民政部門在未成年人保護工作中的職能演變和發展

張江龍 韓 實

工作研究

民政部門在未成年人保護工作中的職能演變和發展

張江龍 韓 實

改革開放以來經濟的快速發展使得社會積累了一定的物質基礎，為建立專門保護未成年人的公共服務供給制度準備了條件。“南京餓死女童案”、畢節男童垃圾箱取暖死亡事件、畢節四兄妹服農藥中毒死亡事件等一系列侵害未成年人權益的惡性事件，在新媒體傳播和自媒體表達中形成的輿論倒逼和法治思量，促使政府和社會對未成年人保護命題共同思索解決思路和制度設計。在這樣的大背景下，民政部門逐漸明確了自己在未成年人保護工作中的使命和職能，回顧民政部門在未成年人保護工作中的職能演變和發展有助于總結經驗，為構建更為完善的未成年人保護工作格局提供借鑒。

一、我國未成年人保護政策的歷史演變

未成年人保護工作是一個系統全面的工作，牽涉到未成年人權益的方方面面，與社會生活緊密相關，家庭、學校、社會、司法各層面都有涉及。在未成年人保護政策的歷史發展軌跡上，民政部門始終積極適應并調整自己的職責定位，并根據相應職責構建做好這項工作的保障機制。

1990年前，“搭便車”的未成年人保護公共服務供給時期

1990年簽署《聯合國兒童權利公約》之前，我國還未建立獨立的未成年人保護工作體系，針對未成年人的福利和保護工作普遍存在“搭便車”的現象，隱現在針對成年人的立法和政策制定之中，將城市和農村特殊困難未成年人，統歸到城鎮“三無人員”收容遣送和農村五保對象供養等成年人保障政策當中，公安部門和民政部門在這一階段的政策實施執行中發揮了主要的作用。針對未成年人的醫療救助也僅依附在生育保險支付、獨生子女補助等人口計生政策之中。1986年，《義務教育法》的頒布實施，我國才建立針對適齡兒童的九年義務教育制度。在建國后這一漫長的歷史時期，公社辦福利、單位搞福利的計劃經濟時代特征非常明顯，基層集體經濟組織直接向未成年人輸送服務，且服務水平和能力受限于經濟社會發展水平，處于一種較為粗放的簡陋狀態，不能有效地將未成年人的特殊服務需求和成年人區分開來。

1991—2010年，“立門戶”的未成年人保護頂層制度設計加速階段

1990年底，我國正式簽署《聯合國兒童權利公約》，此后進入了未成年人福利和未成年人保護頂層制度設計的加速階段，密集出臺了一系列法規政策，一個有別于成年人救助福利政策的未成年人救助保護體系開始逐步建立起來。

這段時期，未成年人優先保護理念以國家立法的形式通過《未成年人保護法》等一系列專門立法得到根本確立；學校衛生、疫苗接種、禁用童工、流浪救助等一些未成年人基本權益保障的行政法規陸續出臺，解決了未成年人保護工作中急需解決的一些緊迫問題；制定了未成年人衛生保健、收養登記、機構救助保護與福利養育、預防家庭暴力等具體工作的基本規范，基本確立了做好未成年人保護的工作方法；實施了殘疾未成年人手術康復、福利機構建設等專門規劃，增強了未成年人保護公共社會服務的供給能力。在這一階段，民政部門主要在未成年人的收養登記、福利機構養育和救助管理機構保護以及孤兒救助等方面，在制度建立和機構建設上逐漸夯實了工作基礎。

2011至今，“補缺型”的未成年人保護制度建設發展過程

2010年11月，國務院辦公廳出臺關于加強孤兒保障工作的意見；2011年7月國務院辦公廳又出臺了關于加強和改進流浪未成年人救助保護工作的意見。孤兒和流浪未成年人是明顯處于監護缺失狀態下的特殊未成年人，分別依托民政部門的兒童福利機構和未成年人救助保護機構對其實施生活保障和托底救助。兩項救助保護政策的共同點是由民政部門為監護缺失的特定未成年人群體提供國家監護照料，其最終目的都是讓受撫養照料未成年人成功回歸家庭和社會。二者區別在于：對孤兒實施的生活保障是伴隨未成年人成長過程的國家監護行為，按機構供養或社會散養兩種方式以提供資金保障形式確保監護照料的延續；對流浪未成年人的救助保護是以入站受助時間為起點提供的救助保護，流浪未成年人一旦尋家尋親成功或者滯留救助管理機構2年以上轉為戶籍安置之后就終止的國家監護行為。他們之間存在一定的交集，一是表現在流浪未成年人尋親無著之后可以轉為孤兒保障供養，二是進入到救助管理機構監護照料的打拐解救未成年人尋親無果后，經一定的程序可以和機構供養的孤兒一樣辦理收養登記手續。

從保障范圍的角度來考察，無論是孤兒基本生活保障還是流浪未成年人救助保護都經歷了一個保障范圍不斷擴大的過程。在監護缺失的大前提下，孤兒保障范圍逐年擴大，保障對象從嚴格意義上的孤兒逐漸過渡到所有事實無人撫養未成年人。

流浪未成年人救助保護對象也經歷了一個結構性增長的過程，從最開始的流浪未成年人，到2013年起未成年人社會保護試點工作的推進和2016年留守兒童關愛服務體系的建設，先后將各地陷入監護風險的未成年人和留守兒童納入到救助保護的視野中。如果說孤兒基本生活保障工作民政部門提供的是國家替代監護人監護服務的話，那么流浪未成年人的救助保護民政部門則更側重對監護人的監護干預。近年來，民政部在全國范圍內統一部署開展的“接送流浪孩子回家”和“流浪孩子回校園”專項救助行動，從最大程度上減少了未成年人流浪乞討現象，同時未成年人外出流浪、乞討源頭預防和接送返鄉防止二次流浪現象等工作得到不斷加強，從安徽省的歷年流浪未成年人救助數據來看，流浪未成年人救助量呈逐年下降趨勢，這就為實施覆蓋面更寬廣的未成年人監護干預工作解除了后顧之憂，騰出了空間，國家監護制度開始逐步得以建立。

2012年開始，民政部發文要求各地救助管理機構開始對流浪未成年人個人需求和家庭監護情況進行評估，并有針對性的對流浪未成年人個人及其家庭提供監護幫扶，未成年人保護的監護干預政策自此破冰，并逐步擴大到對監護風險兒童的全面保護；自2013年起，全國共選取了98個地區開展未成年人社會保護試點，試點地區對監護風險未成年人開展集中摸排工作，并劃分監護風險等級確定干預幫扶路徑；2014年，《關于依法處理監護人侵害未成年人權益行為若干問題的意見》出臺，明確規定了7種可撤銷監護權的行為；2015年1月，徐州銅山區民政局發起全國第一起民政部門起訴撤銷父母監護權的司法判例，法院最終判決民政局作為未成年人的監護人；2016年3月，《反家庭暴力法》正式實施，受家庭暴力侵害未成年人的國家監護干預制度正式立法。

從發展趨勢來看，民政部門正在將孤兒基本生活保障體系向所有困境未成年人分類保障制度建設整體邁進，將流浪未成年救助保護向未成年人社會保護逐步擴展，未成年人保護工作正在從“補缺型”的未成年人保護制度調整為適度普惠型的未成年人全面福利保障和關愛保護。

二、我國未成年人保護工作的開展現狀

總體來說，我國的未成年人保護發展形勢快速，未成年人福利水平提升明顯，但是仍然滯后于經濟發展水平，與未成年人保護多樣化、精細化的服務需求不相適應。

未成年人保護水平是現代化國家文明進步的標尺。為了解決好經濟社會發展過程中，伴隨著人口流動加速、生育政策調整、以農村留守兒童為突出表現的家庭保障功能弱化等社會現象而產生的新問題，國家就未成年人保護工作做出了許多積極的制度安排。為配套各種制度安排的落地生根，未成年人保護工作被分解到不同部門的職責分工中，如各級共青團系統牽頭的未成年人保護委員會（未保委）、婦聯為主導的各級婦女兒童工作委員會（婦兒工委）、各級綜治辦還牽頭成立了預防青少年違法犯罪工作領導小組（預青組）、還有各級關愛下一代工作委員會（關工委），除此之外，法院系統有少年法庭、檢察院系統未檢辦（處、科）、司法系統的少管所，教育、衛計、殘聯、民政等各部門都在各自職責分工內或多或少地承擔著部分未成年人保護的職責。

我國現行的這種并不集中集約的未成年人保護工作格局，從一定程度上反映出“兒童優先”的理念在各部門間普遍樹立并得到了很好的實踐，但是各部門依據各自職責分工將整體的未成年人保護工作不斷進行條塊切割，雖有針對未成年人不同服務需求精細化的服務供給之便，但也造成了“碎片化”的保護資源獲取難度。無法樂觀地難想象作為未成年人保護“最后一公里”的基層社區村居兩委能夠嫻熟自如地將各種保護資源無一遺漏地提供給未成年人，更無法強求需要被保護的未成年人自身及其家庭去協調不同部門整合所需要的未成年人保護資源。正是由于這種“碎片化”的服務供給狀態，我國當前的未成年人保護工作只能說是由各職能部門針對不同問題在給未成年人保護工作“打補丁”，未成年人保護工作就好像是穿上了一件百衲衣，并不緊密也不成體系，最悲觀的極端情況下可能會出現誰都來管，可誰也不全管，最后誰都管不了的現象。

三、民政部門開展的相關未成年人保護工作

民政部門根據自身職責定位延續和發展，從三大方面開展了相關的未成年人保護工作。

福利保障——貨幣直接補助

這里所說的福利保障，是指以發放津補貼或補助的形式向困境兒童提供福利保障服務。主要由孤兒基本生活保障、貧困殘疾兒童生活救助和醫療救助，以及在大社會救助體系下的最低生活保障、醫療救助等方面組成。近年來，民政部在各地開展了適度普惠型困境兒童分類保障福利制度試點（2013年）、基層兒童福利服務體系建設試點（2015年），正在逐步將將福利保障范圍從孤兒、殘疾兒童等特殊未成年人群體向全體困境未成年人覆蓋。2016年6月，國務院印發《關于加強困境兒童保障工作的意見》，要求民政部門牽頭，明確了將所有困境兒童分類全部納入兒童福利保障范圍。

監護幫扶——國家輔助監護

監護幫扶是指民政部門為陷入監護困境的未成年人家庭提供的輔助監護服務或采取的監護干預行為。2013年，民政部開始在全國范圍內選取了98個地區試點未成年人社會保護工作，初步形成了監護風險未成年人的發現報告、幫扶干預等機制。2014年底，《關于依法處理監護人侵害未成年人權益行為若干問題的意見》的出臺明確了民政部門可向人民法院申請對7種侵害未成年人權益的監護人撤銷監護權。2016年3月，《反家庭暴力法》的出臺規定了民政部門的未成年人救助保護機構和兒童福利機構及其工作人員發現受家庭暴力侵害未成年人的強制報告義務，并再次確認了民政部門可向人民法院申請撤銷監護人監護權的職責。

此外，2016年初《國務院關于加強農村留守兒童關愛保護工作的意見》中明確規定，縣級民政部門及其設立的未成年人救助保護中心要對鄉鎮人民政府(街道辦事處)、村(居)民委員會開展的監護監督等工作提供政策指導和技術支持。

機構供養——國家替代監護

兒童福利機構和未成年人救助保護機構是民政部門代表國家對監護缺失的未成年人實施國家監護的機構。截至2015年年底，全國有兒童福利機構1605個，獨立的未成年人救助保護機構407個。2015年，被家庭收養的孤殘未成年人人數為2.3萬人，占孤殘未成年人總數的4.4%，全國救助機構共救助未成年人14.97萬人次。

總的來說，當前全面的未成年人保護職責越來越明確歸口集中到民政部門的職責范圍。我國目前正處于向全面建成小康社會邁進的轉型期，社會上還存在一些影響未成年人健康成長的不良因素和急需解決的問題，監護人侵害未成年人權益的事件不再被認為是公民家務事，農村留守兒童關愛保護工作形勢急迫，困境兒童保障工作任務艱巨，人民和社會對政府抱著極大期望，歷史也要求國家解決好未成年人保護這個關系民族未來的重大問題，為全面邁進小康社會做好準備。通過未成年人社會保護試點，實施農村留守兒童關愛保護和困境兒童分類保障政策等一系列舉措，民政部門初步完成了開展未成年人保護工作的戰略布局。

（作者單位：安徽省流浪乞討救助指導中心）