街鎮試編權責發生制財務報告探索與思考

秦銀娜

“建立權責發生制政府綜合財務報告制度”是黨的十八屆三中全會提出的重要舉措，為新時期我國政府會計改革指明了方向。由于現行的預算會計制度存在缺陷及政府改革因國際化趨勢，強化政府受托責任，提高政府管理水平，增強政府財政透明度及可持續性等，在政府會計中逐步引入了權責發生制為基礎的政府會計體系。試編權責發生制政府綜合報告是推進政府會計改革的重要內容。本文對此進行探討。

一、街鎮試編權責發生制政府綜合財務報告實踐探索

（一）街鎮試編綜合財務報告的內容、基本主體及流程

街鎮試編權責發生制政府綜合財務報告的主要內容是：街鎮政府的財務報表，包括資產負債表和收入費用表；街鎮政府的財務報表附注；街鎮政府財政經濟狀況分析；街鎮政府財政財務管理情況。

試編財務報告的基本主體是：試編主體范圍為街鎮政府本級財政、納入街鎮部門決算管理范圍的行政事業單位及公益性國有企業。編制報告的基礎數據主要是年度各類決算報表和會計報表。

街鎮試編流程：對權責發生制下報表科目與收付實現制下報表科目設立對應關系——將原報表項目填入匯總工作表——編制相關抵銷會計分錄——編制調整會計分錄——計算加總數據——計算凈資產數額后，形成政府財務報表——撰寫報告。

（二）街鎮試編綜合財務報告存在問題與難點街鎮試編政府財務報告中主要存在以下問題：一是政府財務報告編制主體范圍覆蓋不全面，影響了政府財務報告的全面性。試編主體范圍為街鎮政府本級財政、納入街鎮部門決算管理范圍的行政事業單位及公益性國有企業。但是街鎮資金的運行情況非常復雜，政府預算撥款單位不僅限于上述的單位。使用街鎮政府資金運行的企業還有很多，而且占比也不少，如政府集體資產、政府投資的公司等。這些游離于政府財務報告編制主體范圍之外，使政府財務報告的全面性難以得到保證。

二是報表編制無信息軟件支撐，對編制政府財務報告質量形成制約。綜合財務報告匯總工作表底稿，將試編主體范圍的所有數據在底稿中匯總，匯總表數據復雜，靠設置單元格間公式來進行匯總、調整、抵銷，不僅數據容易出錯且不易及時找出錯誤，手工填列表格工作量很大。以權責發生制作為計量基礎，引入了企業理財與管理會計的理念，相應地對行政事業單位財務人員的會計素質與業務技能提出了較高要求。長期以來，街鎮財會核算以收付實現制為基礎，財務管理人員的業務水平與操作技能普遍較低，編制財務報表的質量難以保證。

三是政府資產信息的缺失及政府債務披露不充分，影響了政府財務報告的真實性。街鎮雖已建立資產管理系統，但仍屬于初步建立階段，未實現全覆蓋，部門之間資產調劑頻繁，調撥、報廢等管理手續不夠齊全，導致賬面資產與實際在用資產價值不相符。政府行政事業單位固定資產賬面只反映其歷史成本，不對其計提折舊，致使相關會計信息不僅不能準確反映資產的當前實際價值，而且不能準確反映這些資產的使用和更新情況。資產的界定與個人的業務水平及判斷相關，有的資產可能被費用化。公共基礎設施建設方式多種多樣，資金來源結構復雜，產權關系比較模糊等。債務方面，長期以來，地方政府為推動本地區社會經濟發展和提高城鎮社區管理水平需要，投入了大量的財力。因地方政府財力不足，通過融資平臺公司借入外部資金予以支持，故很難反映出政府的真實債務。

四是政府會計制度缺乏規范統一的政府會計標準，難以準確編制政府財務報告。街鎮政府所屬單位眾多，采用的會計制度各不相同，缺乏統一的標準體系，如政府行政單位使用的是行政單位會計制度；列入事業單位的居委會等使用的是事業單位會計制度；政府管理的民非組織、工會等使用的是各行業會計制度；鎮屬公司使用的是小企業會計制度等。涉及的會計制度、辦法、規定繁多，口徑各異，相互之間核算標準不一，致使不能準確地提供信息完整的政府財務報告等。

街鎮試編政府財務報告存在的難點：

一是固定資產折舊額的計算。行政事業單位的固定資產按照收付實現制會計核算不計提折舊，各單位資產管理系統數據和部門決算報表系統中的數據又存在差異，如何準確地把歷年不同時段采購的固定資產，按照平均年限法計提折舊將成為編制財務報告的難點之一。行政事業單位固定資產數據來源于： 一是部門決算報表系統；二是行政事業單位資產管理信息系統。試編報告按以下方法采集數據：固定資產原值的取數，以部門決算報表反映的固定資產原值作為主要數據來源；折舊額則通過折舊估算方法計算得出。采用平均年限法計算，對行政事業單位資產管理信息系統中列明的固定資產進行折舊估算，計算出綜合折舊率后，兩個系統數據差額部分，則通過差額部分原值乘以綜合折舊率估算取得。

二是編制合并會計報表。為了正確反映本級政府整體財務狀況、經營成果等，勢必將各預算單位之間、財政與各預算單位之間、上級財政與本級財政之間的關聯業務進行相互抵銷。由于合并范圍廣、部門之間的往來業務量多且繁雜，哪些業務需要編制抵銷分錄又成為編制財務報告的難點。在試編過程中，對政府內部借入借出事項、政府內部應收應付事項、政府內部收入支出事項進行了抵銷。行政事業各預算單位之間的應收應付事項由于資金規模較小，難以區分，按照成本收益原則，試編中暫不考慮部門之間應收應付事項的抵銷。但對于財政部門確實可以掌握的，資金來往金額較大的事項，予以抵銷，以保證財務報表數據的準確性。

通過試編政府綜合財務報告，發現了現行預算會計存在的不足和缺陷：即不能如實反映政府的“家底”，難以全面、準確、完整地反映政府的資產和負債，不利于強化政府資產管理，不利于政府防范財政風險；不能客觀地反映政府公共管理成本，難以準確核算成本費用，不利于績效考核；不能提供信息完整的政府綜合財務報告，不利于使用者更加客觀地評價報告主體的運營業績、財務狀況和現金流量；不能形成有機整體的政府會計制度，不利于經濟的可持續發展。通過試編政府綜合財務報告，對于全面梳理資產和負債事項、及早發現存在問題和困難、培養一批財務會計人才、更好地完善會計制度是十分有利的。由于綜合財務報告工作處在試編階段，實現準確編制財務報告還存在一定差距，需要在穩步推進的同時繼續加以積極探索。

二、街鎮政府提高綜合財務報告質量的思考

（一）立足自身，不斷學習，適應改革

我國政府會計改革對政府會計人員提出了新的更高要求，對會計人員既是挑戰又是機遇。只有加強對政府會計準則的學習，提高對政府會計的認識，掌握權責發生制的內容，理解并予以消化，從而提升自身素質，自覺適應與投入政府會計改革，才不會因改革而淘汰。

（二）加強調研，找準問題，有的放矢

調查研究是謀事之基，成事之道。只有不斷開展調查研究，把問題的本質和規律把握準確，才有解決問題的思路和對策。

（三）注重宣傳引導，提高認識，強化責任意識

目前街鎮行政事業單位對權責發生制核算的認識并不深刻，因此，街鎮政府引入權責發生制的意愿并不強。可以通過以講座、培訓等多種形式向政府各部門領導及財務進行廣泛宣傳，尤其是政府領導班子，甚至是單位“一把手”，使其深知在政府會計中引入權責發生制的重要性。

（四）清查核實資產負債，提高報表數據的質量

清晰、全面的資產負債記錄是實施政府會計改革的必要基礎條件。通過組織專業人員，按照統一要求，有計劃、按步驟地對各行政事業單位的流動資產、固定資產、無形資產、長期投資等資產進行逐一產權歸屬，補齊相關手續，做到賬實相符，確保資產負債信息的真實、準確。

此外，還須做好信息化平臺升級的準備工作、會計人才培養和考核機制和權責發生制政府綜合財務報告審計制度等，以提高報告編制效率和準確性。

三、結語

推進政府會計改革是黨中央、國務院作出的重大決策。編制權責發生制政府綜合財務報告制度是改革的重要內容之一。在各級政府尤其是基礎單位試編報告過程中，由于現行的會計核算基礎和制度的影響，尚難以編報出具有完整性、真實性和準確性的高質量報告。隨著改革的逐步深入，《政府會計準則——基本準則》和相關準則的發布施行，以及編報軟件的開發應用，相信在不久的將來實現政府綜合財務報告規范、準確、完整的編制，為國家治理、政府轉型、民主管理發揮積極有效的作用。