016年最“撞車”政策：新能源汽車碳配額VS新能源汽車積分

胡夫

五大要點基本重合

一是政策制定時間大致重疊。按照國家發展改革委的說法，《碳配額管理辦法》的起草可肇始于2014年，后在2015年加速，并向國務院匯報此事；2016年初，該辦法正式成文。而《積分管理辦法》的起點則可追溯到2013年，其草稿也是在2016年初完成的。

二是借鑒對象基本一致。前者明確自己是通過借鑒美國加利福尼亞州的零排放汽車法案，在結合國內新能源汽車發展情況和碳排放權交易市場建立情況后，制定完成的。《積分管理辦法》雖然沒有明確這一點，但也表示美國加州的零排放汽車法案，通過強制要求企業必須銷售一定比例的新能源汽車，起到了推動新能源汽車發展的作用。該辦法中最突出的一點，也恰恰是明確設定了對汽車企業生產新能源汽車的強制性比例。

三是兩者都在貫徹更高層級的要求。《國務院關于印發節能與新能源汽車產業發展規劃（2012-2020年）的通知》是兩個辦法共同的制定邏輯起點。此外，《碳配額管理辦法》的編制說明里提到了其工作的開展是“根據國務院領導同志批示精神”；后者的編制說明里也有幾乎一樣的話：“根據國務院領導的指示”。

四是兩項政策目標基本重疊。不管出發點如何，兩項政策的最基本政策目標都是發展新能源汽車。只不過國家發展改革委想做的是“加快發展新能源汽車”，而工業和信息化部是“持續推動新能源汽車發展”。五是擬采取的政策路徑幾乎一致。兩部委采取的政策路徑，在戰略層面上，都是強制性要求汽車生產企業必須滿足一定比例的新能源汽車產銷目標。區別只是技術層面的，《碳配額管理辦法》對不達標的企業允許它們去碳排放權交易市場購買碳配額；《積分管理辦法》則只允許不達標企業在汽車行業內購買新能源汽車積分。

“積分管理”完勝“碳配額”

兩項政策有如此之多的相似之處，是不是意味著如果都實施起來，汽車企業的負擔會加重？筆者認為它們不會都生效；即便都生效了，也不會造成兩次“傷害”。

首先，我們要注意到的一點是，不知道是不是因為發布時間晚了近1個半月的緣故，工信部主推的《積分管理辦法》在這一輪PK中堪稱完勝《碳配額管理辦法》。這也是應有之意。

一來，從行政職能劃分看，工信部是新能源汽車產業發展的“現管”。國家發展改革委員會固然可以“借道”碳配額管理制度推進新能源汽車發展，但那畢竟拐了個彎。

第二，《積分管理辦法》的可操作性明顯強于《碳配額管理辦法》。前者明確設定了汽車企業在2018-2020年必須達到的電動汽車生產比例，將后者條文中的原則量化了，也提出了2020年的發展目標：200萬輛！

第三，在更高層級的博弈中，工信部已經勝出——12月19日國務院發布的《“十三五”國家戰略性新興產業發展規劃》中，明確提出了要“研究實施新能源汽車積分管理制度”。要知道，按照《碳配額管理辦法》的編制說明，該辦法是特地把“積分”這個術語換成“配額”的。

筆者想要特別強調一下，我們切不可認為國家發展改革委這一次是“撈過界”了，它的確是在履行自己的職能。因為按規定，碳排放和碳排放權的管理確實是它負責的業務。但尷尬的是，它沒有新能源汽車產業發展管理職能，因此無權將《碳配額管理辦法》里的原則量化，即不能像工信部那樣為汽車企業設立強制性的新能源汽車產銷目標。而正是這點差別，使其出臺的辦法沒有可操作性。

也正因為如此，即便兩項政策都實施了，《碳配額管理辦法》設定的比例也不可能高于《積分管理辦法》，因此汽車企業只要能夠滿足后一個辦法，就基本能夠達標前一個辦法，不至于造成兩次“傷害”。倘若，汽車企業可以按照《碳配額管理辦法》，把為了滿足《積分管理辦法》而生產的新能源汽車獲得的碳配額進行二次交易，那對企業來說，無異于天降橫財。

為什么會撞車？

在看到《積分管理辦法》的內容后，筆者特別想和這兩項政策的起草者聊聊：它們怎么就能“撞車”呢？

一種可能是，他們的保密能力非常強。按照慣例，兩項政策都舉行過專家研討和開會討論，相關信息竟然都沒有在坊間流傳開。政策制定者的保密工作也太到位了吧？看上去，這種可能性不大。

那么，合理的解釋看上去只有一個：故意的！都知道另一個部委的同僚在作與自己類似的事情，但雙方就是沒有溝通。

其實更深層次的原因在于我國行政職能的條塊分割管理方式，造成了諸多交叉，使得在某一個具體工作完全可能處于類似矩陣式管理的結構上——誰都可以管，也都可以不管，推給對方。

此次兩項政策“撞車”就是較為典型的一例：國家發展改革委員會的考慮是“新能源汽車積分管理與碳排放權交易管理均以溫室氣體減排為目的，可將其納入碳排放權管理體系”。它考慮問題的維度與工信部不一樣，但具體到汽車行業和新能源汽車產業，碳排放與燃油消耗量是一回事兒。于是就造成了新能源汽車發展，兩部委從不同角度都可以進行管理的現狀。

類似的情況并不少見，再舉一例，如果你注意一下車輛的行駛證就會發現，在公安部交管局的話語體系里，轎車或SUV都是“小型客車”；但在工信部與汽車相關的國家標準里，要么是微型客車，要么是中型、大型客車，就是沒有“小型客車”的說法。