聯合國后千年發展議程的形成及健康相關目標

竇冠珅 陳曉英 吳照帆 付朝偉 應曉華

復旦大學公共衛生學院 復旦大學藥物經濟學研究與評估中心 上海 200032

·全球衛生·

聯合國后千年發展議程的形成及健康相關目標

竇冠珅 陳曉英 吳照帆 付朝偉 應曉華

復旦大學公共衛生學院 復旦大學藥物經濟學研究與評估中心 上海 200032

目的：探究聯合國2015年后發展議程的形成過程，以及與健康相關的目標和指標，了解其與“千年發展目標(MDGs)”的異同，方法：從相關國際組織官方網站(聯合國、WHO等)，以及PubMed等數據庫中查閱相關官方文件、文獻，進行歸納總結。結果：聯合國在2010年開始著手對2015年后發展議程制定的準備工作，通過不同組織部門之間的調研、討論，并發布一系列報告，為最終的后2015發展日程形成奠定基礎，2015年后發展日程中有1項總目標，包括13項具體目標涉及公共衛生領域。結論：2015年后發展議程中公共衛生相關目標結合了“千年發展目標”指標和新增挑戰，其具體目標的覆蓋面也更為廣泛、具體。

千年發展目標; 2015年后發展議程; 可持續發展目標; 健康

1 2015年后發展議程的形成

1.1 2015年后發展議程形成背景

2000年9月5日在紐約舉行的聯合國第55屆首腦會議上，出席的189個國家代表和領導人經過為期3天的討論，就消除貧窮、饑餓、疾病、文盲、環境惡化和婦女歧視等問題達成了共識，并形成一套有時限的目標和指標，其中包括8個目標，21項具體目標和60項測量指標，8個總體目標為：消滅極端貧窮和饑餓；普及小學教育；促進男女平等并賦予婦女權利；降低兒童死亡率；改善產婦保??；與艾滋病毒/艾滋病、瘧疾和其他疾病作斗爭；確保環境的可持續能力；全球合作促進發展。以上8個目標及其相關的指標被統稱為“千年發展目標”(Millennium Development Goals)，并作為2000年后全球發展議程的核心。

此后，聯合國每年都發布報告，匯總評估“千年發展目標”的完成情況，隨著千年發展目標設定的2015年的終點逐漸臨近，國際社會一方面對這些年“千年發展目標”開展的成果和不足不斷進行歸納討論，另一方面也積極思考關于2015年后全球應如何繼續推動國際合作和發展的問題。

2010年聯合國大會授權啟動了2015年后發展議程(Post-2015 Development Agenda)的國際進程，計劃在2015年9月召開的聯合國可持續發展首腦峰會上通過該議程。[1]2012年6月于里約熱內盧舉行的聯合國可持續發展大會(Rio 20+)上，192個成員達成共識建立國際間合作組織并制定可持續發展目標(Sustainable Development Goals, SDGs)，以作為“千年發展目標延續”[2]，并建立可持續發展目標工作組(Open Working Group，OWG)。因此，自2010年后，聯合國及其他國際組織、民間社會組織等對于2015年后發展議程的準備工作如火如荼的開展起來。

1.2 2015年后發展議程形成過程

在2010年聯合國大會高級別會議上，多國政府在倡導加快“千年發展目標”進展的同時，也提出了探索2015年后的發展規劃的問題。[3]會議結束后，時任聯合國秘書長潘基文著手組建工作組，負責有關2015年后發展日程的各項準備工作，并任命阿米娜·J·穆罕穆德(Amina J. Mohammed)作為其2015年后發展規劃的專屬顧問。[4]2012年8月正式成立高級別小組(High Level Panels，HLP)，負責有關2015年后發展議程的準備工作，聯合國官方同時發布公告要求高級別小組最遲于2013年5月底發布有關2015年后發展議程的最終成果報告。OWG和HLP成立之后，團隊和其他的相關國際組織機構(如UNDP、UNICEF等)及各國政府，都為后2015的規劃做了一系列的準備工作，包括近百個國家參與的國際商討會，上千人參加的全球專題研討會，以及全世界范圍內的“我的世界調查(MY World Survey)”，共計超過740萬人次參與調查。[5]2012年6月于里約熱內盧舉行的聯合國可持續發展大會(Rio 20+)上，192個成員達成共識，建立國際間合作組織并制定可持續發展目標(SDGs)。

2012年11月，高級別小組(HLP)在倫敦舉行第一次會議，會議確定從根源上消除貧困問題。[6]在2013年1月到2月期間，高級別小組在利比里亞的蒙羅維亞進行第二次會議，會議聚焦于經濟轉型，經濟增長障礙，吸引投資，創造就業機會，婦女權利等問題，并且就優先解決極端貧困，確保經濟發展的包容性的發展方向達成共識。在之后的2013年2月到4月期間，在全球不同地方舉行專題研討會，隨著2013年4月9日挪威奧斯陸有關能源問題的專題研討會結束，以及包括最早2012年5月份在東京的就業發展問題研討會，有關2015年后發展議程的專題研討會宣告全部結束，這一系列的會議聚焦于平等、健康、教育、發展與就業、環境可持續、政府管理、沖突和脆弱性、人口動態、饑荒、食品營養和安全、能源、水資源共11個問題，并針對如何將其納入后千年發展目標進行探討。在2013年3月，最后一次高級別小組的會議在巴厘島舉行，會議熱點在如何建立健全新的全球伙伴關系。

根據國際會議、專題研討會和網絡調研的結果，2013年5月，聯合國高級別名人小組在紐約發布有關2015年后發展議程的最后報告：《新的全球伙伴關系：通過可持續發展消除貧困和經濟轉型》(A New Global Partnership: Eradicate Poverty and Transform Economies through Sustainable Development)，該報告為到2030年消除極端貧困提出了一個較為通用的日程，并對可持續發展問題做了承諾。同年9月10日，聯合國協商會議發布報告：《百萬聲音：我們希望的世界》(A Million Voices: The World We Want-a sustainable future with dignity for all)，匯集了超過百萬人的觀點和對于2015年后發展議程的期待。

2013年9月，潘基文就“千年發展目標”和后2015發展日程發表報告：《一個人人享有尊重的世界：加快千年發展目標進程并推進后2015發展議程制定》(A life of dignity for all: accelerating progress towards the Millennium Development Goals and advancing the United Nations development agenda beyond 2015)。在報告中，潘基文秘書長一方面總結“千年發展目標”實施的成果和不足，另一方面，提出將“千年發展目標”實施過程中所遇到的問題，結合在實施過程中新出現的挑戰，作為2015年后發展議程和可持續發展目標的主要依據。[7]

SDGs議程規模宏大，涵蓋范疇極廣，不僅需要各國重視與投入，更需要各國、全球國際社會的合作與共同努力，以確保其得到執行。在各項相關的協商會議和調研進行的同時，關于2015年后發展議程的“實施方法”(means of implementation)也日益受到關注。為得到世界各國的反饋，匯總各國人民對于實施2015年后發展規劃的想法和建議，要求進一步得到各國領導人的配合以實施2015年后發展規劃，聯合國發展系統(The UN development system)設立了六個對話空間，聆聽各國人民的聲音。在2014年9月25日的聯合國首腦會議上，這些對話討論的部分內容匯總為報告：《2015后發展議程補充：國家和地方的機遇》(Delivering the Post-2015 Development Agenda: Opportunities at the National and Local Levels)，該報告指出，為保證2015年后發展議程的順利實施，各國應當在實施過程中遵循以下原則：積極參與，互相包容以及各成員國之間的團結協作。[5]

經過一系列的調研和會議，最終于2014年7月，工作組(OWG)發布成果文件(outcome document)，文件包含了可持續發展目標(SDGs)的17項總目標和169項具體目標。日前，聯合國193個成員國就成果文件達成一致，這份文件于2015年9月在紐約舉行的可持續發展峰會上由各國首腦通過，其目的是到2030年，實現消除貧困、促進繁榮、增加人類福祉以及保護環境的可持續發展目標。[8]

1.3 后千年發展議程健康直接相關目標

在2012年里約熱內盧的聯合國可持續大會(Rio 20+)成立的開放工作組，經過近兩年時間的調查、研討，于2014年7月發布成果文件(outcome document)制訂可持續發展目標(SDGs)，共包括17個總目標(表1)，每個總目標又下設若干具體目標，共計169個具體目標。[9-10]

2 健康領域SDGs目標與MDGs目標關系

在“千年發展目標”的8大目標中，有三個目標涉及到健康相關的問題，分別為：降低兒童死亡率，改善產婦保健，與艾滋病毒/艾滋病、瘧疾和其他疾病作斗爭。其涉及到的領域主要是婦幼保健和流行病，反映了在2000年聯合國首腦會議時全球健康問題面臨的主要未滿足需求。而在可持續性發展目標中的17項目標中，僅目標3與健康問題直接相關，其包含13項不同的具體指標(表2)。此外，其他目標的具體目標也有涉及健康領域，如目標2消除饑餓中提及的消除營養不良、目標4提及的兒童發展、目標5中的消除婦幼暴力、目標1中的社保制度、目標6中的安全飲水和環境衛生等。

表1 17個可持續發展目標(SDGs)

2.1 SDGs與MDGs共同關注領域：孕產婦保健、兒童保健與部分傳染病

從表2中的具體目標可以看出，婦幼保健依舊是后2015發展議程的重點之一，在MDGs的進展過程中，活產嬰兒死亡率由90‰下降到43‰，兒童死亡數目已由1990年的1 270萬，下降到2015的不到600萬，除大洋洲外，各地5歲以下兒童死亡率都下降了50%，甚至更多，雖然沒有達到MDGs規定的下降2/3，但也取得了較大的進步，而全球孕產婦死亡率從1990年到2013年僅僅下降45%，即從380/10萬下降到210/10萬，不及MDGs規定的75%。[11]結合當前婦女、新生兒和兒童依舊屬于醫療衛生方面重點關注群體的現狀，2015后發展議程再接再厲，繼續將減少孕產婦死亡率，減少新生兒和5歲以下兒童死亡率納入健康的具體指標中，具體為：到2030年，全球產婦死亡率降至70/10萬以下，新生兒死亡率降至12/1000以下，五歲以下兒童死亡率降到20/1000以下。[12]

表2 可持續性發展目標健康相關具體目標

在傳染病方面，雖然很多國家，尤其是中低收入國家在對抗艾滋病、瘧疾等傳染病方面取得了較大的進步，但仍然不容樂觀。2013年，全球共有210萬艾滋病新感染者，相比2000年的350萬下降了40%，雖然艾滋病的死亡人數也呈下降趨勢，但是艾滋病仍然是撒哈拉以南非洲青少年的頭號殺手，而且艾滋病的知識普及率仍然很低。[11]在肺結核方面，雖然可預期實現MDGs所規定的目標，但是目前出現的耐多藥性肺結核依舊是個難題。同時，全球在2012年新發瘧疾病例仍有2.07億。由此可見，艾滋病、瘧疾等傳染病依舊是后2015發展議程中需要解決的問題。

2.2 SDGs新關注的疾?。悍莻魅拘约膊　⑿睦斫】祮栴}

非傳染疾病和心理健康問題是后2015發展議程中的新增項目，從2000年MDGs的實施，非傳染性疾病的問題越來越明顯，而非傳染性疾病(主要指心血管疾病、糖尿病、癌癥和慢性呼吸系統疾病)的控制問題也得到了越來越多的關注。[13]而在心理健康方面，中低收入國家人群的心理健康問題一直被忽視，有至少80%的人群需要卻并沒有得到相應的心理治療。[14]2012年全球超過80萬人死于自殺，超過因瘧疾而死亡的人數。[15]因此，在后2015日程中，這兩項問題也被作為具體目標得以實現，其中非傳染性疾病方面，還設立了階段性指標，即到2025年非傳染疾病死亡率下降25%(25x25目標)。

2.3 SDGs開始重視可及性

到2014年，全球仍然有近10億人患病未就診或者沒有得到高質量的醫療服務，還有上百萬的人群通過貸款來接受醫療服務。[16]因此，有必要在新的后2015發展議程中改變這個現狀，保障全世界居民都能夠得到自己負擔得起的醫療保健服務，實現全民健康覆蓋(UHC)。全民健康覆蓋一方面是指全世界人民可以在沒有過重的經濟壓力下得到所需的醫療保健服務，另一方面是指對不同需求的人群提供不同的衛生保健服務。[17]2012年12月，聯合國大會(UNGA)采納了將全民健康覆蓋(UHC)作為持續性發展的一個優先考慮的目標，并最終體現在2014年的“成果文件”(outcome document)上。

煙草問題也是多年來一直威脅世界人民健康的一個因素，因此，可持續發展計劃明確要求各國加強對煙草的管理，有文章呼吁在2040年建立一個無煙地球(全世界僅有5%成年人吸煙)。[18]

除此之外，傷害、衛生籌資、風險預警等問題在千年發展目標中都沒有包括，而是根據咨詢調研等活動總結得出，反映了在千年發展階段全球健康方面的未滿足需求以及后千年發展階段全球對于健康發展的期盼。

3 SDGs對中國健康的啟示和建議

中國作為全球的一部分，把千年發展目標融入自身發展規劃，在千年發展目標的各個方面都取得了巨大進展，已經完成了減貧的目標，并且實現了饑餓人口減半、普及初級教育、消除中小學性別歧視、降低5歲以下兒童死亡率、降低孕產婦死亡率、防控結核和瘧疾、提供安全飲用水和基本環衛設施八個發展指標，同時在促進充分就業和防治艾滋病等目標上也取得了重大進展。[19]由此可見，中國在健康領域方面，取得了較好的成績，完成了MDGs在健康領域的大部分目標。

3.1 中國在千年發展目標健康領域的挑戰

中國在健康領域千年發展目標方面取得了一定的成績，但與發達國家相比仍然存在差距，這一定程度上反映了中國人民的健康水平有待進一步改善。同時，中國在健康領域的發展中也存在一些問題，值得思考。

首先，健康水平地域發展不平衡，主要表現在東、中、西部的差異、農村與城市的差異、性別差異、不同群體之間的差異，西部健康水平低于中部和東部，農村健康水平低于城市，弱勢群體如流動人口健康水平較差。以兒童死亡率為例，2012年農村與城市分別為16.2‰和5.92‰，2010年東、中、西部地區分別為9.7‰、14.8‰和21.1‰，差距巨大。[20,21]

其次，我國醫療衛生資源分布尚不合理，醫療技術人員的構成與素質也有待進一步改善和提高。2013年中央財政衛生投入增長26.4%，地方僅增長9.5%，地方財力不足將導致基層財政保障缺乏的加??；人均衛生財政補貼東、中、西部分別為312、213和331元，明顯的差距不利于實現衛生籌資的公平性。[22]醫療衛生服務人員是提供醫療服務的主力軍，改善衛生人員構成和素質對進一步提升人們的健康水平有著重要的作用。2010年，我國衛生技術人員仍然以中專和大專為主(54.3%)，提示衛生專業技術人員質量有待于進一步提高。[23]

同時，在后千年發展階段，我國處于經濟轉型的關鍵時期，同時面臨著衛生服務需求和供給模式的改變，經濟轉軌過程中的衛生籌資問題，以及如何提升衛生服務體系的宏觀效率等一系列新的挑戰，這些問題滲透到我國衛生服務體系和國民健康水平的各層次，不容忽視。

3.2 實現健康領域SDGs的相關建議

3.2.1 貫徹落實“健康中國2030”規劃綱要

2016年8月26日，中共中央政治局召開會議，審議通過“健康中國2030”規劃綱要，作為今后15年推進中國建設的行動綱領。在后千年發展時期，國家相關部門制定相關戰略政策時，建議綜合考慮我國經濟社會發展水平、人口結構變化、生態環境改變等因素，一方面以“健康中國2030”為指導，結合《2030年可持續發展議程》中提出的目標3“確保健康的生活方式、促進各年齡段所有人的福祉”及其相關具體指標，同時考慮當前國內疾病負擔現狀和民眾切實需求，制定相應的政策。并按照“健康中國2030”規劃綱要，盡快修訂完善有關法律法規，將有關健康指標(包括健康水平、健康公平性等)作為約束性指標納入國民經濟和社會發展規劃，全面評估各項重大政策措施對健康及其公平性的影響，各部門聯合行動，將健康融入所有經濟、社會政策中，共同推動國民健康水平的提升。

3.2.2 完善衛生籌資體系，提高籌資公平性和資金使用效率

針對不同類型的服務建立完善多元化、多層次的籌資保障機制，其核心是建立公平有效的籌資機制，確保健康服務和健康結果的公平性，同時提高有限公共資金的使用效率，實現健康產出最大化。對公共衛生服務，要切實落實政府投入責任，而對于醫療服務，要逐步實現“按能力繳費、按需要享受”的目標，確保健康公平。同時也應提升管理能力，提高公共資金使用效率。

4 結語

綜上，在2010年，聯合國就開始對后2015年發展議程方面的問題進行了討論，并成立相關的專家團隊，聯合其他國際社會組織進行了充分的調研和討論，并多次發表公告，最終形成了現在的后2015發展議程，并發布了持續性發展目標(SDGs)，作為“千年發展目標”(MDGs)的延續。后2015發展議程將會在“千年發展目標”之后，對各國的經濟社會發展，以及國際間的相互協作方面提供重要的參考依據。

而衛生保健領域依舊是后2015年發展規劃的重點所在，并且體現在持續性發展目標方面。在目標指標的制定方面，一方面，考慮“千年發展目標”中的具體指標，結合其完成情況，將其部分具體目標保留并加以改進，例如降低孕婦產婦死亡率，降低新生兒和5歲以下兒童死亡率，普及生殖保健，控制艾滋病、肺結核等；另一方面，考慮到在“千年發展目標”實施過程中暴露出來的新問題，并將其納入具體目標中，例如非傳染性疾病和心理健康問題，全民健康覆蓋問題，交通事故，煙草公約等?？傮w上，持續性發展目標相比于“千年發展目標”更為全面具體，涉及的學科范圍也更廣，也應將帶來更大的挑戰，其能否順利實施并完成，依舊需要世界各國之間的通力合作與配合。中國作為最大的發展中國家，在千年發展階段各項目標都取得了很大進展，在健康相關的領域也基本完成了千年發展目標的各項需求。隨著中國經濟水平和國際地位的提升，在后千年發展期間，中國將會在世界上扮演新的角色，一方面，結合自身國情力求完成可持續發展目標，另一方面，為全球完成后千年發展目標貢獻自己的力量。

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(編輯 趙曉娟)

Establishment of Post-2015 Development Agenda and health related goals

DOUGuan-shen,CHENXiao-ying,WUZhao-fan,FUChao-wei,YINGXiao-hua

SchoolofPublicHealth,FudanUniversity,CenterforPharmacoeconomicResearchandEvaluation,Shanghai200032,China

The aim of this paper is to find out the formation process of the post-2015 development agenda and health-related goals, and try to understand the similarities and differences between Millennium Development Goals (MDGs). Official websites of international organizations such as UN and WHO, and official documents and articles from database like PubMed, were helpful as the sources of data for further to analysis and summarize the information. The analysis of the present paper, shows that the UN has begun preparing the post-2015 development agenda, and to investigate, consult and report through different organizations. In the same time it has been found that the Post-2015 development agenda has only one goal related to health, which contains 13 specific targets. In conclusion, it has been noticed that the health-related goals of Post-2015 development agenda combined Millennium Development Goals and new challenges, the specific targets are more wide and specific.

Millennium Development Goals; Post-2015 development agenda; Sustainable Development Goals; Health

中國—英國全球衛生支持項目(202708)

竇冠珅，男(1990年—)，碩士研究生，主要研究方向為醫療保險和衛生資源配置。E-mail：gsdou14@fudan.edu.cn

應曉華。E-mail：xhying@fudan.edu.cn

R197

A

10.3969/j.issn.1674-2982.2016.10.009

2016-02-25

2016-09-06