民政部門在未成年人保護(hù)工作中的職能演變和發(fā)展

張江龍 韓 實

工作研究

民政部門在未成年人保護(hù)工作中的職能演變和發(fā)展

張江龍 韓 實

改革開放以來經(jīng)濟的快速發(fā)展使得社會積累了一定的物質(zhì)基礎(chǔ)，為建立專門保護(hù)未成年人的公共服務(wù)供給制度準(zhǔn)備了條件。“南京餓死女童案”、畢節(jié)男童垃圾箱取暖死亡事件、畢節(jié)四兄妹服農(nóng)藥中毒死亡事件等一系列侵害未成年人權(quán)益的惡性事件，在新媒體傳播和自媒體表達(dá)中形成的輿論倒逼和法治思量，促使政府和社會對未成年人保護(hù)命題共同思索解決思路和制度設(shè)計。在這樣的大背景下，民政部門逐漸明確了自己在未成年人保護(hù)工作中的使命和職能，回顧民政部門在未成年人保護(hù)工作中的職能演變和發(fā)展有助于總結(jié)經(jīng)驗，為構(gòu)建更為完善的未成年人保護(hù)工作格局提供借鑒。

一、我國未成年人保護(hù)政策的歷史演變

未成年人保護(hù)工作是一個系統(tǒng)全面的工作，牽涉到未成年人權(quán)益的方方面面，與社會生活緊密相關(guān)，家庭、學(xué)校、社會、司法各層面都有涉及。在未成年人保護(hù)政策的歷史發(fā)展軌跡上，民政部門始終積極適應(yīng)并調(diào)整自己的職責(zé)定位，并根據(jù)相應(yīng)職責(zé)構(gòu)建做好這項工作的保障機制。

1990年前，“搭便車”的未成年人保護(hù)公共服務(wù)供給時期

1990年簽署《聯(lián)合國兒童權(quán)利公約》之前，我國還未建立獨立的未成年人保護(hù)工作體系，針對未成年人的福利和保護(hù)工作普遍存在“搭便車”的現(xiàn)象，隱現(xiàn)在針對成年人的立法和政策制定之中，將城市和農(nóng)村特殊困難未成年人，統(tǒng)歸到城鎮(zhèn)“三無人員”收容遣送和農(nóng)村五保對象供養(yǎng)等成年人保障政策當(dāng)中，公安部門和民政部門在這一階段的政策實施執(zhí)行中發(fā)揮了主要的作用。針對未成年人的醫(yī)療救助也僅依附在生育保險支付、獨生子女補助等人口計生政策之中。1986年，《義務(wù)教育法》的頒布實施，我國才建立針對適齡兒童的九年義務(wù)教育制度。在建國后這一漫長的歷史時期，公社辦福利、單位搞福利的計劃經(jīng)濟時代特征非常明顯，基層集體經(jīng)濟組織直接向未成年人輸送服務(wù)，且服務(wù)水平和能力受限于經(jīng)濟社會發(fā)展水平，處于一種較為粗放的簡陋狀態(tài)，不能有效地將未成年人的特殊服務(wù)需求和成年人區(qū)分開來。

1991—2010年，“立門戶”的未成年人保護(hù)頂層制度設(shè)計加速階段

1990年底，我國正式簽署《聯(lián)合國兒童權(quán)利公約》，此后進(jìn)入了未成年人福利和未成年人保護(hù)頂層制度設(shè)計的加速階段，密集出臺了一系列法規(guī)政策，一個有別于成年人救助福利政策的未成年人救助保護(hù)體系開始逐步建立起來。

這段時期，未成年人優(yōu)先保護(hù)理念以國家立法的形式通過《未成年人保護(hù)法》等一系列專門立法得到根本確立；學(xué)校衛(wèi)生、疫苗接種、禁用童工、流浪救助等一些未成年人基本權(quán)益保障的行政法規(guī)陸續(xù)出臺，解決了未成年人保護(hù)工作中急需解決的一些緊迫問題；制定了未成年人衛(wèi)生保健、收養(yǎng)登記、機構(gòu)救助保護(hù)與福利養(yǎng)育、預(yù)防家庭暴力等具體工作的基本規(guī)范，基本確立了做好未成年人保護(hù)的工作方法；實施了殘疾未成年人手術(shù)康復(fù)、福利機構(gòu)建設(shè)等專門規(guī)劃，增強了未成年人保護(hù)公共社會服務(wù)的供給能力。在這一階段，民政部門主要在未成年人的收養(yǎng)登記、福利機構(gòu)養(yǎng)育和救助管理機構(gòu)保護(hù)以及孤兒救助等方面，在制度建立和機構(gòu)建設(shè)上逐漸夯實了工作基礎(chǔ)。

2011至今，“補缺型”的未成年人保護(hù)制度建設(shè)發(fā)展過程

2010年11月，國務(wù)院辦公廳出臺關(guān)于加強孤兒保障工作的意見；2011年7月國務(wù)院辦公廳又出臺了關(guān)于加強和改進(jìn)流浪未成年人救助保護(hù)工作的意見。孤兒和流浪未成年人是明顯處于監(jiān)護(hù)缺失狀態(tài)下的特殊未成年人，分別依托民政部門的兒童福利機構(gòu)和未成年人救助保護(hù)機構(gòu)對其實施生活保障和托底救助。兩項救助保護(hù)政策的共同點是由民政部門為監(jiān)護(hù)缺失的特定未成年人群體提供國家監(jiān)護(hù)照料，其最終目的都是讓受撫養(yǎng)照料未成年人成功回歸家庭和社會。二者區(qū)別在于：對孤兒實施的生活保障是伴隨未成年人成長過程的國家監(jiān)護(hù)行為，按機構(gòu)供養(yǎng)或社會散養(yǎng)兩種方式以提供資金保障形式確保監(jiān)護(hù)照料的延續(xù)；對流浪未成年人的救助保護(hù)是以入站受助時間為起點提供的救助保護(hù)，流浪未成年人一旦尋家尋親成功或者滯留救助管理機構(gòu)2年以上轉(zhuǎn)為戶籍安置之后就終止的國家監(jiān)護(hù)行為。他們之間存在一定的交集，一是表現(xiàn)在流浪未成年人尋親無著之后可以轉(zhuǎn)為孤兒保障供養(yǎng)，二是進(jìn)入到救助管理機構(gòu)監(jiān)護(hù)照料的打拐解救未成年人尋親無果后，經(jīng)一定的程序可以和機構(gòu)供養(yǎng)的孤兒一樣辦理收養(yǎng)登記手續(xù)。

從保障范圍的角度來考察，無論是孤兒基本生活保障還是流浪未成年人救助保護(hù)都經(jīng)歷了一個保障范圍不斷擴大的過程。在監(jiān)護(hù)缺失的大前提下，孤兒保障范圍逐年擴大，保障對象從嚴(yán)格意義上的孤兒逐漸過渡到所有事實無人撫養(yǎng)未成年人。

流浪未成年人救助保護(hù)對象也經(jīng)歷了一個結(jié)構(gòu)性增長的過程，從最開始的流浪未成年人，到2013年起未成年人社會保護(hù)試點工作的推進(jìn)和2016年留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系的建設(shè)，先后將各地陷入監(jiān)護(hù)風(fēng)險的未成年人和留守兒童納入到救助保護(hù)的視野中。如果說孤兒基本生活保障工作民政部門提供的是國家替代監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)服務(wù)的話，那么流浪未成年人的救助保護(hù)民政部門則更側(cè)重對監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)干預(yù)。近年來，民政部在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一部署開展的“接送流浪孩子回家”和“流浪孩子回校園”專項救助行動，從最大程度上減少了未成年人流浪乞討現(xiàn)象，同時未成年人外出流浪、乞討源頭預(yù)防和接送返鄉(xiāng)防止二次流浪現(xiàn)象等工作得到不斷加強，從安徽省的歷年流浪未成年人救助數(shù)據(jù)來看，流浪未成年人救助量呈逐年下降趨勢，這就為實施覆蓋面更寬廣的未成年人監(jiān)護(hù)干預(yù)工作解除了后顧之憂，騰出了空間，國家監(jiān)護(hù)制度開始逐步得以建立。

2012年開始，民政部發(fā)文要求各地救助管理機構(gòu)開始對流浪未成年人個人需求和家庭監(jiān)護(hù)情況進(jìn)行評估，并有針對性的對流浪未成年人個人及其家庭提供監(jiān)護(hù)幫扶，未成年人保護(hù)的監(jiān)護(hù)干預(yù)政策自此破冰，并逐步擴大到對監(jiān)護(hù)風(fēng)險兒童的全面保護(hù)；自2013年起，全國共選取了98個地區(qū)開展未成年人社會保護(hù)試點，試點地區(qū)對監(jiān)護(hù)風(fēng)險未成年人開展集中摸排工作，并劃分監(jiān)護(hù)風(fēng)險等級確定干預(yù)幫扶路徑；2014年，《關(guān)于依法處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為若干問題的意見》出臺，明確規(guī)定了7種可撤銷監(jiān)護(hù)權(quán)的行為；2015年1月，徐州銅山區(qū)民政局發(fā)起全國第一起民政部門起訴撤銷父母監(jiān)護(hù)權(quán)的司法判例，法院最終判決民政局作為未成年人的監(jiān)護(hù)人；2016年3月，《反家庭暴力法》正式實施，受家庭暴力侵害未成年人的國家監(jiān)護(hù)干預(yù)制度正式立法。

從發(fā)展趨勢來看，民政部門正在將孤兒基本生活保障體系向所有困境未成年人分類保障制度建設(shè)整體邁進(jìn)，將流浪未成年救助保護(hù)向未成年人社會保護(hù)逐步擴展，未成年人保護(hù)工作正在從“補缺型”的未成年人保護(hù)制度調(diào)整為適度普惠型的未成年人全面福利保障和關(guān)愛保護(hù)。

二、我國未成年人保護(hù)工作的開展現(xiàn)狀

總體來說，我國的未成年人保護(hù)發(fā)展形勢快速，未成年人福利水平提升明顯，但是仍然滯后于經(jīng)濟發(fā)展水平，與未成年人保護(hù)多樣化、精細(xì)化的服務(wù)需求不相適應(yīng)。

未成年人保護(hù)水平是現(xiàn)代化國家文明進(jìn)步的標(biāo)尺。為了解決好經(jīng)濟社會發(fā)展過程中，伴隨著人口流動加速、生育政策調(diào)整、以農(nóng)村留守兒童為突出表現(xiàn)的家庭保障功能弱化等社會現(xiàn)象而產(chǎn)生的新問題，國家就未成年人保護(hù)工作做出了許多積極的制度安排。為配套各種制度安排的落地生根，未成年人保護(hù)工作被分解到不同部門的職責(zé)分工中，如各級共青團系統(tǒng)牽頭的未成年人保護(hù)委員會（未保委）、婦聯(lián)為主導(dǎo)的各級婦女兒童工作委員會（婦兒工委）、各級綜治辦還牽頭成立了預(yù)防青少年違法犯罪工作領(lǐng)導(dǎo)小組（預(yù)青組）、還有各級關(guān)愛下一代工作委員會（關(guān)工委），除此之外，法院系統(tǒng)有少年法庭、檢察院系統(tǒng)未檢辦（處、科）、司法系統(tǒng)的少管所，教育、衛(wèi)計、殘聯(lián)、民政等各部門都在各自職責(zé)分工內(nèi)或多或少地承擔(dān)著部分未成年人保護(hù)的職責(zé)。

我國現(xiàn)行的這種并不集中集約的未成年人保護(hù)工作格局，從一定程度上反映出“兒童優(yōu)先”的理念在各部門間普遍樹立并得到了很好的實踐，但是各部門依據(jù)各自職責(zé)分工將整體的未成年人保護(hù)工作不斷進(jìn)行條塊切割，雖有針對未成年人不同服務(wù)需求精細(xì)化的服務(wù)供給之便，但也造成了“碎片化”的保護(hù)資源獲取難度。無法樂觀地難想象作為未成年人保護(hù)“最后一公里”的基層社區(qū)村居兩委能夠嫻熟自如地將各種保護(hù)資源無一遺漏地提供給未成年人，更無法強求需要被保護(hù)的未成年人自身及其家庭去協(xié)調(diào)不同部門整合所需要的未成年人保護(hù)資源。正是由于這種“碎片化”的服務(wù)供給狀態(tài)，我國當(dāng)前的未成年人保護(hù)工作只能說是由各職能部門針對不同問題在給未成年人保護(hù)工作“打補丁”，未成年人保護(hù)工作就好像是穿上了一件百衲衣，并不緊密也不成體系，最悲觀的極端情況下可能會出現(xiàn)誰都來管，可誰也不全管，最后誰都管不了的現(xiàn)象。

三、民政部門開展的相關(guān)未成年人保護(hù)工作

民政部門根據(jù)自身職責(zé)定位延續(xù)和發(fā)展，從三大方面開展了相關(guān)的未成年人保護(hù)工作。

福利保障——貨幣直接補助

這里所說的福利保障，是指以發(fā)放津補貼或補助的形式向困境兒童提供福利保障服務(wù)。主要由孤兒基本生活保障、貧困殘疾兒童生活救助和醫(yī)療救助，以及在大社會救助體系下的最低生活保障、醫(yī)療救助等方面組成。近年來，民政部在各地開展了適度普惠型困境兒童分類保障福利制度試點（2013年）、基層兒童福利服務(wù)體系建設(shè)試點（2015年），正在逐步將將福利保障范圍從孤兒、殘疾兒童等特殊未成年人群體向全體困境未成年人覆蓋。2016年6月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強困境兒童保障工作的意見》，要求民政部門牽頭，明確了將所有困境兒童分類全部納入兒童福利保障范圍。

監(jiān)護(hù)幫扶——國家輔助監(jiān)護(hù)

監(jiān)護(hù)幫扶是指民政部門為陷入監(jiān)護(hù)困境的未成年人家庭提供的輔助監(jiān)護(hù)服務(wù)或采取的監(jiān)護(hù)干預(yù)行為。2013年，民政部開始在全國范圍內(nèi)選取了98個地區(qū)試點未成年人社會保護(hù)工作，初步形成了監(jiān)護(hù)風(fēng)險未成年人的發(fā)現(xiàn)報告、幫扶干預(yù)等機制。2014年底，《關(guān)于依法處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為若干問題的意見》的出臺明確了民政部門可向人民法院申請對7種侵害未成年人權(quán)益的監(jiān)護(hù)人撤銷監(jiān)護(hù)權(quán)。2016年3月，《反家庭暴力法》的出臺規(guī)定了民政部門的未成年人救助保護(hù)機構(gòu)和兒童福利機構(gòu)及其工作人員發(fā)現(xiàn)受家庭暴力侵害未成年人的強制報告義務(wù)，并再次確認(rèn)了民政部門可向人民法院申請撤銷監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)權(quán)的職責(zé)。

此外，2016年初《國務(wù)院關(guān)于加強農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》中明確規(guī)定，縣級民政部門及其設(shè)立的未成年人救助保護(hù)中心要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)、村(居)民委員會開展的監(jiān)護(hù)監(jiān)督等工作提供政策指導(dǎo)和技術(shù)支持。

機構(gòu)供養(yǎng)——國家替代監(jiān)護(hù)

兒童福利機構(gòu)和未成年人救助保護(hù)機構(gòu)是民政部門代表國家對監(jiān)護(hù)缺失的未成年人實施國家監(jiān)護(hù)的機構(gòu)。截至2015年年底，全國有兒童福利機構(gòu)1605個，獨立的未成年人救助保護(hù)機構(gòu)407個。2015年，被家庭收養(yǎng)的孤殘未成年人人數(shù)為2.3萬人，占孤殘未成年人總數(shù)的4.4%，全國救助機構(gòu)共救助未成年人14.97萬人次。

總的來說，當(dāng)前全面的未成年人保護(hù)職責(zé)越來越明確歸口集中到民政部門的職責(zé)范圍。我國目前正處于向全面建成小康社會邁進(jìn)的轉(zhuǎn)型期，社會上還存在一些影響未成年人健康成長的不良因素和急需解決的問題，監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益的事件不再被認(rèn)為是公民家務(wù)事，農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作形勢急迫，困境兒童保障工作任務(wù)艱巨，人民和社會對政府抱著極大期望，歷史也要求國家解決好未成年人保護(hù)這個關(guān)系民族未來的重大問題，為全面邁進(jìn)小康社會做好準(zhǔn)備。通過未成年人社會保護(hù)試點，實施農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)和困境兒童分類保障政策等一系列舉措，民政部門初步完成了開展未成年人保護(hù)工作的戰(zhàn)略布局。

（作者單位：安徽省流浪乞討救助指導(dǎo)中心）