上海實施征地補償款預存制的思考

文/季禾禾

上海實施征地補償款預存制的思考

文/季禾禾

征地補償款預存制并不是一個新話題，2004年，遼寧省便率先實施，廣東、貴州、江蘇等地也陸續制定了這一政策。國土資源部于2010年明確提出，要探索完善征地補償款預存制度。上海市目前正在醞釀出臺相關政策。在寸土寸金的上海，新增建設用地資源緊張，但仍然出現不少已經批準征地由于種種原因建設單位不支付征地補償費用的情況。實施征地補償款預存制對上海市來說具有緊迫性，因為實施征地補償款預存制直接保障了農民和村集體的利益，并間接地促進了科學理性用地。

一、征地補償款預存制簡述

從各地實施情況來看，征地補償款預存制度包含以下要點。

（一）預存制的定義

用地單位向省級土地管理部門報送用地申請資料前，將預計需要的征地補償款存入資金專戶，待用地獲得批準后及時兌付給被征地集體經濟組織和農戶。金融部門提供的預存款進賬憑證，以及各區縣土地部門和被征地單位出具的有關證明，應作為報批資料的要件之一。補償款預存作為用地審批的先行條件，是預存制的核心。值得一提的是，安徽省采用了征地補償準備金的形式，也比較貼合實際。

（二）預存賬戶開設

預存賬戶開設各地略有不同，有的按照項目情況，有的按照行政審批層級。如：貴州省大體按照重點、非重點項目分別在省級、縣市級土地管理部門設立預存款專戶；天津市要求跨區、縣的單獨選址項目在市級土地管理部門設立專戶，其他項目在區、縣土地管理部門設立專戶；廣東省、江蘇省在市、縣級土地管理部門設立專戶；安徽省的準備金賬戶設在市、縣級財政部門的非稅收入匯繳結算戶。預存專戶銀行按照資信等級、服務質量等條件確定。

（三）預存款構成、測算及預存比例

多數地方的預存款都包含了土地補償費、青苗補償費、地上附著物補償費以及安置補助費。如遼寧、廣東等省的預存款即由這四項構成，江蘇省、安徽省還包括了從土地出讓金等收益中提取的被征地農民的基本生活保障資金或是社會保障費用。少數地方還包括了房屋拆遷費用，如安徽省、天津市的預存款就由土地補償費和安置補助費兩項構成，地上附著物和青苗補償費由用地單位另行支付。此外，天津市、海南省明確要求被征地農民社會保障費用不落實的不予批準征地，這與中央的精神(國發〔2006〕31號)也相一致的。目前，大多數地區的房屋拆遷工作是由所在地鄉鎮動遷辦進行的，已從征地補償費用中單列出去了，所以未納入征地預存款，符合客觀情況。預存款的測算一般由各區縣征地事務部門具體操作。征地批準后，如因征地規模、補償標準提高等發生預存款金額比實際補償款金額少或是超出的，征地事務部門要督促征地單位及時補繳補償款，或是及時將超出部分退回征地單位。對于預存比例，各省市均要求按照預算金額足額繳存補償款。

（四）預存資金的監管和使用

各省市按照“專戶存儲，專款專用，封閉運行”的原則對預存資金進行多部門監管。預存款產生的利息，多數地方是歸繳款單位所有，一并計入補償款。對資金退回、撥付程序制定了具體的規定，征地未經批準，預存資金連同利息原路退回交款單位。征地經批準后，征地事務部門根據批準的征地補償安置方案，將預存資金按規定程序撥付至被征地農村集體經濟組織和農戶個人，其中社保費用撥付到社?；饘?。

從各地實施情況來看，存在的問題主要集中在以下幾點：一是用地單位足額繳納預存款的資金壓力大；二是資金管理有待加強，特別是征地未獲批準，或者預存資金因征地規模調整發生變化的情況下，容易出現資金的多退少補、撥付不能及時到位；三是目前的預存款主要從保障農民和村集體的利益出發，還可拓寬思路，從保護耕地等角度進一步完善預存款項的構成。

二、上海市建立和實施預存制的建議

目前上海市征地補償采取包干制的形式，征地單位與區縣征地事務部門簽訂征地包干協議，征地事務部門與被征地所在鎮人民政府簽訂征地補償安置協議，征地包干費由土地補償費、青苗補償費和地上附著物補償費三項構成，征地包干協議經區縣規土局鑒證后，征地單位在規定時間內將征地包干費付到征地事務部門資金專戶后，再由征地事務部門將包干費撥付到鎮人民政府資金專戶。這樣的程序設置導致征地單位不簽訂包干協議或者不及時支付包干費的情況時有發生。預存制的實施將有效遏制這類情況的發生。

上?，F行的征地程序是在擬征地之后開展地上附著物登記、公示工作，這就為測算預存資金作了鋪墊，給預存制的實施創造了有利條件。借鑒一些地區的經驗總結，結合上海的實際情況，現對上海建立和實施征地補償款預存制提出如下建議。

（一）綜合考慮預存款項的范疇

目前上海的征地包干費未含勞動力安置費，建議將其納入預存款項。除了保障農民和農村集體的利益，還可從耕地占補平衡、保障糧食安全的角度出發，增加耕地開墾費、土地復墾費等內容。

（二）規范預存款繳納主體

征收土地屬于政府行為，理論上政府應為預存款的繳費主體，但實際上一些儲備用地項目并非如此，例如由地方開發園區作為開發建設主體，征地補償費用也由園區繳納，土地儲備部門與園區簽訂委托協議明確各自的權責。對于這樣的情況，建議制定具體的規章制度來明確預存款繳納主體。

（三）對重大公益項目適當放寬預存條件

一些重大公益項目，如道路、鐵路等，往往征地面積大，涉及補償金額龐大，預存制使得征地單位前期融資壓力增大，有時難免出現資金緊張的局面。對于這類公益性項目，不僅要保障農民和集體的利益，也應兼顧社會發展。建議對優化民生的重大項目適當放寬預存條件，比如適當降低預存比例。

（四）提高征地程序效率

盡管預存補償款的利息為申請征地單位所有，但是從經濟學的角度來看，資本只有在流通中才能實現增值，而預存制導致大量資金一定程度的沉淀，降低了資本流通速度。所以，設立預存制的同時應當提高征地流程的效率，優化流程才能兼顧制度的效率與公平。國土資發〔2010〕96號文就提出“簡化征地批后實施程序”、“征收土地公告和征地補償安置方案公告可同步進行”等要求。擬征地后進行預存資金的測算，就相當于提前擬定了征地補償安置方案，將大量批后工作提前進行，從而給“兩公告”同步進行創造了可行條件，在一定程度上縮短了征地流程。

（五）加強資金監管

針對征地未經批準、補償款發生合理變動、征地補償安置方案批準等關鍵環節加強資金監管，確保資金及時流轉到位。

（六）完善人員配備和信息系統

預存制的實施將增加征地事務部門的工作量和行政壓力，政府應加強人員配備，加強業務培訓，對征地事務信息系統及時作出相應調整和完善，為預存制的有效實施提供堅實的保障。

（作者單位：上海市浦東新區建設用地事務中心）