加快房地產去庫存,推動土地財政轉型

文/尤舒瑜 林遠峰

加快房地產去庫存,推動土地財政轉型

文/尤舒瑜 林遠峰

2015年下半年以來，我國房地產投資熱降溫，房地產庫存高企。化解房地產高庫存，已成為全國關注的焦點，并上升為國家戰略。然而，伴隨著去庫存政策的實施，土地財政在一二線城市和三四線城市中的實際影響存在著明顯差異，尤其是三四線城市，隨著房價的下跌和土地出讓的減少，政府財政收入受到沖擊。因此，本文從房地產去庫存的背景出發，通過分析房地產去庫存對財政的影響，提出加快推動地方政府土地財政轉型的對策建議。

一、 房地產庫存量的現狀分析

房地產庫存規模測算可以分為狹義和廣義兩類。狹義房地產庫存為現房庫存，是指已竣工的待售現房；廣義房地產庫存為可售現期房庫存之和，即在狹義庫存的基礎上增加待售期房庫存。所謂待售期房庫存，是指尚未竣工但已經取得預售許可證的、可供銷售或出租的商品房屋建筑面積。量化處理可用歷史累計新開工面積，扣除未拿到預售許可證的面積和已經銷售的面積，剩余的面積就是廣義的庫存量。另外，一般項目從開工到拿到預售許可證的時間平均為一年，因此，我們這里假設2016年之后的新開工面積均尚未拿到預售許可證。考慮到在已知統計數據中，商品房銷售面積多為現房加期房的銷售量，而狹義房地產庫存口徑在計算的過程中忽略了期房庫存，這將導致去化周期被低估，因此本文采用廣義房地產庫存作為統計口徑。當前房地產庫存現狀的特點主要表現在以下三方面。

（一）從全國商品房庫存總量看，去庫壓力依然較大

如表1所示，截至2016年7月：全國商品房待售面積約為7.14億平方米，即全國現房庫存量為7.14億平方米，狹義去庫周期為6.7個月。截至2016年7月，全國商品房新開工面積合計179.70億平方米，其中住宅、辦公、商業營業用房分別為143.18億、5.51億、21.21億平方米；全國商品房銷售面積合計為148.67億平方米，其中住宅、辦公、商業營業用房分別為136.52億、3.04億、10.03億平方米。假設1998年之前的庫存量忽略不計，廣義庫存量為新開工面積與銷售面積之差，則廣義庫存量至少為31.04億平方米，其中住宅、辦公、商業營業用房至少分別為5.56億、2.47億、11.17億平方米。根據近五年（2011-2015年）全國商品房銷量面積均值120072.90萬平方米，其中住宅、辦公、商業營業用房銷售面積均值分別為105662.42萬、2511.94萬、8485.20萬平方米。可得目前廣義商品房去化周期至少為31.02個月，其中住宅、辦公樓、 商業營業用房去化周期至少分別為6.31、117.92和158.03個月。

表1 2015-2016年房屋新開工面積和商品房銷售面積（單位：萬平方米／月）

（二） 從不同物業類型看，商業用房庫存壓力最為突出

根據國家統計局數據， 2015年全國商品住宅銷售面積11.2億平方米，同比增長6.9%，辦公樓銷售面積0.29億平方米，同比增長16.2%，而商業用房的銷售面積0.925億平方米，同比增長僅1.9%，可見商業用房去化更慢。另外，根據廣義房地產庫存計算，截至2016年7月，全國商品住宅、辦公樓、商業用房的庫存量分別為27.25億、3.73億、15.24億平方米，廣義去化周期至少分別為6.31、117.92和158.03個月，其中商業用房以158個月高居首位，即使未來不再新開工1平方米的商業用房，以現在商業用房的庫存規模和近五年的銷售量均值計算，也需要13年才能消化干凈。另外，截至2015年12月，全國寫字樓平均空置率18%，商業用房空置率高達30%，足以反映商業地產去庫存形勢十分嚴峻。

（三）從區域視角看，一二線與三四線城市間庫存區域分化明顯

1．一二線城市庫存告急，亟須加快補庫存。目前，一線城市由于經濟發達、資源較多，對人口的吸引能力強，供應遠不足以滿足購房需求，加上此類城市對政策的敏感性較大，政策效果也比較好，“去庫存”壓力不大。

截至2016年7月，一線城市商品房成交套數40252套，成交面積為444.59萬平方米，環比上升4.53%。其中，北京成交面積92.59萬平方米，商品住宅可售面積823.89萬平方米，按照近6個月平均銷售情況計算（以下同），目前北京的庫存去化周期僅為8.9個月。上海商品住宅銷售面積為131.44萬平方米，可售面積為842.03萬平方米，庫存僅需6.71個月就能消化完畢。廣州商品住宅銷售面積為113.73萬平方米，銷售面積為822.98萬平方米，庫存消化僅需7.17個月。深圳商品住宅銷售面積為30.90萬平方米，可售面積為403.32萬平方米，庫存僅需11.12個月就能消化完畢。可見，一線城市的去庫存周期都已經瀕臨甚至突破8-10個月合理去化周期的底線。

廈門、南京、溫州、杭州、寧波等二線城市已經出現可售房源嚴重不足的現象。中國指數研究院數據顯示，截至2016年7月，在重點監測的15個城市中，有11個城市的庫存量總量均有不同程度的下降，其中廈門可售面積為212.93萬平方米，降幅最大為環比8.73%，南京、溫州、杭州、寧波可售面積分別為271.49萬平方米、443.28萬平方米、302.20萬平方米、469.10萬平方米，降幅分別為5.71%、5.00%、4.76%、3.35%。庫存去化周期分別為廈門11.42個月、南京2.04個月、溫州10.82個月、杭州5.85個月、寧波8.66個月。其中，南京的去庫存周期已經逼近超低水平，庫存明顯不足。由此可見，一二線城市住宅市場仍然面臨著房價上漲的巨大壓力，且短期內面臨供求關系偏緊張的局面。

2．三四線城市庫存堆積，亟須加快去庫存。大多數三四線城市作為庫存積壓的“重災區”，面臨著房價下跌的巨大壓力。

從商品房銷售情況看，截至2016年7月，北海商品房銷售面積已同比下降了11.1%。另外，宜昌、金華、北海等多數城市也出現了庫存積壓與住房空置嚴重的問題。

從商品房待售面積看，2016年1-4月份，三四線城市商品房待售面積4.55億平方米，雖比3月末有所減少，但比去年末增加了1233萬平方米。另外，受國家降息、降低首付比例、公積金等系列政策調整影響，自4月份起，三四線城市的房地產開發投資出現明顯回暖趨勢，投資增速甚至超過全國平均及一二線城市的同期增速，未來商品房待售面積將會持續增加，房地產庫存量有增無減，去庫存壓力將會更大。

二、 房地產去庫存對土地財政的影響

（一）一二線城市：庫存去化明顯，土地財政收入穩中有升

去庫存背景下，一二線城市房價攀升（圖2），引發新一輪投資熱潮，土地拍賣市場上地王頻出，地方政府土地出讓金、房地產稅收隨之上升。中原地產研究中心統計數據顯示，截至2016年8月中旬，全國一二線城市再現多宗地王，單宗地塊成交額在10億元以上的有26宗，超過5億元的有62宗（其中有17宗溢價率超過了100%）。2015年第四季度，北京、上海土地出讓金收入分別為966.8億元、613.8億元，為歷年來之最；杭州土地出讓金收入在2016年第二季度也創下了584.1億元的新高（表2）。伴隨著地價、房價快速上漲，房地產稅收隨之上升，土地財政收入快速增加。

表2 2014-2016年全國一二三四線主要城市土地出讓金收入（萬元)

城市/季度 2014.1 2014.2 2014.3 2014.4 2015.1 2015.2 2015.3 2015.4 2016.1 2016.2一二線城市北京 7534433 3617615 4685659 3331300 4847275 1521919 9668199 2231845 2231845 1293996上海 5275743 1367258 3693316 7331599 3273014 3529990 3886880 6137902 2186536 3896748廣州 2626004 1450340 1804104 2507561 645243 3038256 2371946 3502621 1012587 993211深圳 2318179 1862401 491600 855196 585572 241570 1395972 2134982 614800 3026777天津 1614755 3159739 1783744 1481770 986920 1481816 1974504 1569738 2300177 3034748重慶 1604860 5156947 2586163 4800779 2043059 2879747 3042738 5108340 949084 2058740南京 1530016 2109793 512189 3731273 705572 1866609 2397963 3873214 3338214 4460865杭州 5031425 886068 1476675 2252086 1296541 766681 2470545 2635428 2467439 5841071福州 1072706 1190262 247777 537369 452429 233005 900724 2901765 654114 504003廈門 116650 560655 675045 444489 632990 573994 1614856 203711 39043 1078061武漢 1360588 779713 1588155 3056891 1218815 1075945 2366178 1807746 1606097 1472814成都 1193486 1562624 1356739 1229766 1558784 965499 1385606 1914493 1311554 1370334三四線城市常州 643163 1674300 1475556 1987328 1244283 511937 1969272 2682813 679096 1654359汕頭 544130 222592 55974 34570 83332 58470 341960 275138 18755 22845金華 491008 155329 114050 111278 195053 197715 397234 207976 355905 230262湛江 20120 112407 100134 171780 72041 27356 36336 334568 20234 25800泰州 849607 245317 633403 1415758 1043213 88605 259699 1178670 301959 256906湖州 94342 392788 251804 507416 161299 100491 222043 439368 238598 120612寧德 72208 55503 79964 98543 33983 75744 45883 141595 10006 21160

（二）三四線城市：庫存去化壓力大，土地財政收入下滑明顯

從實際情況看，三四線城市的需求釋放類似“割韭菜”，呈現出階段性而非持續性的活躍，從商品房價格上看，三四線城市房價上升態勢緩和，2015年以來，部分城市甚至出現下降趨勢。以泰州市和寧德市為例（圖3、表2），2016年第二季度，兩市房價分別下降到5721元/平方米和6076元/平方米，同比降幅達到10.09%和12.95%。總體上，三四線城市的去化速度慢于一二線城市，去庫存壓力大。

在三四線城市庫存高企的壓力下，房地產開發投資也呈現出波動下降趨勢。房地產市場陷入不景氣態勢中，地方政府土地出讓金收入和房地產稅收減少。進入2015年第四季度以來，三四線城市土地出讓金收入下降明顯，以常州為例，土地出讓金從2015年第四季度的268.3億元下降到2016年第一季度的67.9億元，下降幅度高達295%，地方土地出讓金收入銳減。

去庫存時期，由于三四線城市去化周期較長，房地產開發投資下降，引起房價地價雙雙下跌，地方政府土地財政收入縮水，個別政府的財政甚至面臨著資不抵債的風險。

三、 房地產去庫存背景下加快土地財政轉型對策建議

圖3 全國主要三四線城市商品房價格走勢圖

嚴格執行中央政府“分城施策、分類調控”的總體目標，根據本地區現有庫存情況，出臺差別化的地區指導政策，實現一線城市市場控得住、二三線城市市場穩得住、三四線城市市場活起來的目標。同時，還必須緊抓房地產去庫存的契機，加快房地產稅改革，完善地方主體稅制體系，通過完善市政債券市場體系、發掘公私合營(PPP)和BOT等模式，拓寬政府融資渠道。

（一）堅持因城施策，加快推進去庫存

1．一二線城市：嚴控土地供應，規范土地市場秩序。一是增加商品房用地供應，抑制房地產市場非理性增長。對去庫存壓力不大甚至庫存告急的北上廣深等一線城市和二線重點城市，應增加土地供應，降低房地產投資熱度，避免房價出現非理性上漲、助長房地產泡沫風險。

二是加大對投機炒房打擊力度，規范房地產市場秩序。一二線城市房價高企的原因很大程度上來自投機者的投機炒作，從而把住房消費需求擠出。因此，政府應該出臺相關政策，嚴格區分住房投機炒作和住房消費行為，并用嚴格的房地產稅收制度來限制惡性投機炒作。此外，要強化房地產市場監管，建立有效的監管手段，要加大房地產開發企業產業資金鏈風險排查力度，防范金融風險。

2．三四線城市：多管齊下，加快房地產去庫存。一是加快戶籍制度改革，形成長期購房消費預期。允許農業轉移人口等非戶籍人口在就業地落戶，使他們形成在就業地買房或長期租房的預期和需求，要放寬城鎮落戶條件，簡化農業轉移人口購房落戶手續，同時建立統一的戶口管理制度，消除戶籍制度導致的教育、醫療、保險等各種福利差異。要調整現行的土地制度，不僅要為農民探索出土地所有權合理流轉的道路，真正做到“變地為財、依地而富”，而且要弱化農民工與土地的聯系,制定合理的社會保障制度,讓其市民化過程無后顧之憂。

二是完善財稅政策，提高公積金貸款額度。政府要完善支持居民住房合理消費的稅收和信貸政策，提高住房公積金貸款額度。通過合理的降息、降準等方式來降低購房的首付比例及房貸成本，通過運用差別化信貸政策來抑制投機需求，更大程度上支持、鼓勵改善性住房需求。此外，放寬公積金貸款和提取條件，打破屬地化管理藩籬，允許異地繳存本地申請，實現住房公積金異地互認，逐步將符合條件的農民工和個體工商戶納入公積金制度范圍。

三是完善住房保障體系，推進住房租賃市場建設。政府應完善住房保障體系，推進住房租賃市場建設。從短期看，要在住宅庫存較大且需要進行大量棚戶區改造的地區或城市，通過發放貨幣的形式補貼棚戶區居民，鼓勵他們到住宅市場購買住房，以此改變其住房條件和環境，補貼要足夠讓這部分居民購買商品房；從長期看，要加快推進住房租賃市場建設，并逐步將非戶籍人口納入城鎮住房保障體系。應鼓勵自然人和各類機構投資者購買庫存商品房，成為租賃市場的房源提供者，鼓勵發展以住房租賃為主營業務的專業化企業，讓有困難的暫時買不起住房的非戶籍人口（包括農民工）能夠選擇租賃商品房，從而開辟房企從售房商轉變為租房商的創新的庫存消化模式。

四是加強配套設施建設，支持三四線城市發展。當前，房地產去庫存壓力最大的是三四線城市，這些城市由于基礎設施和醫療、教育等生活配套條件落后，產業發展緩慢，就業難度大，使農村人口大量外流，遏制了商品房的有效需求。應通過政策、稅收和資金支持三四線城市加強城市的基礎設施建設，發展特色產業，加快區域經濟發展速度，同時不斷完善醫療、衛生、教育等社會保障制度，構建完善的社會保障體系，不斷提升城市公共服務能力，從而提高這些城市吸納“新市民”的能力，既化解這些城市房地產去庫存壓力，又化解大城市的人口和環境壓力。

（二）加快開征房地產稅，完善地方主體稅制體系

政府應當抓住時機，借鑒上海、重慶兩地房產稅改革的成功經驗，按照“精簡稅種、拓寬稅基、優化稅率、科學征管”的原則，主動引導地方政府的土地財政收入由主要依賴土地出讓收入向主要依靠土地相關稅收收入轉型。一是要先立法后實行。考慮到開征真正意義上的房地產稅，對部分公眾特別是先富階層的利益觸動比較大，技術基礎等配套條件要求比較高，一些地方政府在算“收支賬”的同時，可能會存在畏難情緒，建議采取“先立法、后實行”的辦法，在法律出臺后，預留一段緩沖時間給各地做好相關準備工作。二是保持宏觀稅賦相對穩定。目前我國的房產稅體系仍存在著整體性不強、各環節的銜接度不夠、重復征稅等問題，房地產稅收的穩定性不強。因此，在開征房地產稅過程中，除了整合房產稅和城鎮土地使用稅、歸并功能相同或相似的稅種外，還需要統籌考慮城市基礎設施配套費、城市建設維護稅等稅費項目，在覆蓋原有支出需求的同時，保持總體稅費負擔相對穩定。三是加快推進技術準備工作。綜合考慮土地與房產權屬性質確認、免稅與征稅房地產的范圍界定、房地產市場價值評估技術能力與社會認可度等問題，全面應對從房產稅和城鎮土地使用稅到房地一體計征的房地產稅轉變中可能遇到的困難和挑戰。通過房地產稅改革與相關制度的改革聯動,把房地產稅培育成地方政府的穩定稅收來源，在結構上實現土地財政的轉型。

（三）完善市政債券市場體系，建設可持續融資機制

美國等西方發達國家的地方政府都有發行市政債券的權力，其城市建設的資金很大一部分來源于市政債券的融資。我國地方政府財政收入主要依靠土地財政收入，可以參考和借鑒這一模式，為地方政府提供一個可持續的融資機制。一要加強債券市場建設，完善市政債券的相關法律法規。應該推進相關的立法建設，確定市政債券發行、流動和監管的各種規則制度，對市政債券的發行、交易、償還和監管等進行嚴格規定。二要規范市政債券與其他債券品種的關系，并完善與市政債券相配套的政策。三要建立市政債券風險防范機制，完善信息披露制度和信用評級體系。借鑒美國等國家在市政債券風險防范機制方面的經驗，逐漸引入評級公司和保險公司對市政債券的風險進行量化評估，進而實現風險規避。

（四）加快金融創新，拓展城鎮建設融資渠道

在城鎮化建設中,地方政府應以更加市場化的方式融通建設資金，逐步擺脫對“土地”這一融資工具的依賴。地方政府要加強與企業等市場主體的合作，探索“城市運營商”的城市建設運營模式，運用更加市場化、專業化的方式進行城市建設，分散地方政府城市建設的負擔。地方政府要進一步發掘公私合營(PPP)、BOT等模式的潛在價值和作用，引導社會資本和民營資本參與土地儲備融資，緩解地方政府負債壓力。

（作者單位：福建師范大學經濟學院）

本文系2016年國家級大學生創新創業訓練計劃立項（項目編號：201610394021）、2016年度國家經濟學基地一般課題立項（項目編號：JJ201603）