新常態下國土要素支撐體系優化研究

慈溪市國土資源局 何建立

新常態下國土要素支撐體系優化研究

慈溪市國土資源局 何建立

去年以來，“新常態”深入去影響各地區發展，主要表現為GDP增長速度回落到個位數，由高速轉變為中高速，經濟結構調整優化不斷深入，城市經濟發展正在尋求未發力點，驅動方式從要素投資逐步轉變為創新驅動，工業4.0、互聯網+產業不斷興起。隨著改革不斷深化，“十三五”規劃提出要拓展發展新空間，統籌各類空間規劃，同時“新常態”及供給側改革對土地要素提出了更高要求，國土部門作為城市可持續發展的重要要素支撐部門，作為供給側改革中的重要發力端，應當主動順應“新常態”，理清“新常態”下面臨的困難，認識國土要素支撐體系的新務城市可持續發展。

一、新常態對國土要素支撐體系的影響分析

“新常態”意味著老常態不復存在，從國土要素支撐體系的運行結果來看，“新常態”下國土資源管理變化較多；從“新常態”三種表現形式來看，對國土要素支撐體系的要求有所改變。

去年以來，經濟發展逐步進入“新常態”時期，以慈溪市為例，對國土要素支撐體系而言主要影響表現在以下三個方面。

一是“少”，2014-2015年年均新增建設用地指標4000畝，相比“十二五”前三年平均用地量5775畝，下降了30%，2014-2015年土地出讓金收入總計23.05億元，相比2011-2013年的總計160.25億元，下降幅度較大，年均數值下降了78%，“十二五”前期，慈溪市衛片耕地違法比例仍然較大，2014年開始有所下降，到2015衛片耕地違法比例僅為4%。新增建設用地計劃指標相對以前有所減少，表明全市新增建設用地需求不再像以前那么旺盛，出讓金收入下降特別是經營性土地的出讓金大幅下降，表明企業對當前房地產市場的擔憂，衛片耕地違法比例下降固然有加強管控巡查的原因，但也體現出經濟形勢下行趨勢下企業及個人利益驅使有所下降，這些現象從客觀上反映了“新常態”經濟增長由高速轉向中高速。

二是“轉”，轉變建設用地消耗理念，建設用地管理的主戰場從新增建設用地轉向存量建設用地。“十二五”后期，持續開展批而未供、供而未用專項清理活動，兩年年均消化批而未供土地3679畝，消化供而未用土地4439畝，處置閑置土地54宗。加大“零土地”技改力度，技改項目占比從65%提升至85%，制定“空間換地”和“低效建設用地”有關政策，持續推進低效建設用地再開發等節約集約用地。“十二五”前期新增建設用地量大給“十二五”后期建設用地管理帶來隱患，經濟下行趨勢明顯與存量建設用地數量增大的現象并存，表明企業不再以拿地囤地為發展目標，土地增值的預期有所減少。“零土地”技改、“空間換地”等的提出，是主動服務企業轉變思路的體現，鼓勵企業節約集約用地，減少企業擴張成本，增加企業創新投入。

三是“放”，一方面，簡政放權提升服務意識，加大網上審批力度，將批后監管、土地登記發證、個人建房、臨時用地審批等管理權限下放到中心鎮，形成“一個中心，三個片區”的優質服務格局；另一方面，在宗漢聯興、逍林福合院村開展農民建房村級民主化管理試點，簡化審批程序，強化基層國土所與村級便民服務中心的服務無縫對接，將國土服務延伸到村級組織。簡政放權的目的是盡可能發揮市場配置資源的優勢和更好地提高效率發揮政府作用，嚴以用權，把不該管的權力還給群眾，把該管的權力盡量延伸到群眾當中，是政府服務群眾的一項重要內容；同時實行村級民主試點，是探索村一級土地管理新模式的重要內容，是國土服務向村一級延伸，建立村規民約的重要方式。

上述從“少”“轉”“放”三個層面解析了“新常態”影響下國土工作的主要變化，從中可以得出“新常態”與“舊常態”相對應，深刻影響國土工作，因此必須深刻認識“新常態”，深入了解“新常態”。

二、新常態對國土要素支撐體系的新要求

根據中共中央經濟會議對新常態的解釋以及“十三五”規劃的有關要求，“新常態”對國土要素支撐體系還有更高要求。

一是從認識“新常態”的投資需求、生產能力和產業組織方式、市場競爭特點看，傳統產業相對飽和，但基礎設施互聯互通和一些新技術、新產品、新業態、新商業模式的投資機會大量涌現，新興產業、服務業、小微企業作用更加凸顯。也就是說，未來國土要素支撐體系要著重從產業轉型、產業發展及生產形勢上，重點安排新興產業發展、服務業發展，大力推動小微企業在經濟發展中的重要作用。

二是從認識“新常態”的生產要素相對優勢和資源環境約束看，人口老齡化日趨發展，經濟增長將更多依靠人力資本質量和技術進步，環境承載能力已經達到或接近上限，必須推動形成綠色低碳循環發展新方式。也就是說未來國土要素支撐體系要更加突出生態保護、資源保護，將城市發展控制在合理的環境承載力范圍內，著力解決好人口老齡化帶來的社會問題，積極配合探索人才政策。

三是從推進改革開放來看，要加快推進經濟體制改革，加快行政審批、投資、價格、壟斷行業、特許經營、政府購買服務、資本市場、民營銀行準入、對外投資等領域的改革。也就是說未來國土要素支撐體系要配合好經濟體制改革，加快審批權限下放，積極爭取市場要素配置，加快推進集體土地制度改革，確保經濟可持續發展。

四是從供給側改革要求來看，要求從供給側提高供給體系質量和效率，對國土而言就是要求在土地要素供給上發力，通過增加新興產業用地指標、以多種方式靈活供地、探索彈性年限、差別化用地政策支持新業態發展，鼓勵土地復合利用；改革農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革，進農村內部土地資源有效配置、農業經營規模擴大、農地與農村宅基地的合理流轉；化解房地產庫存，讓進城農民享受到城鎮的公共資源，在城市安居樂業，提高供地效率，降低供給成本，實現“空間城鎮化”和“人口城鎮化”。

概括起來，“新常態”對國土要素支撐體系的要求為：主動適應經濟發展新常態，優化國土空間開發格局，形成空間規劃理念，突出生態保護和環境承載力，優先保護耕地和永久基本農田，積極引導城鎮發展方向，全面深化國土資源領域改革特別是農村土地制度改革，為經濟持續健康發展和社會和諧穩定提供有力支撐和保障。

三、新常態下國土要素支撐體系面臨的問題分析

面對“新常態”對國土要素支撐體系提出的要求，原有國土要素支撐體系將面臨更多的困難，國土資源領域面臨“五期疊加”-----要素保障換檔期、資源保護攻堅期、存量資源消化期、利用方式轉型期、治理能力提升期，亟需加快轉變管理思路。

1.“新常態”下國土要素管控思路亟待轉變，空間規劃要求以限定為主，更加注重資源保護和內涵提升。近年來土地作為重要的財政保障來源，“土地財政”等短期利于城市發展的發展模式，對城市發展做出了應有貢獻，但同時也帶來了大量的存量建設用地，土地利用方式亟待轉型。

一是更加強調資源保護，特別是耕地、基本農田和生態保護。一方面，傳統的國土管理理念雖然重視保護，但保護始終弱于保障，隨著“新常態”的出現，“青山綠水”“藍天白云”成為重要的發展資源，“紅線意識”不斷深化，省政府辦公廳54號文件對永久基本農田及永久基本農田示范區提出了最嚴格的空間管控措施，“占優補優”“占水田補水田”“先補后占”等耕地占補平衡要求不斷出現，耕地保護的要求日益提高；另一方面，耕地墾造后備資源日漸減少，以慈溪市為例，未來可實施的圍涂造地面積有限，現有農保率高達91%，全市大多耕地已納入基本農田進行保護，未來基本農田及永久基本農田示范區保護面臨較大困難。

二是更加突出空間規劃“紅線意識”，注重總量控制和內涵挖潛。以往的擴張性規劃思路將不復存在，國土空間格局優化向空間規劃轉變，特別是向限定性規劃轉變，“紅線意識”將得到深化；對城鄉建設用地規模實行總量控制，要求堅持眼光向內，積極盤活現有存量，努力推進城鄉建設用地增減掛鉤，總體規劃管控的思路由目前的地塊管控向空間管控轉變；對新增空間，要求形成城鄉建設用地擴展邊界，未來建設發展可能主要就在開發邊界中進行；同時，對城鎮未來發展，更加強調供給側改革，從土地供給上要求將更多的資源配置到新興產業中去。

三是更加突出節約集約用地，更加注重內涵提升。近年來，全國各地都開始注重節約集約用地，以慈溪為例，該市通過創建節約集約模范縣市，2013年節約集約水平位列浙江省各縣市第4位。但是，慈溪市城鄉建設用地規模數量較大，農村土地綜合整治及增減掛鉤實施困難，存量土地數量較大，單位建設用地固定投資強度等低于寧波鎮海、鄞州等區，工業用地投資強度及平均容積率與先進地區仍有一定差距。

2.新常態”下國土要素支撐將面臨多重壓力，國土要素支撐體系的主戰場將重點落在存量建設用地上。從慈溪近年的經驗來看，盡管一直在抓存量建設用地消化工作，但由于歷史遺留等問題，存量建設用地的消化這一未來“新常態”的主戰場仍面臨多重壓力。

一是節約集約意識薄弱，習慣于消耗資源外延擴張的經濟增長模式，重保障輕節約、重供給輕監管、重增量輕存量，習慣于“等靠要”不主動提升節約集約水平。

二是歷史遺留問題嚴重，由于土地沿革歷史所產生的預征土地、違法用地以及閑置土地等歷史遺留問題較難解決，大量存量建設用地消化困難，鎮、街道前期征地過程中的存在不規范行為等，歷史遺留問題難以解決。

三是增減掛鉤實施困難，實施的過程中許多群眾只顧眼前利益，使整治工作推進緩慢，上級政策補助較少，資金籌措難度加大。

四是存量建設用地消化越發困難，“十二五”前期大量的新增建設用地導致批而未供供而未用土地以及閑置土地數量巨大，經濟下行、經濟轉型的“新常態”時期，政府投資項目、企業投資項目都有所減少，且原新增建設用地批準的項目面臨轉換。

五是大面積“二次開發”資金壓力過大，隨著“新常態”影響不斷深入，激勵政策仍待完善，改造主體積極性不高，大面積實施低效建設用地“二次開發”的資金壓力偏大，政府主導社會力量實施的舊廠房拆除重建改造模式尚未形成。

3.“新常態”下國土要素支撐需要多方面轉變，國土部門在新常態下的地位發生了重大變化。盡管慈溪市近年來不斷轉變政府服務理念，但前期高發展帶來的計劃指標分配不平衡、征地成本不斷增加、簡政放權仍待加快等問題，加之“新常態”的客觀影響，促使國土部門在“新常態”下的地位發生重大變化。

一是從要素保障部門轉變為服務部門，經濟形勢從高速發展轉變到以調結構、穩增長為表現形勢的新常態時期，企業用地需求漸趨飽和，房地產市場盡管有城鎮化的機遇但仍不景氣，市鎮村三級財政相對緊張，過去以指標排項目的計劃管控思路亟需轉變，國土部門需要從原先以要素保障為主的部門轉變為服務企業服務發展的部門。

二是從強勢部門轉變為惠民部門，原先政府及國土部門強勢推進拆遷安置，新常態下建設需求相對減少，拆遷安置成本的增加，民眾法律意識增強，政府與民眾的主從地位轉變，政府從強勢推進部門轉變為惠民造福民眾的部門。

三是從實施部門轉變為實施與監管部門，去年以來，隨著惠民工程不斷深入，“新常態”下簡政放權改革深入，縣級國土部門代表縣級人民政府履行部分職責，同時也將部分職能下放到中心鎮，因此從實施部門轉變為實施與監管部門，簡政放權后的監管制度亟待創新，對放權事項的定期評估，研究探索放權事項的責任追究制度、監督檢查制度等成了“新常態”下國土部門的新任務。

四、新常態下國土支撐體系的應對思路探討

面對“新常態”對國土支撐體系的新形勢、新要求，結合“新常態”下國土支撐體系面臨的困難，應當積極主動，調整國土支撐體系的內涵，為“新常態”作出新貢獻。

1.著力轉變國土資源管理思路，樹立創新、協調、綠色、開放、共享的理念，從順應“新常態”到服務“新常態”。“新常態”已經影響到了經濟形勢，也影響到了國土資源管理工作，面對“新常態”國土管理者更當轉變思路，從順應“新常態”到服務“新常態”。一是樹立國土創新理念。要樹立創新發展理念，深入研究“新常態”發展，深入研究“十三五”規劃發展動向，深入研究供給側改革，力爭在國土資源管理上為“新常態”尋找突破口。二是樹立協調發展理念。在“新常態”中找到國土與其他部門協調發展，共同推進空間規劃，形成規劃一張圖，理順國土空間數據，用好國土“大數據”。三是強化綠色發展理念。牢牢筑起生態保護紅線，把礦山整治修復工作提到國土工作的重要議程上，把生態安全、糧食安全提到國土工作的核心位置上。四是抓住開放共享理念。樹立好陽光國土、惠民國土等國土品牌，為應對“新常態”釋放“新活力”，為服務“新常態”尋找“新動力”。

航拍收割

2.著力優化國土空間開發格局，強力筑牢三條紅線，積極探索空間規劃管控思路。“新常態”落到國土要素支撐體系的首要任務就是優化國土空間開發格局，突出體現生態保護、耕地保護，限制建設空間無限制擴張。因此，要按照“新常態”和“十三五”規劃發展思路，一是著力優化國土空間開發格局，把“協調”“綠色”貫穿國土空間開發，構建科學合理的城市化格局、農業發展格局、生態安全格局、自然岸線格局。二是統籌各類空間性規劃，把“協調”“共享”理念深入規劃編制，推進“多規合一”，建立由空間規劃、用途管制等構成的空間治理體系。三是在土地利用總體規劃確定各未來生產、生活、生態空間中，把“綠色”“安全”理念載入規劃管控，筑牢“永久基本農田、生態保護、城鄉建設用地開發邊界”三條紅線，牢牢地守住生態底線、糧食安全底線和城市擴張底線。四是嚴格紅線管控，對生態保護紅線，除了風景名勝旅游的核心區域，一律不得開發建設；對永久基本農田保護紅線，除了省政府辦公廳54號文件規定，一律不得隨意調整；對城鄉建設用地擴展邊界，要積極做好優化提升，做好“減”“優”文章，明確城鄉建設開發就在擴展邊界內進行，不得突破。

3.著力供給側改革發力，依托土地要素配置，扎實做好土地要素改革惠民工作。按照“新常態”及“十三五”規劃要求，供給側改革將成為解決產能過剩、有效需求無法滿足、房地產庫存較多的重要手段。就國土而言：一是要找好突破點，改變新增建設用地計劃指標使用方式，不僅要“優化”配置，把有限的年度計劃指標安排到關系到固定投資方向、產業結構調整、創新創業發展等對穩增長具有重大貢獻的項目中去，更要利用好“互聯網+”發展機遇，整合慈溪產業資源，提前做好謀劃，利用土地資源要素配置功能，從供給側發力改革創新。二是要找準發力點，深入做好要素支撐工作，摸準城市發展方向，積極做好儲備地塊的推介工作，把土地一級市場搞活，通過優化項目準入機制，引導產業平臺調整結構，避免同質化發展，利用好產業平臺的協同作用及溢出作用，把好項目準入關。三是要找到平衡點，找準穩增長與調結構的平衡點，合理利用國土資源，加快存量建設用地盤活及低效建設用地開發，加快推進城鄉增減掛鉤項目實施，落實城鎮低效用地專項規劃。四是要搞好創新點，釋放“新常態”改革紅利，加快推進不動產登記工作，加快實現登記機構、登記簿冊、登記依據和信息平臺“四統一”，實現土地登記網上審批和網上辦公流轉，為改革創新打下良好基礎；深化農村土地產權制度創新，積極探索農地流轉制度、農村土地征收制度改革、集體經營性建設用地入市和宅基地有償退出機制，促使農村內部土地資源有效配置；探索房地產新型供給制度，讓進城農民享受到城鎮的公共資源，在城市安居樂業，提高供地效率，降低供給成本，實現“空間城鎮化”和“人口城鎮化”。

4.著力行政審批權限下放，明確權力運行清單，完善國土權力監督機制。簡政放權就是改革惠民，“新常態”的要求十分明確，把“權力關進制度的牢籠”，把不該管的權力放下去。一是繼續做好簡政放權的惠民工作，秉承“開放”“共享”理念，對國土涉及到民生的有關權力，要認真做好簡政放權工作，不但要承接好上級的放權事項，對自身授權的有關權力也要做好簡政放權，對涉及到民生的重大項目，要簡化項目辦理手續，繼續探索農民個人建房審批管理制度，推進國土信息化建設。二是進一步明確權力運行清單，秉承“開放”理念，對國土權力運行進行再排查，明確每個單位、每個職位的權責，給權力劃定邊界；同時做好精細化管理的權力運行延伸工作，在國土精細化管理的基礎上，進一步梳理規范具體操作流程，并加強與村級便民服務中心對接，全面提升服務效率。三是完善國土權力監督機制。從注重“事前審批”轉化為加強“事中事后監管”，強化權力運行清單及簡政放權的具體事項監督檢查，完善國土要素支撐的監管內容及體系。