美國國防動員體制的特點及啟示

馮 緣

美國國防動員體制的特點及啟示

馮 緣

動員，戰爭之要，國之大事。國防動員是一個國家戰略問題，直接影響到戰爭的進程和結局，關系到國家的安危。隨著經濟和社會的發展，特別是科學技術的進步，國防動員已經成為國家安全與發展的重要因素、戰爭潛力轉化為實力的關鍵環節和打贏信息化戰爭的重要保證。本文著重分析了美國國防動員體制的特點，以及對完善我國國防動員體制的啟示。

國防動員 信息化戰爭 體制建設

作者：馮緣，軍事科學院軍隊建設研究部碩士研究生，上尉

世界上任何國家都面臨“平時少養兵、養精兵，戰時多出兵、快出兵、出精兵”的問題。美國歷來非常重視國防動員工作，認為“動員是迅速向世界顯示決心的一個有效手段”，“是維護國家安全和利益及支持總體戰略的一個關鍵因素”。國防動員是美國國家安全戰略的重要組成部分。美國把國防動員體制的完善程度作為衡量國家國防能力的重要標志。近幾場高技術局部戰爭表明，在信息化戰爭的今天，不論是超級軍事大國，還是軍事弱國，都離不開國防動員體制的支撐，國防動員體制先進程度也將對戰爭進程和結局產生重大影響。

一、美國國防動員體制的特點

美國之所以能在近幾場戰爭中連續作戰，并取得較好的效果，很大程度上要歸功于其積極順應時代發展、不斷進行調整完善的國防動員體制。其特點有以下幾個方面。

（一）動員組織機構健全有序

美國實行聯邦政府集中領導，政府各部門分散實施，并將全國劃分為若干動員區的國防動員體制。美國把各級動員機構看作整個動員體制的核心部分，包含動員決策機構、動員協調機構和動員執行機構三大部分。

動員決策機構，是國家平時進行戰爭動員準備和戰時實施動員的統帥機構，是動員體制的神經中樞，有權批準動員和使用武裝力量計劃，并監督執行情況。《美國憲法》將美國武裝力量的領導權賦予總統，將宣戰權賦予國會。最高決策機構即國家指揮當局（由總統和國防部長組成，在特殊情況下，可由其副職或指定的代表組成）負責指揮國家武裝力量，包括對戰爭動員行使指揮權。

動員協調機構，由總統安全事務助理任主席，成員由13個部、7個局（委）和參謀長聯席會等20多個部、署級機構的人員組成。主要任務是負責動員協調的相關工作。

動員執行機構，主要由聯邦政府各職能部門（包括政府各部、署、局）下設的各種動員機構組成。它們根據國家對戰爭動員的總要求，分別制訂與本部門本行業職能相一致的動員計劃，并互派聯絡員進行協作與聯絡。據統計，美國國會、政府和軍隊參與動員工作的主要部門約80個，其中國會占1/3，軍政系統占2/3，以保證美國戰爭動員得以順利實施。

在伊拉克戰爭中，美軍之所以在較短的時間里、較大的空間內順利實施各種動員，主要得益于其健全的動員機制，美國國會、聯邦政府和國防部都建立了功能齊全、結構科學、分工合理、精干高效的組織系統，確保了戰時各種動員工作快速有序地進行，及時將戰爭潛力轉化為戰爭實力。

（二）動員法律法規體系完善

國防動員是為保障國家安全和滿足安全需要而進行的重要活動，其性質決定了其具有高度的權威性和可靠性，而完善的動員法律法規體系是確保動員順利運轉的可靠保障。

美國經過長期的戰爭實踐，已經建立起一系列比較完備的戰爭動員法律法規體系，分為兩大類：一類是和平時期的動員法律法規體系，即總統或國會宣布國家進入緊急狀態之前，根據形勢發展需要采取行動的法律依據；另一類是總統或國會宣布國家進入緊急狀態或者國會宣戰之后，進行動員的法律依據。美國構筑完善的動員法律法規體系不僅是調整國家各個方面關系的主要手段，同樣也是維護國防動員體制權威的基本依據和強力支撐，有利于提高國防動員的速度和效率。在伊拉克戰爭中，美軍征召的后備兵員超過10萬人，專業技術種類達3000種以上。美軍在短期內動員如此眾多的后備人員參戰，與其擁有完備的動員制度和法規是密不可分的。

目前，美國動員基本法規有《總動員法》（或稱《國防動員法》）《國家緊急狀態法》《戰爭授權法》《1947年國家安全法》《1950年國防生產法》等；專門法規有《國防部組織法》《軍事人員管理法》《1946年戰略和重要物資儲備法》《國家工業貯備法》《國防資源法》《商船法》《民航預備役條例》《礦產政策法》《國防優先法》《海事法》等。這些法律法規對確定動員規模，規范動員程序，明確各部門在動員方面的基本職責與權限等具有重要作用。

（三）動員計劃體系精細周密

美國實施動員過程，就是在臨戰前和整個戰爭過程中將國家平時積蓄的戰爭潛力，按照需要，有組織、有步驟地轉化為戰爭實力的過程。要縮短這一過程，關鍵在于事先必須制訂周密的動員計劃。動員計劃是美國動員準備與實施的基本依據，對組織動員具有重要影響。適時規劃與作戰需要相吻合的動員計劃，明確階段性建設的目標和要求，制訂具體動員實施的步驟和措施，不僅能使各個動員機構找準位置，而且能使動員工作時時圍繞總體目標有序推進，大大提高效率。

美國聯邦政府制訂的《國家緊急動員計劃》，明確了政府各部門的動員職責。1988年重新頒布的《國防部動員總計劃》是軍隊系統最高級別的動員計劃，該計劃明確了國防部各直屬部、局、署、各軍種部以及海岸警衛隊等各單位的動員職責，闡明了各部門在和平時期進行應急準備和在緊急狀態中進行動員時所要完成的任務。《國防部動員總計劃》將三個軍種部和海岸警衛隊的任務分為“平時”“危機時”和“戰時”三大類，各類都有詳細的內容。此外，美國還制訂了一系列的專項動員計劃，如《戰時軍隊動員計劃》《交通運輸動員計劃》《民防動員計劃》等。各類計劃使美國戰爭動員得以迅速實施，提高了其應付全球突發事件的能力。

在海灣戰爭中，美國由于事前動員計劃周密，在海灣危機發生之后，連續征用了71艘民船、418架飛機，動員了24.5萬名后備役人員，緊急運送軍用物資趕赴海灣前線，從而贏得了時間，爭取了主動。伊拉克戰爭中，美國通過戰前各種作戰模擬和仿真試驗，精確計算出各種情況下兵員需求數量、物資消耗量，對平時制訂的各種計劃進行修訂完善，從而保證了充足的兵員補充，保障了部隊所需裝備物資，大大減少了損失浪費。

（四）動員注重高科技反應快

高技術條件下局部戰爭的作戰節奏加快，國防動員的反應速度成為影響戰爭進程的關鍵。提高國防動員的快速反應能力，加強平時與戰時的銜接，注重動員組織效率已經成為美國國防動員工作的重點。而利用信息化手段提高工作效率是美國提高國防動員快速反應能力的主要方式之一。隨著信息技術的發展及其在軍事領域的應用，美國把信息動員作為國防動員的重中之重。

在海灣戰爭中，為攻克伊軍堅固的地下掩體，美國緊急動員全國科研人員，在很短的時間內完成了GBU－28型激光制導鉆地炸彈的設計和實驗。科索沃戰爭中，針對南聯盟特定的防空系統，雷聲、波音等公司與美國軍方僅用4天就迅速開發出相應技術，大幅度提高了美軍戰機的電子對抗能力。伊拉克戰爭開戰的第二天，美英聯軍就投入地面部隊向縱深高速推進，21天后就攻占巴克達；除大量征召了各種專業勤務工作的后備役人員擴充兵力外，美國還先后動員了50多顆民用衛星用于作戰保障，確保了美英聯軍對伊的信息優勢。

二、美國國防動員體制對我之啟示

美國的國防動員體制是目前世界上經過平戰檢驗、較為完善的國防動員體制，雖然許多方面還存在問題和不足，但是，其尚有很多值得學習借鑒的地方，對我國國防動員體制的健全完善和改革創新有一定的啟示作用。

（一）完善戰時動員組織體系

構建戰時國防動員組織領導體系是一個復雜的系統工程，是一個全局性、政策性很強的重大現實課題，涉及軍地諸多方面，事關未來作戰全局。構建完善我國戰時動員組織體系，就必須順應現代戰爭對動員工作的要求，著眼打贏現代高技術局部戰爭的戰略需求，提高平時與戰時的對應和銜接程度，保證一旦有事，能夠快速組織實施動員活動。

我國主管全國國防動員工作的議事協調機構是國家國防動員委員會。國家國防動員委員會在中國共產黨中央委員會、中華人民共和國國務院、中央軍事委員會的領導下進行工作。目前，我國的國防動員組織體系基本完善，經濟動員、交通戰備、人民防空和兵員動員等工作在地方各級政府中均有專設機構或相關部門兼管負責。然而，我國各級國防動員委員會在縱向上自成體系，在橫向上各自為政、相互分割，從而導致有些環節力量薄弱，人員不夠落實，制度不夠完善，職責不夠清晰，需要進一步加強。各級國防動員委員會應按照“平戰結合，逐級負責”的原則要求，進一步明確平戰銜接的職責權力，進一步完善國防動員委員會的內設機構，全面細致地掌握本地區的國防潛力、現狀、動員能力等情況，使平時動員準備與戰時動員實施相一致，建立一個“縱向到底，橫向到邊”的完整統一、快速高效的動員組織體系。

（二）加強動員法律法規建設

健全國防動員法律法規，是國家行使動員職能必要的法律保障。法律法規是國防動員建設不可或缺的組成部分。法律法規主要是用于規范和協調國防動員建設各要素的關系，指導國防動員建設的實施，保證國防動員建設持續、快速、健康發展的大政方針，如國防動員建設總體發展規劃與計劃等指導性、規范性文件。國家有了動員法律法規，各級權力機關就能夠依法對動員工作實施順暢有效地領導和指揮，各有關部門就可以按照權限各司其職，密切協調。

我國的國防動員體制，過去與計劃經濟體制相適應，主要依靠行政手段強制施行。在社會主義市場經濟條件下，物資征用補償矛盾增多，后備兵員流動性加大，兵員動員涉及面更廣，組織協調難度增大，客觀上要求必須加強動員法律法規建設，依法開展物資征召和兵員動員，以快速形成整體作戰和保障能力。

我國動員法律法規建設起步較晚，雖然近年來制訂了一系列涉及國防動員的專項法律和相關法規，國防動員法律法規體系逐步得到完善，但缺口還較大。國家應建立涵蓋國防動員全領域、各層次、相互銜接、科學配套的法律法規體系。在完善《國防動員法》的基礎上，制訂一些專項動員領域，如經濟動員、科技動員、政治動員等領域的法規制度。各地可根據戰時需要，制訂和完善一些地方性法規政策。充分發揮人大和行政職能部門的作用，建立執法隊伍，加大執法檢查力度，確保戰時法規政策的落實。逐步實現國防動員體制由過去的“行政主導型”向“法制主導型”轉變，國防動員所有準備與實施活動均應以法律法規為基本依據，所有的單位、企業、個人依照法律履行相應的國防動員義務，并享受相關的權益。

（三）科學修訂動員預案計劃

國防動員計劃和實施預案按層次劃分，可分為國家級動員計劃和實施預案、戰區級動員計劃和實施預案、縣級以上地方各級動員計劃和實施預案；按對象和功能類別劃分，可分為總體計劃和實施預案、專項計劃和實施預案等。

近年來，我國軍隊和地方雖共同制訂了一些動員預案計劃，但由于缺乏戰略依據，軍地雙方的責任沒有明確，致使許多領域沒有制訂計劃方案；已經制訂出來的計劃方案，也與作戰任務不相適應。國家應根據安全戰略的需要，制訂國家總體動員方案，如動員擴編規劃、兵員和運輸工具補充規劃、動員財務保障規劃、動員的運輸規劃、動員的醫療衛生保障規劃、動員的指揮規劃等。戰區和各級政府的國防動員機構，要根據所擔負的作戰任務和軍事需求，科學制訂動員計劃，編制本轄區的動員預案，明確任務、內容、程序和標準要求。動員計劃要根據形勢變化的情況，每年修訂一次，使之切實可行。

（四）加快網絡信息動員建設

近年來，我國信息基礎設施建設取得了很大進步，軍隊的信息化建設也取得了很大成績，為國防動員信息化建設奠定了良好基礎。但信息動員建設是一個龐大的系統工程，單靠部隊是難以完成的。而且信息網絡建設缺乏統一的規劃和組織，使部隊、省、市、縣各自為戰，戰區與戰區之間、戰區與軍種之間、軍隊與地方之間橫向不能連通。不僅浪費時間、人力、財力等資源，而且難以達到提高動員效率的目的。

為此，信息動員建設要搞好頂層設計，依托軍隊和地方現有網絡和設施，將其納入地方信息產業建設之中。在地方信息網絡建設時，把國防動員信息納入總體規劃，列入地方基礎信息建設計劃，充分利用地方現有信息網絡和各專業信息中心，加快各級信息動員應急指揮中心建設，為信息動員的快速實施提供全面、準確、快速的指揮平臺。逐步建成軍隊內部之間、軍地之間、地方與地方之間相互連通、輻射全國的動員網絡，實現經濟效益與國防效益的統一。

隨著科學技術的迅猛發展，信息化戰爭的內涵和特點也將隨之變化，我們必須適應形勢發展，正視戰爭形態出現的新變化，在思想觀念和主觀指導上實現革命性轉變，大力推進中國特色軍事變革，學習借鑒他國國防動員的成功經驗，以戰略前瞻創新我國國防動員理論，努力完善我國國防動員體制，探索打贏未來信息化戰爭的新途徑。

[1] 戴鳳秀.信息化國防動員概論. 北京：軍事科學出版社，2005.

[2] 李耀光.美軍信息作戰與信息化建設. 北京：軍事科學出版社，2004.

[3] 劉君、于雷. 國防動員體制如何適應新軍事變革. 中國國防報，2004.

（責任編輯：何 荷）

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：1002-4484（2017）01-0080-04