視和鼓勵(lì)聯(lián)合軍官的人事政策，特別是規(guī)定具備聯(lián)合崗位任職經(jīng)歷為晉升將軍的先決條件，提高聯(lián)合崗位任職的吸引力。改組法第四章專門闡述聯(lián)合軍官人事政策，規(guī)定：正在或曾在聯(lián)合參謀部任職、具備聯(lián)合專業(yè)資格、正在或曾在聯(lián)合崗位任職的上述三類軍官的晉升率，不低于其所在軍種軍官的晉升率；向總統(tǒng)推薦某軍官晉升中將和上將時(shí)，參聯(lián)會(huì)主席將向國(guó)防部長(zhǎng)提供該軍官在聯(lián)合參謀部和其他聯(lián)合崗位任職的表現(xiàn)評(píng)估報(bào)告；不具備聯(lián)合崗位任職經(jīng)歷的軍官不能晉升準(zhǔn)將以上軍銜；具備聯(lián)合崗位任職經(jīng)歷是指，將官在聯(lián)合崗位任職不少于3年，其他軍官在聯(lián)合崗位任職不少于3年半；聯(lián)合事務(wù)是指與地面、海上、空中力量聯(lián)合使用有關(guān)的事務(wù)；聯(lián)合崗位任職僅僅指軍官在聯(lián)合事務(wù)中獲得重要經(jīng)歷的任職，包括：與國(guó)家軍事戰(zhàn)略、戰(zhàn)略計(jì)劃和應(yīng)急計(jì)劃制定、在聯(lián)合司令部統(tǒng)率下的作戰(zhàn)行動(dòng)的指揮與控制這三方面有關(guān)的事務(wù)中的任職，但不包括：聯(lián)合訓(xùn)練或聯(lián)合教育，軍官在本軍種的任職。

1986年國(guó)防部改組法是自制定《l947年國(guó)家安全法》之后美國(guó)國(guó)防領(lǐng)導(dǎo)指揮體制領(lǐng)域最為全面、深刻的一次立法。該法消除了建立聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制等方面的障礙，帶來(lái)了聯(lián)合作戰(zhàn)能力的大幅提升，為美軍在海灣、科索沃、阿富汗和伊拉克等戰(zhàn)爭(zhēng)中比較順利地遂行作戰(zhàn)行動(dòng)創(chuàng)造了條件，成為美國(guó)國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)史上的一個(gè)重要里程碑。該法也意味著美國(guó)國(guó)防領(lǐng)導(dǎo)指揮體制改革的基本完成，之后該領(lǐng)域的改革多屬局部調(diào)整。

二、改革基本特點(diǎn)

第二次世界大戰(zhàn)后40多年，美國(guó)國(guó)防領(lǐng)導(dǎo)指揮體制改革，道路曲折，爭(zhēng)論激烈，但最終取得重大成功，具有以下基本特點(diǎn)。

（一）以強(qiáng)化聯(lián)合體制為改革主線

二戰(zhàn)后，美國(guó)國(guó)防領(lǐng)導(dǎo)指揮體制改革的主線是結(jié)束陸海分立體制，改變軍種至上傳統(tǒng)，建立和完善對(duì)陸海空三軍進(jìn)行統(tǒng)一指導(dǎo)、授權(quán)和控制的國(guó)防部，逐步加強(qiáng)國(guó)防部長(zhǎng)、參聯(lián)會(huì)主席、作戰(zhàn)司令權(quán)威，重視聯(lián)合崗位，強(qiáng)化聯(lián)合體制。這是根據(jù)二戰(zhàn)后國(guó)際軍事形勢(shì)的變化、軍事技術(shù)的發(fā)展，以及二戰(zhàn)前后軍事實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)而作出的選擇。

一方面，隨著聯(lián)合作戰(zhàn)日益成為最常見(jiàn)、最重要的作戰(zhàn)形式，與美國(guó)對(duì)抗的超級(jí)大國(guó)蘇聯(lián)的出現(xiàn)，空軍、導(dǎo)彈、核武器的發(fā)展，美國(guó)意識(shí)到必須建立一種新的國(guó)家安全體制和聯(lián)合作戰(zhàn)體制。正如1958年4月3日艾森豪威爾致國(guó)會(huì)的咨文所強(qiáng)調(diào)的：“陸上、海上和空中戰(zhàn)爭(zhēng)相互隔絕的時(shí)代已經(jīng)一去不復(fù)返了。如果我們?cè)俅尉砣霊?zhàn)爭(zhēng)，我們將動(dòng)用所有軍種，擰成一股勁，在各種自然環(huán)境中作戰(zhàn)。和平時(shí)期的戰(zhàn)爭(zhēng)準(zhǔn)備和體制編制設(shè)置必須符合這一客觀現(xiàn)實(shí)。”

另一方面，二戰(zhàn)前后，隨著陸海分立體制或聯(lián)合體制不健全所固有的缺乏統(tǒng)一指揮、妨礙協(xié)調(diào)配合、損害戰(zhàn)斗力生成、造成重復(fù)勞動(dòng)和浪費(fèi)、導(dǎo)致軍種過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)等缺陷不斷暴露出來(lái)，美國(guó)意識(shí)到必須對(duì)原有的國(guó)防領(lǐng)導(dǎo)指揮體制動(dòng)大手術(shù)。早在1898年美西戰(zhàn)爭(zhēng)中，美國(guó)陸海軍配合不力、關(guān)系緊張的問(wèn)題突出。1941年珍珠港遭受慘重?fù)p失，重要原因也在于駐守夏威夷的美國(guó)陸海軍部隊(duì)缺乏統(tǒng)一指揮。二戰(zhàn)之后，美軍經(jīng)歷的越南戰(zhàn)爭(zhēng)失敗、營(yíng)救駐伊朗大使館人員行動(dòng)慘敗等一系列事件，追根溯源，作戰(zhàn)指揮系統(tǒng)混亂、軍種干預(yù)作戰(zhàn)指揮、參聯(lián)會(huì)軍事建議質(zhì)量不高同樣難辭其咎。這些問(wèn)題，讓改革反對(duì)者宣稱的國(guó)防領(lǐng)導(dǎo)指揮體制“運(yùn)轉(zhuǎn)良好、無(wú)須改革”等言論不攻自破，突顯了改革的緊迫性和必要性，從反面為聯(lián)合體制的建立和完善不斷注入動(dòng)力。

（二）保持軍種活力不可或缺

在強(qiáng)化聯(lián)合體制的同時(shí),美軍注意到，保證軍種的獨(dú)立存在和創(chuàng)新發(fā)展，保持軍種活力同樣非常重要，不可忽視。強(qiáng)化聯(lián)合體制并不意味著走向軍種合并、或者一個(gè)軍種吞并另一個(gè)軍種的極端。美國(guó)海軍陸戰(zhàn)隊(duì)前司令卡爾·芒迪認(rèn)為：“有效聯(lián)合意味著將各軍種的不同顏色融合成綜合軍事能力的繽紛彩虹，而不是將它們倒入一個(gè)瓶子進(jìn)行混合，直到失去各自原來(lái)的特性，成為一團(tuán)沒(méi)有顏色的糨糊。”①David Jablonsky: War by Land, Sea, and Air--Dwight Eisenhower and the Concept of Unified Command, Yale University Press， 2010,p.324.美軍認(rèn)為，美軍分成陸海空三個(gè)軍種部，是歷史發(fā)展的必然選擇，因?yàn)樵陉懮稀⒑Ｉ虾涂罩胁煌淖匀画h(huán)境中需要專門的部隊(duì)進(jìn)行戰(zhàn)斗。這種軍種劃分對(duì)于維持軍種之間的良性競(jìng)爭(zhēng)，培養(yǎng)各軍種部隊(duì)的集體榮譽(yù)感、士氣、凝聚力、自我犧牲精神和創(chuàng)新精神，提高各軍種部?jī)?nèi)部資源的利用效率，保證軍事建議來(lái)源的多樣性，提高軍事判斷和決策的科學(xué)性，乃至奪取戰(zhàn)爭(zhēng)勝利，都至關(guān)重要。

為保持軍種活力，二戰(zhàn)后的改革立法中作出了一系列規(guī)定。例如，《1947年國(guó)家安全法》規(guī)定：國(guó)會(huì)頒布這部法律的意圖之一，是“為在文官控制下對(duì)三個(gè)軍種部提供權(quán)威的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一指揮，而不是將其合并”。其后《1947年國(guó)家安全法》經(jīng)過(guò)多次修訂，但保持三個(gè)軍種部獨(dú)立存在、不將其合并的規(guī)定一直沒(méi)有改變。又如，為保持軍種平衡，各得其所，1986年國(guó)防部改組法規(guī)定：一般情況下，“參聯(lián)會(huì)主席、副主席不能是同一軍種的軍官”；聯(lián)合參謀部由來(lái)自陸軍、海軍和陸戰(zhàn)隊(duì)、空軍三方面人數(shù)大體相等的軍官構(gòu)成。再如，為保證軍種的意見(jiàn)不被總統(tǒng)和國(guó)防部長(zhǎng)壓制，國(guó)會(huì)賦予了軍種領(lǐng)導(dǎo)人向國(guó)會(huì)提出建議和到國(guó)會(huì)作證的權(quán)利。1958年艾森豪威爾曾試圖廢除這一權(quán)利，以防軍種領(lǐng)導(dǎo)人向國(guó)會(huì)提出不同意見(jiàn)。這遭到國(guó)會(huì)反對(duì)，《1958年國(guó)防改組法》保留了這一權(quán)利。1986年國(guó)防部改組法亦然。

（三）堅(jiān)持文官治軍的根本政治原則

文官治軍是美國(guó)建國(guó)以來(lái)始終堅(jiān)持的治軍根本原則，目的在于確保軍隊(duì)成為執(zhí)行政府政策的忠實(shí)工具，防止職業(yè)軍人擅權(quán)乃至發(fā)動(dòng)軍事政變，保證政權(quán)的穩(wěn)定性。美國(guó)獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束的1783年，一些軍官為了討要作戰(zhàn)補(bǔ)助金等原因而發(fā)起的請(qǐng)?jiān)浮⒔Y(jié)社和嘩變等三起事件，讓美國(guó)人深切體會(huì)到文官治軍的極端重要性。美國(guó)文官治軍的基本特點(diǎn)是，立法部門（國(guó)會(huì)）和行政部門（總統(tǒng)、國(guó)防部）共同掌握軍事控制權(quán)。

二戰(zhàn)后美國(guó)國(guó)防領(lǐng)導(dǎo)指揮體制改革始終堅(jiān)持文官治軍原則。1945年11月16日，即將于3天后擔(dān)任陸軍參謀長(zhǎng)的艾森豪威爾在參議院軍事委員會(huì)作證時(shí)表示：“我不僅相信，陸軍提出的武裝部隊(duì)體制沒(méi)有傾向于削弱文職人員對(duì)這個(gè)國(guó)家武裝部隊(duì)的控制，而且我還要向你們保證，只要我在陸軍中發(fā)現(xiàn)有一名軍官，膽敢主張讓我們的傳統(tǒng)和思想發(fā)生這種根本性的改變，那我就要盡我所能，明天就把他從陸軍清除出去。”1945年12月19日杜魯門提交國(guó)會(huì)的咨文稱：“如果總統(tǒng)和國(guó)會(huì)只有一個(gè)內(nèi)閣成員承擔(dān)文官治軍的清晰而主要的責(zé)任，那么，文官治軍（我們民主觀念的根本觀念之一）將得到加強(qiáng)。”美國(guó)陸軍和杜魯門曾建議設(shè)立總參謀長(zhǎng)，美國(guó)海軍和國(guó)會(huì)認(rèn)為這將危害文官治軍，堅(jiān)決予以反對(duì)，《1947年國(guó)家安全法》明確予以禁止。1948年，美國(guó)國(guó)防部曾規(guī)定：參聯(lián)會(huì)指定其成員擔(dān)任執(zhí)行代表，代表參聯(lián)會(huì)指揮作戰(zhàn)司令部。1953年4月30日艾森豪威爾提交國(guó)會(huì)的咨文提出，為加強(qiáng)文官治軍，將參聯(lián)會(huì)的上述權(quán)力轉(zhuǎn)交國(guó)防部長(zhǎng)，改由國(guó)防部長(zhǎng)指定軍種部長(zhǎng)擔(dān)任執(zhí)行代表。1958年4月3日艾森豪威爾提交國(guó)會(huì)的咨文進(jìn)而提出：指揮系統(tǒng)“每增加一個(gè)層次，都會(huì)導(dǎo)致行動(dòng)延遲、權(quán)力混亂和責(zé)任分散。如果軍事責(zé)任不明確，文官治軍也就不可靠了”。因此，軍種部被移除指揮系統(tǒng)。1986年國(guó)防部改組法引言部分闡明立法的7項(xiàng)意圖，其中第一項(xiàng)即為“改組國(guó)防部并強(qiáng)化文官在國(guó)防部的權(quán)力”①U.S. Congress Public Law 99－433： Goldwater－Nichols Department of Defense Reorganization Act of 1986, 99th Congress, 2d session, Oct 1, 1986, 100 STAT.p992.。

（四）以國(guó)家利益至上觀念統(tǒng)一各利益方思想

美國(guó)國(guó)防領(lǐng)導(dǎo)指揮體制改革事關(guān)多方利益調(diào)整，不僅直接涉及國(guó)防部文官與軍方關(guān)系的安排，而且影響行政部門與立法部門對(duì)軍事事務(wù)控制權(quán)的分配。因此，在不同時(shí)期，對(duì)不同改革措施，各方從自身利益出發(fā)，采取支持或反對(duì)的立場(chǎng)是十分自然的。這就要求必須抑制部門狹隘利益和黨派政治，以國(guó)家利益至上觀念統(tǒng)一改革思想。美國(guó)改革留下三方面的教益。

其一，必須抑制軍種狹隘利益。二戰(zhàn)后，美國(guó)的軍種部由原來(lái)的內(nèi)閣部降為國(guó)防部的軍事部門，失去了作戰(zhàn)指揮權(quán)，軍種參謀長(zhǎng)失去了擔(dān)任總統(tǒng)的首席軍事顧問(wèn)的地位。對(duì)此，軍種部持消極甚至反對(duì)的態(tài)度可想而知。其中，最典型的事例當(dāng)屬海軍部長(zhǎng)福雷斯特爾反對(duì)建立國(guó)防部、1949年“海軍將領(lǐng)造反事件”、海軍部長(zhǎng)萊曼反對(duì)1986年國(guó)防部改組。所幸，改革沒(méi)有因此止步。

其二，總統(tǒng)和國(guó)防部長(zhǎng)能否秉持國(guó)家利益至上觀念，直接影響改革進(jìn)程及結(jié)局。艾森豪威爾總統(tǒng)樹(shù)立了一個(gè)榜樣，他一再告誡軍方領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)有國(guó)家利益至上的觀念，并在高級(jí)將領(lǐng)的任免上貫徹這種觀念；而溫伯格國(guó)防部長(zhǎng)可謂負(fù)面典型，他將改革倡導(dǎo)者揭露國(guó)防部存在問(wèn)題看作是對(duì)他個(gè)人任職能力的辛辣諷刺和批評(píng)，因此頑固地捂蓋子、護(hù)家丑，給20世紀(jì)80年代的改革設(shè)置了種種障礙。

其三，國(guó)會(huì)黨派政治的消極影響同樣值得警惕。歷史表明，如果民主、共和兩黨議員秉持國(guó)家利益至上理念，改革就順利；相反，如果議員陷入黨派政治，頑固支持或反對(duì)某個(gè)軍種，甚至在野黨議員對(duì)執(zhí)政黨總統(tǒng)提出的改革建議不分青紅皂白地予以反對(duì)，改革就困難重重。20世紀(jì)四五十年代，國(guó)會(huì)對(duì)杜魯門、艾森豪威爾政府提出的改革措施常常持反對(duì)立場(chǎng)，導(dǎo)致改革不徹底。而到了80年代，國(guó)會(huì)是改革最重要的推動(dòng)力量，參議院武裝部隊(duì)委員會(huì)主席、共和黨議員戈德華特，與少數(shù)黨（民主黨）首席成員薩姆·納恩認(rèn)識(shí)高度一致，真正實(shí)現(xiàn)了兩黨密切合作，終于促成一次深刻的改革。

（責(zé)任編輯：何 荷）

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