試論自收自支事業單位建立績效工資協商共決機制的必要性

蔡華金

[摘要]實施績效工資是自收自支事業單位收入分配制度改革的重要內容，對于調動工作人員積極性，提高經營效益和服務水平，促進社會事業發展，具有重要意義。自收自支事業單位績效工資改革的難點在于，在現行體制下如何確定績效工資總體水平和各個層級、各類工作人員的績效工資標準和比例，科學合理地建立績效工資形成機制。因此，必須堅持公平性、效率性相結合的原則，通過頂層設計，改革和完善績效工資形成機制，建立健全職代會制度，強化自收自支事業單位行政管理方與職代會（工會組織）績效工資協商共決機制，統籌安排績效工資總體水平和各個層級、各類工作人員的績效工資標準和比例，更好地促進自收自支事業單位提高經營效益和公益服務水平。

[關鍵詞]績效工資；自收自支；事業單位；協商共決機制

隨著事業單位分類改革和績效工資改革的推進，自收自支事業單位的收入分配格局發生了很大的變化。福建省是以2009年對事業單位各職級工資和津補貼調查摸底匯總量為依據來確定各自收自支事業單位的績效工資總量，并按當時各單位經營效益情況劃分為“托底”、“非托底”兩大類，基本上是由政府行政干預一次性劃定總量和分配標準。但隨著時間的推移，自收自支事業單位經營狀況不同程度地發生變化，有的原先經營狀況不佳的單位，通過改善經營和服務，獲得更多市場性收入，卻始終摘不掉“托底”的帽子，原先經營狀況好的單位，因經營和服務不善，市場性收入大幅減少，卻始終處于“非托底”的地位，各單位支出和分配的自主權較小。因此，實行績效工資制度后，如何改革和完善自收自支事業單位績效工資形成機制，公平、合理地確定績效工資總量和單位內部分配標準與比例，賦予績效工資分配較大的靈活性和自主性，是亟待當前解決的問題。

一、自收自支事業單位實施績效工資存在的問題

（一）對績效工資總量控制過死

當前，政府主要通過對績效工資采取總量控制的方法，有效地調控各行業各單位人員的收入。主要采取兩種措施：1.把住“兩個關口”，即把住資金分配的“入口”和“出口”；2.通過行政手段和經濟手段，采取“限高，穩中，補低”的辦法，對收入差距進行調節。但自收自支事業單位經營狀況在不斷變化之中，內部情況復雜，人員素質差異大，現行的政策調整跟不上單位經營和人員狀況的變化，自收自支事業單位對績效工資總量控制的自主權小，導致干好干壞一個樣。

（二）對量化評價標準的把握難

對于那些崗位多、規模大的自收自支事業單位，僅依靠單位對每一個崗位都建立科學公正的績效評價標準和分配比例難度非常大，干部職工滿意度也很低。在推行績效工資制具體的實施過程中不僅工作繁瑣、工作量大，而且很容易引起干部職工的不滿情緒，有的單位績效工資方案難以實施；已經實施的，一旦分配標準和比例確定，長時間不根據經營狀況或不同崗位人員的貢獻進行調整，內部矛盾越積越深。

（三）收入分配不盡合理

在自收自支事業單位普遍存在專業技術人員的績效工資收入低于行政管理人員的狀況，且不兼任行政職務的專業技術人員的收入低于兼任行政職務的人員。越是依賴于國家政策開展經營活動的自收自支事業單位，專業技術人員的績效工資收入越是低于管理人員。

二、自收自支事業單位實施績效工資存在問題的主要原因

（一）政府管控過緊

近年來，黨中央和國家一直強調要調整收入分配，縮小不合理的收入差距，實現公平公正。但是，我們一直沒有找到在微觀層面進行有效調節的手段。這是因為，在市場經濟條件下，政府只能在一定時期規定最低工資、工資總額和績效工資比例幅度，而無法與市場同步及時調整自收自支事業單位績效工資總量和干預內部分配標準、比例，尤其不利于調動自收自支事業單位的積極性。

（二）行政權力過大

自收自支事業單位績效工資內部分配不合理，特別是行政管理人員比專業技術人員收入高，是因為權力占有的嚴重不平衡，即單位行政領導通過“領導責任”與“行政權力”兩個因素強力獲得較高的績效工資。“領導責任”指的是管理人員因為擔負有較大的責任，其功能對單位整體具有重要性，所以應該獲得較高的收入。“行政權力”指的是他們利用所掌握的權力獲得較多的收入，利用掌握制定政策、分配資源的權力而不是貢獻，“發”給自己較多的收入。

行政管理人員掌握權力，專業技術人員沒有權力。隨著事業單位分類改革和績效工資改革的推進，給予自收自支事業單位的績效工資分配自主權基本落在了各級領導手上。“行政權力”獲得收入主要有三種途徑和機制：1.管理人員掌控分配政策的制定權，給自己制定較高的薪酬標準，人為規定專業技術人員的工資低于管理人員。2.為管理人員設置專門的薪酬和福利項目（如話費補貼、職務津貼等），專業技術人員不能或者很少獲得。3.管理人員控制經營業務資源，從所掌控的業務經費和差旅補貼中得到較多的分配。

（三）工會和職代會能力不足

職代會是實現自收自支事業單位內部權力平衡的重要形式。雖然福建省直自收自支事業單位均成立了職代會，然而，職代會基本未能發揮應有的作用，未能體現職工的權力，以致未能改變權力失衡的狀況。主要存在以下問題：

1.行政領導控制。即由主要行政領導人控制職代會，以個人意志決定哪些事項由職代會通過、怎樣通過。實際情況往往是，應該提交職代會審議或決定的內容不提交職代會審議或決定，而是采取事業單位主任辦公會、黨政聯席會、中層干部會等形式來替代職代會的職權。在提交職代會審議討論的事項中，也是能簡則簡，能粗則粗，能打馬虎眼就打馬虎眼。

2.規范性差。職代會代表的產生方式不規范，代表性差。大量行政領導變成了職代會代表，行政副職領導兼任單位工會主席，專業技術人員中的職代會代表較少。在職工總體中比重很小的中層以上行政干部，在職工代表中占了相當大比例：而在職工總體中占很大比重的專業技術人員和職工，在職工代表中占的比例卻很小。很多職代會的表決采取“鼓掌通過”、“舉手通過”、“沒有不同意見就算通過”，職代會代表的意志難以客觀、準確表達，更不能表示異議。而且，一些應該表決的事項，往往是在“廣泛聽取意見”之后，由行政領導圈閱拍板，剝奪了職代會代表的表決權。

3.制約性差。職代會審議通過的各項方案、報告、制度、提案、決定和決議是否落實，沒有強制性的監督和保障措施。行政部門可以落實，也可以不落實。某項提案是否落實，取決于行政領導和行政部門的重視程度和偏好。職代會制度自身和職代會的工作機構（工會組織）基本沒有有力、有效的手段、措施加以保證。

4.權威性小。職代會沒有多少話語權和決定權。僅有的知情建議權，其作用發揮的大小，往往取決于行政領導的認可程度。審議建議權往往是審而不定、議而不決。審議通過權往往是有關事項被找借口不上會。審議決定權（主要是績效工資、福利方面）越來越縮小，均由上級機關和領導說了算。

三、建立自收自支事業單位績效工資協商共決機制的建議

鑒于職代會的如上狀況和問題，自收自支事業單位內的權力不平衡是必然的，績效工資分配不合理也就是必然的。在微觀的單位內部層面，能夠因地制宜、靈活彈性地解決績效工資總量和分配與公平問題的有效方式，就是集體協商和共決，由職工及其代表與行政領導層共同決定分配問題。通過意見的溝通、協商、磨合，壓力的施加與較量，以及平等的、對等的表決，雙方能夠進入彼此都認為“相對合適”的境界，于是彼此都認同這樣的相對公平狀態。即使各單位的具體情況不同，每個單位所實現的“相對合適”的境地千差萬別，但是都會被單位的管理方和職工方認為是公平的。所以，作為共決載體的職代會的建設，顯得格外重要。

（一）深化自收自支事業單位治理機制改革

進一步完善法人治理機構，實行理事會制度。取消自收自支事業單位行政級別，建立理事會和監事會制度，實行法人機構治理。事業單位法人實行聘任制和任期制，領導人員待遇實行年薪制，其績效工資收入與單位年度經營效益掛鉤。

（二）推動事業單位績效工資共決機制立法

應該通過國家立法的形式，進一步完善自收自支事業單位職代會制度，發揮職代會作用，強制實行績效工資共決機制。或應盡快修訂原有的職代會工作條例，從根本土保證職代會行使職權，從而實現自收自支事業單位內部的權力平衡和利益分配平衡。

（三）提高職代會的權力地位

已有的職代會條例規定職代會“是民主管理的基本形式”，“是職工行使民主管理權力的機構”。這一表述，職代會只被定位于職工參政議政的機構，而不是一個獨立的共決組織。職工只行使民主管理的權利，但最終的決定權仍屬于單位的行政領導。這樣的從屬性必然產生職代會的軟弱性。未來的職代會應該具有獨立地位，應規定事業單位行政領導班子成員不得擔任職代會（工會組織）領導，職代會應該體現代表制原則，職代會代表的結構、比例應該與單位內的職工特別是技術人員結構、比例相適應，確保職代會（工會組織）在所涉及的職工切身利益事項上擁有或分享決定權。

（四）明確職代會職權范圍

無論是法律還是條例，都應該明確、細化職代會的職權，規定哪些事項特別是涉及職工切身利益的績效工資，必須提請職代會審議通過或決定。涉及與行政辦公會、理事會等分享權力或共同權力的，應該清晰界定各自的權力范圍和界限，以及行使權力的前后順序。

（五）細化職代會議事程序

程序民主是實質民主的保證。職代會的法律和條例應該對績效工資共決機制有關程序作專門和詳細的規定，包括議程決定程序、提案程序、表決程序等。

（六）暢通職代會救濟渠道

對于自收自支事業單位績效工資共決機制決定的績效工資事項貫徹執行不力的，要明確職代會（工會組織）的救濟渠道，當雙方難以達成一致的時候，規定調解委員會調解、法律裁決等解決途徑。