大湄公河水資源“安全化”的形成及影響

王慶忠

大湄公河水資源“安全化”的形成及影響

王慶忠※

隨著水資源的日益緊張和中國(guó)的持續(xù)發(fā)展，下游國(guó)家在利用湄公河水資源的過(guò)程中，通過(guò)社會(huì)化和政治化兩個(gè)步驟逐漸把水資源“安全化”了，水資源進(jìn)而由公共問(wèn)題轉(zhuǎn)變?yōu)榘踩珕?wèn)題。水資源的“安全化”讓大湄公河的水資源合作更加舉步維艱；使域外大國(guó)不斷介入到次區(qū)域的合作中，為遏制中國(guó)的發(fā)展提供了借口；嚴(yán)重影響了中國(guó)的周邊形象。要想共同維護(hù)大湄公河次區(qū)域的和諧發(fā)展，下游國(guó)家必須在水資源開(kāi)發(fā)中去“安全化”，使水資源真正回歸到社會(huì)性問(wèn)題的范疇中來(lái)，才能解決沿岸各國(guó)在水資源開(kāi)發(fā)中出現(xiàn)的分歧。

水資源；安全化；機(jī)制；大湄公河

一、研究問(wèn)題的提出

在國(guó)際政治中，國(guó)際河流①中國(guó)國(guó)內(nèi)對(duì)國(guó)際河流的定義比較有代表性的文獻(xiàn)是黃雅屏：《中國(guó)國(guó)際河流爭(zhēng)端解決的困境初探》一文。在此文中，作者認(rèn)為國(guó)際河流是指涉及兩個(gè)或兩個(gè)以上國(guó)家的河流，既包括穿過(guò)兩個(gè)或兩個(gè)以上國(guó)家的跨國(guó)河流，也包括分割兩個(gè)國(guó)家而形成其邊界的邊界河流。詳細(xì)參見(jiàn)黃雅屏：《中國(guó)國(guó)際河流爭(zhēng)端解決的困境初探》，《大連海事大學(xué)學(xué)報(bào)》2010年第4期，第55頁(yè)。的水資源治理一直是沿岸各國(guó)比較關(guān)注的議題，但各國(guó)在國(guó)際河流水資源治理過(guò)程中，有的成效十分明顯，有的則收效甚微，其中原因值得我們認(rèn)真探討。中國(guó)也是一個(gè)國(guó)際河流分布的大國(guó)，與沿岸各國(guó)合作開(kāi)發(fā)水資源的過(guò)程中，在取得成績(jī)的同時(shí)也存在一些問(wèn)題，水資源的“安全化”成為阻礙合作的主要原因之一。大湄公河是流經(jīng)中國(guó)的一條重要國(guó)際河流，在水資源合作開(kāi)發(fā)方面，中國(guó)與下游國(guó)家存在一些分歧。既有的文獻(xiàn)大多從合作治理、環(huán)境政治、建立機(jī)制等方面來(lái)探討如何進(jìn)行大湄公河的水資源合作，他們側(cè)重的是對(duì)如何達(dá)成合作結(jié)果的探討①相關(guān)的研究文獻(xiàn)可參見(jiàn)：郭延軍：《大湄公河水資源安全：多層治理及中國(guó)的政策選擇》，《外交評(píng)論》2011年第2期。郭延軍、任娜：《湄公河下游水資源開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護(hù)：各國(guó)政策取向與流域治理》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2013年第7期。劉稚：《環(huán)境政治視角下的大湄公河次區(qū)域水資源合作開(kāi)發(fā)》，《廣西大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2013年第5期；樸鍵一、李志斐：《水合作管理：瀾滄江—湄公河區(qū)域關(guān)系構(gòu)建新議題》，《東南亞研究》2013年第5期；汪霞：《瀾滄江—湄公河流域水資源合作機(jī)制研究》，《東南亞縱橫》2012年第10期等。。而要想達(dá)成合作，首先要分析是什么因素在阻礙合作，這是探討達(dá)成合作的前提。本文將以“安全化”理論為視角，系統(tǒng)地闡述為什么大湄公河水資源合作成效甚微？水資源“安全化”的形成機(jī)理是什么？這種被“安全化”的水資源政治的消極影響有哪些？只有采取去“安全化”，才能讓水資源恢復(fù)到正常的社會(huì)性問(wèn)題軌道上，從而讓合作得以正常進(jìn)行，共同維護(hù)河流開(kāi)發(fā)的穩(wěn)定秩序。

二、“安全化”的形成邏輯

在國(guó)際政治中，安全是一個(gè)基本的概念，也是一個(gè)基本的價(jià)值。對(duì)于任何一個(gè)國(guó)家行為體來(lái)說(shuō)，免于傷害或危險(xiǎn)的現(xiàn)狀或感覺(jué)，在任何時(shí)候都是參與國(guó)際互動(dòng)的首要目標(biāo)與條件②李少軍著：《國(guó)際政治學(xué)概論》，上海：上海人民出版社，2002年版，第146頁(yè)。。根據(jù)《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》，“安全”的定義是“沒(méi)有危險(xiǎn)；不受威脅；不出事故”。根據(jù)《美國(guó)傳統(tǒng)書(shū)案詞典》，“安全”的基本定義是“免除危險(xiǎn)、疑慮和恐懼”。根據(jù)這兩個(gè)詞典的定義，我們可以看到中西文化對(duì)“安全”的最基本概念是一致的，即都認(rèn)為沒(méi)有危險(xiǎn)才是安全。中西詞典的語(yǔ)義解釋都是把“安全”與“危險(xiǎn)”看作是一對(duì)相反的概念，同時(shí)也是一對(duì)相互依存的概念。也就是說(shuō)，如果沒(méi)有危險(xiǎn)的客觀存在，人們就無(wú)法知道什么是安全③閻學(xué)通著：《國(guó)際政治與中國(guó)》，北京：北京大學(xué)出版社2005年版，第108頁(yè)。。阿諾德·沃爾弗斯對(duì)安全有一個(gè)比較好的界定，他認(rèn)為“安全，在客觀的意義上，表明對(duì)所獲得的價(jià)值不存在威脅，在主觀的意義上，表明不存在這樣的價(jià)值會(huì)受到攻擊的恐懼”④Roger Carey and Trevor C.Salmon，International Security in the Modern World，New York City：St.Martin’s Press，1992，pp.13.。因此，所謂安全就是客觀上不存在威脅，主觀上不存在恐懼。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，隨著大國(guó)軍事集團(tuán)對(duì)抗的消逝以及諸如環(huán)境、恐怖主義等非傳統(tǒng)安全問(wèn)題的興起，安全概念不斷延展，安全研究也被賦予了新的內(nèi)涵⑤有關(guān)“安全”概念的發(fā)展演化，參見(jiàn)任曉：《安全——一項(xiàng)概念史的研究》，《外交評(píng)論》2006年第5期，第36～45頁(yè)。。在對(duì)安全的研究中，哥本哈根學(xué)派獨(dú)樹(shù)一幟⑥“哥本哈根學(xué)派”（Copenhagen School）這一術(shù)語(yǔ)最早是由比爾·馬克斯維尼提出的，他認(rèn)為哥本哈根和平研究所出版了“多部與安全有關(guān)的著作，完全可以被授予學(xué)派稱號(hào)”。參見(jiàn)Bill Mcsweeney，“Identity and Security：Buzan and the Copenhagen School”，Review of International Studies，Vol.22，No.2，1996，pp.81.，展開(kāi)了對(duì)安全研究的新領(lǐng)域，把安全由一個(gè)靜止的概念發(fā)展成一個(gè)能夠得到操作的動(dòng)態(tài)概念，為我們觀察世界提供了另一個(gè)視角，而“安全化”概念就是哥本哈根學(xué)派在安全領(lǐng)域的最主要貢獻(xiàn)之一⑦哥本哈根學(xué)派是近些年安全研究中最為顯赫的一支，主要代表有巴里·布贊、奧利·維夫、迪·懷爾德、默頓·凱爾斯特拉普、皮埃爾·利梅特等。關(guān)于哥本哈根學(xué)派有關(guān)安全研究的最新成果可參見(jiàn)，（英國(guó)）巴里·布贊、奧利·維夫、迪懷·爾德著，朱寧譯：《新安全論》，杭州：浙江人民出版社，2003年版。。“安全化”最早由奧利·維夫（Ole Waver）提出，隨后巴里·布贊對(duì)其進(jìn)行了全面的闡述。在《新安全論》一書(shū)中，“安全化”理論得到了重點(diǎn)闡述。布贊等認(rèn)為“安全化”是這樣一個(gè)過(guò)程：某個(gè)公共問(wèn)題只要還尚未被成為公共爭(zhēng)論與公共決策問(wèn)題以及國(guó)家并未涉及它，這一問(wèn)題就還被置于“非政治化”的范圍，所以還不是安全問(wèn)題。當(dāng)這個(gè)問(wèn)題成為國(guó)家政策對(duì)象的一部分，需要政府的決心和考慮資源的重新配置，或者還需要一種不同以往的公共治理體制的介入，則它就被置于“政治化”的范圍，成為“準(zhǔn)安全”問(wèn)題。而當(dāng)這個(gè)問(wèn)題被政府部門作為“存在性威脅”而提出，并需要多方面采取緊急措施，甚至這些措施超出了政治程序的正常限度而仍然被證明不失為正當(dāng)，則這個(gè)問(wèn)題就成為安全問(wèn)題了⑧（英國(guó)）巴里·布贊、奧利·維夫、迪·懷爾德著，朱寧譯：《新安全論》，杭州：浙江人民出版社，2003年版，第32～33頁(yè)。。所以從廣義的角度看，安全化就是使得一種公共問(wèn)題經(jīng)過(guò)特定的過(guò)程（如權(quán)威機(jī)構(gòu)“宣布為危險(xiǎn)”）而成為國(guó)家機(jī)構(gòu)涉及的安全問(wèn)題。為此，“安全化”不僅使“宣布或認(rèn)定為危險(xiǎn)”成為一個(gè)合理的施動(dòng)過(guò)程，而且還能很好地解釋為何不同的國(guó)家會(huì)有不同的安全重點(diǎn)，不同的歷史階段會(huì)有不同的安全重心。而且，真正的安全問(wèn)題被“政治化”之后表明，“安全”自然“是超越一切政治規(guī)則和政治結(jié)構(gòu)的一種途徑，實(shí)際上就是一種所有政治之上的特殊政治”。所以在現(xiàn)實(shí)中，當(dāng)任何問(wèn)題被認(rèn)可為“安全化”的對(duì)象時(shí)，就會(huì)形成新的安全領(lǐng)域①（新加坡）梅利卡·拉貝若-安東尼、拉爾夫埃·莫斯、（加拿大）阿米塔夫·阿查亞編著，段青譯《安全化困境：亞洲的視角》，杭州：浙江大學(xué)出版社，2010年版，第3頁(yè)。。

圖1 安全化的邏輯示意圖②王江麗：《安全化：生態(tài)問(wèn)題如何成為一個(gè)安全問(wèn)題》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)》2010年第4期，第37頁(yè)。

在這個(gè)過(guò)程中，哥本哈根學(xué)派強(qiáng)調(diào)了3種因素的重要性：首先，安全化的客體，即“存在性威脅”是什么。它可以是個(gè)人和群體（難民、人權(quán)濫用的犧牲品），也可以是問(wèn)題領(lǐng)域（國(guó)家主權(quán)、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)）。其次，安全化的施動(dòng)者，即由誰(shuí)來(lái)宣布人們面臨著“存在性威脅”。它可以是政府、政治精英、軍隊(duì)和市民社會(huì)。最后，安全化的過(guò)程，即運(yùn)用安全的“言語(yǔ)—行為”使大眾確信存在安全威脅。一旦大眾接受了安全威脅是既成事實(shí)后，威脅對(duì)象就成為安全客體，安全化也就完成了。

哥本哈根學(xué)派認(rèn)為，對(duì)于安全化主體而言，保證一個(gè)本身并非安全的問(wèn)題被安全化為對(duì)指涉對(duì)象的“存在性威脅”并被聽(tīng)眾接受是一個(gè)重要課題。換句話說(shuō)，安全化如何取得成功是相當(dāng)重要的。一個(gè)成功的安全化包括3個(gè)步驟：（1）識(shí)別存在性威脅；（2）采取緊急行動(dòng)；（3）通過(guò)破壞和擺脫自由規(guī)則來(lái)影響單元間關(guān)系。這樣，識(shí)別出存在性威脅并不保證安全化就能成功，成功的安全化不但由安全化施動(dòng)者決定，而且由安全話語(yǔ)行為的聽(tīng)眾決定，即這些聽(tīng)眾是否接受一種共有價(jià)值遭受存在性威脅的說(shuō)法。安全化得以成功取決于安全化主體、指涉對(duì)象和聽(tīng)眾的關(guān)系，即需要兩方面條件：一是安全化主體從因果、時(shí)間、道德3個(gè)層面上合乎邏輯地將威脅代理描述為對(duì)指涉對(duì)象的“存在性威脅”；二是安全化聽(tīng)眾需要在聚焦事件和媒體宣傳的幫助下接受安全化說(shuō)辭③潘亞玲：《安全化、國(guó)際合作與國(guó)際規(guī)范的動(dòng)態(tài)發(fā)展》，《外交評(píng)論》2008年第3期，第52～53頁(yè)。。安全化概念的提出使人們對(duì)安全的認(rèn)識(shí)增加了一個(gè)維度，即加入了“言語(yǔ)—行為”的社會(huì)認(rèn)同要素，安全問(wèn)題也就呈現(xiàn)為“安全性”“安全感”和“安全化”三者互動(dòng)的新?tīng)顟B(tài)④王江麗：《安全化：生態(tài)問(wèn)題如何成為一個(gè)安全問(wèn)題》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)》2010年第4期，第37頁(yè)。。

在安全話語(yǔ)中，經(jīng)過(guò)渲染，一個(gè)問(wèn)題作為具有最高優(yōu)先權(quán)被提出來(lái)，這樣一來(lái)，通過(guò)將它貼上安全標(biāo)簽，一個(gè)施動(dòng)者就可以要求一種權(quán)利，以便通過(guò)非常措施應(yīng)對(duì)威脅⑤（英國(guó)）巴里·布贊、奧利·維夫、迪·懷爾德著，朱寧譯：《新安全論》，杭州：浙江人民出版社2003年版，第36頁(yè)。。安全化在有些情況下不可避免，但并不是“安全越多越好”，基本上，安全應(yīng)當(dāng)被視為是消極的，是作為常規(guī)政治處理問(wèn)題的一種失敗而不得已的措施。理想地說(shuō)，政治應(yīng)該能夠根據(jù)日常事務(wù)的程序，并不特別地將具體“威脅”拔高到一種刻不容緩的超政治狀況來(lái)闡述。因此，一個(gè)問(wèn)題的“安全化”是一種不得已的政治選擇，而“去安全化”是長(zhǎng)時(shí)間范圍的最優(yōu)選項(xiàng)，因?yàn)樗馕吨鴽](méi)有問(wèn)題需要用像“威脅我們”這樣的話語(yǔ)來(lái)表達(dá)。

三、大湄公河水資源“安全化”的形成機(jī)制

瀾滄江—湄公河發(fā)源于中國(guó)青藏高原唐古拉山北麓，其在中國(guó)境內(nèi)的河流稱為瀾滄江，流經(jīng)青海、西藏、云南三省區(qū)，其流出中國(guó)國(guó)境的河流稱為湄公河。瀾滄江—湄公河全長(zhǎng)4880公里，是東南亞第一、亞洲第三、世界第八大河，素有“東方多瑙河”的美稱。該流域總面積達(dá)81萬(wàn)平方千米，人口約為2.5億，是連接中國(guó)與東南亞、南亞地區(qū)的橋梁，地理位置十分重要，自然資源極為豐富，但該流域國(guó)家的總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較低，是一塊尚未開(kāi)發(fā)的處女地。1992年在亞洲開(kāi)發(fā)銀行（ADB）的倡導(dǎo)下成立的大湄公河次區(qū)域合作機(jī)制（GMS），其目的就是為了促進(jìn)大湄公河次區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治穩(wěn)定和地區(qū)和諧。雖然大湄公河次區(qū)域有GMS合作機(jī)制，但是GMS合作機(jī)制在大湄公河水資源開(kāi)發(fā)利用及治理方面發(fā)揮的作用并不大。

水資源本來(lái)是一個(gè)很普通的社會(huì)話題，如果在常態(tài)化的背景下，人們也許并不會(huì)意識(shí)到水資源也是一個(gè)安全問(wèn)題，并有意圖地推動(dòng)水資源的安全化。但是由于對(duì)水資源利用的增加，下游各國(guó)開(kāi)始逐漸重視水資源問(wèn)題，把中國(guó)在上游開(kāi)發(fā)利用水資源的行為上升為政治問(wèn)題，最后上升為關(guān)系到國(guó)家安全的安全問(wèn)題，湄公河的水資源被下游各方逐步地“安全化”了。政治議程和科學(xué)議程是水資源問(wèn)題安全化兩股最主要的推動(dòng)力。政治議程和科學(xué)議程都是一種社會(huì)建構(gòu)，兩者相互交叉并互相塑造，共同完成了水資源問(wèn)題的安全化過(guò)程。政治議程屬于政府和政府層面（如國(guó)家和聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)），由公共決策過(guò)程和公共政策組成，并最終決定如何對(duì)待生態(tài)問(wèn)題。科學(xué)議程在政治中心之外，由科學(xué)研究機(jī)構(gòu)（社會(huì)精英）和非政府組織組成，目的在于提出環(huán)境難題及其對(duì)文明進(jìn)程的影響，并尋求解決的可能，從而做出是否采取安全化步驟的權(quán)威評(píng)估。一旦對(duì)安全邊界的新劃定形成普遍認(rèn)同，就會(huì)直接影響國(guó)家之間安全設(shè)防的必要與程度，也會(huì)影響國(guó)家安全及其相應(yīng)制度運(yùn)作的合法性基礎(chǔ)，還會(huì)直接影響國(guó)家安全實(shí)現(xiàn)的可能性限度①趙遠(yuǎn)良、主父笑飛主編：《非傳統(tǒng)安全與中國(guó)外交新戰(zhàn)略》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2011年版，第31頁(yè)。。通過(guò)以上分析，大湄公河水資源“安全化”的步驟大體可以分為以下幾個(gè)階段：

第一，把水資源由普通的社會(huì)問(wèn)題逐漸納入國(guó)家政策對(duì)象的一部分，需要政府決心考慮和重新進(jìn)行評(píng)估，用不同以往的公共治理體制介入，這是水資源由社會(huì)化轉(zhuǎn)變?yōu)檎位倪^(guò)程，水資源成為“準(zhǔn)安全”問(wèn)題。隨著工業(yè)化的發(fā)展和現(xiàn)代化的推進(jìn)，各國(guó)對(duì)水資源的需要越來(lái)越多，水資源在各國(guó)發(fā)展中的地位逐漸凸顯，以前不被重視的水資源問(wèn)題開(kāi)始逐漸被納入國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策的范圍，政府對(duì)水資源在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用給予了重新的評(píng)估和認(rèn)識(shí)。由于湄公河擁有豐富的水資源，所以沿岸各國(guó)都想積極加以利用，為了更好地利用這個(gè)跨境河流的水資源，各國(guó)決定制定更加完善的公共政策，以更好的管理體制來(lái)有效地掌控水資源的開(kāi)發(fā)利用。經(jīng)過(guò)政府行為的政策“包裝”，水資源由普通的社會(huì)問(wèn)題開(kāi)始了其政治化的過(guò)程，成為一個(gè)“準(zhǔn)安全”問(wèn)題。湄公河下游各國(guó)的行為充分證明了水資源由社會(huì)問(wèn)題經(jīng)過(guò)政治化手段轉(zhuǎn)變?yōu)椤皽?zhǔn)安全”問(wèn)題的過(guò)程。例如，越南一貫重視水資源管理，除了采取比較先進(jìn)的技術(shù)手段之外，還采取了必要的行政手段和法律措施。1998年越南通過(guò)了《越南社會(huì)主義共和國(guó)水資源法》，該法是對(duì)水資源管理、保護(hù)、開(kāi)發(fā)、利用和防治水害的法律規(guī)定②吳明海、張代青、楊娜：《越南水資源利用與水權(quán)制度建立》，《中國(guó)農(nóng)村水利水電》2010年第10期，第119～120頁(yè)。。在政府和民眾都感受到水資源壓力的同時(shí)，他們勢(shì)必去尋找新的水資源以減輕用水的壓力，湄公河這條國(guó)際河流就成為各國(guó)利用水源的目標(biāo)。在利用湄公河水資源的過(guò)程中，政府設(shè)立了一套新的管理體制掌控這里的水資源，水資源問(wèn)題的政治敏感性更強(qiáng)了，也就從一個(gè)普通的社會(huì)問(wèn)題逐漸政治化，成為公眾十分關(guān)注的政治問(wèn)題，這就是水資源的“準(zhǔn)安全化”過(guò)程，為其進(jìn)一步的“安全化”奠定了基礎(chǔ)。

第二，政府部門認(rèn)為水資源問(wèn)題作為一種“存在性威脅”，它可以要求采取緊急行動(dòng)或非常措施③晉繼勇：《全球公共衛(wèi)生問(wèn)題安全化：以世界衛(wèi)生組織規(guī)范變遷為例》，《國(guó)際論壇》2008年第2期，第21頁(yè)。，甚至這些措施超出了政治程序的正常限度而仍然被證明不失為正當(dāng)，則這個(gè)問(wèn)題就成為安全問(wèn)題了。在水資源由“準(zhǔn)安全”問(wèn)題過(guò)渡到“安全”問(wèn)題的過(guò)程中，政治議程和科學(xué)議程是兩股最主要的推動(dòng)力。對(duì)于湄公河下游各國(guó)來(lái)說(shuō)，水資源問(wèn)題越來(lái)越顯示出其政治敏感性，特別是上游國(guó)家的建壩行為，更讓下游國(guó)家確認(rèn)了水資源不僅僅是單純的社會(huì)問(wèn)題。如果不被重視，就有可能成為別國(guó)威脅本國(guó)的工具，所以水資源問(wèn)題在某些情況下可以上升到國(guó)家安全的高度，成為安全的主題。一旦下游國(guó)家有了關(guān)于水資源的這種信念以后，那么他們就會(huì)認(rèn)為可以為了本國(guó)的水資源利益采取任何措施，而這些措施雖然超出了平時(shí)處理水資源問(wèn)題的正常限度，但是政府仍然認(rèn)為這種措施是合理的、必須的。水資源問(wèn)題就在這種超出正常限度政治程序的作用下成為安全問(wèn)題。

所謂政治議程就是指各國(guó)政府認(rèn)為把水資源安全化是符合國(guó)家利益的，需要通過(guò)政治程序，把水資源問(wèn)題上升到政治的高度來(lái)看待。縱觀湄公河下游各國(guó)的政治議程，無(wú)不是在把湄公河水資源問(wèn)題向高度政治化的方向推進(jìn)。例如，越南認(rèn)為，湄公河的水資源關(guān)系到該國(guó)漁民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、水產(chǎn)養(yǎng)殖、水上運(yùn)輸和生態(tài)環(huán)境等，如果忽視對(duì)水資源問(wèn)題的管理，對(duì)民眾的生產(chǎn)和生活造成的影響是不可估量的。泰國(guó)政府也認(rèn)為，湄公河水資源生態(tài)的任何變化都會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)鼐用竦纳钣兄卮蟮挠绊懀虼瞬粌H要重視湄公河水資源的合理開(kāi)發(fā)，同時(shí)也要加大對(duì)水資源環(huán)境的保護(hù)。2010年整個(gè)瀾滄江—湄公河流域又發(fā)生了百年一遇的大旱，下游國(guó)家的一些非政府組織和媒體對(duì)中國(guó)瀾滄江水電開(kāi)發(fā)的指責(zé)更是甚囂塵上①潘一寧：《非傳統(tǒng)安全與中國(guó)—東南亞國(guó)家的安全關(guān)系：以瀾滄江—湄公河次區(qū)域水資源開(kāi)發(fā)問(wèn)題為例》，《東南亞研究》2011年第4期，第34頁(yè)，第35頁(yè)。。在政治議程的倡導(dǎo)下，民眾對(duì)水資源問(wèn)題有了更新的認(rèn)識(shí)，但是這個(gè)認(rèn)識(shí)如果想得到科學(xué)的論證，還必須引入科學(xué)議程，而科學(xué)議程的實(shí)施涉及到對(duì)水資源問(wèn)題有科研經(jīng)歷的科學(xué)家、學(xué)術(shù)界、政府精英等的行為。通過(guò)科學(xué)議程，一方面用科學(xué)數(shù)字來(lái)說(shuō)明水資源問(wèn)題的嚴(yán)峻性，加速水資源問(wèn)題的政治化，在全民心中形成共識(shí)，另一方面向政府提出加強(qiáng)水資源利用和保護(hù)的具體建議，使政府加速制定有關(guān)水資源問(wèn)題的政策文件，促進(jìn)水資源問(wèn)題的政治化和超政治化進(jìn)程。湄公河沿岸國(guó)家在科學(xué)議程上對(duì)水資源問(wèn)題的“安全化”呈現(xiàn)加速的趨勢(shì)，越南的水資源問(wèn)題專家認(rèn)為，湄公河不僅是越南漁民生活的重要紐帶，而且其水質(zhì)及周圍的生態(tài)環(huán)境也受到不同程度的破壞，如果不對(duì)湄公河的水資源進(jìn)行有效地治理，那么湄公河將成為越南的災(zāi)難之河。緬甸政府也認(rèn)為湄公河的水源是該國(guó)人民生活的重要依靠，如果忽視對(duì)湄公河水源的管理，不僅人民的生活水平將受到影響，國(guó)家安全也將得不到保障。通過(guò)政治議程推動(dòng)和科學(xué)議程的論證，水資源問(wèn)題最終被“安全化”了，但是在水資源“安全化”的過(guò)程中，政府和民眾之間的“言語(yǔ)—行為”互動(dòng)也起到了積極的作用。

第三，國(guó)內(nèi)民眾相信政府關(guān)于水資源“安全化”的話語(yǔ)是正確的，政府、精英和民眾之間的倡導(dǎo)與說(shuō)服的互動(dòng)更確認(rèn)了民眾對(duì)政府話語(yǔ)的信任，這時(shí)有關(guān)水資源的“安全化”信念通過(guò)“言語(yǔ)—行為”的互動(dòng)最終建構(gòu)而成。成功的安全化不但由安全化實(shí)施者決定，而且由安全“言語(yǔ)—行為”的聽(tīng)眾決定，即取決于聽(tīng)眾是否接受對(duì)一種共有價(jià)值造成“存在性威脅”的說(shuō)法②王凌：《安全化的路徑分析：以中海油競(jìng)購(gòu)優(yōu)尼科案為例》，《當(dāng)代亞太》2011年第5期，第80頁(yè)。。政府和學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)通過(guò)政治議程和科學(xué)議程把水資源問(wèn)題提升到安全的高度，但是如果民眾不認(rèn)同他們的宣傳，那么水資源問(wèn)題的安全化也不能完成。只有政府的宣傳得到民眾的認(rèn)可，那么在雙方的共同努力下，水資源問(wèn)題才能真正從普通的社會(huì)問(wèn)題政治化為安全問(wèn)題。在政治議程和科學(xué)議程實(shí)施中，媒體的作用是非常重要的，媒體將大眾的頭腦連接起來(lái)，使人們的認(rèn)識(shí)標(biāo)準(zhǔn)化，個(gè)人意識(shí)融入地方輿論，再融入全國(guó)輿論和世界輿論，直到公眾意識(shí)完全統(tǒng)一，而這也使通過(guò)媒體塑造大眾的頭腦成為可能③張巨巖：《權(quán)力的聲音：美國(guó)的媒體和戰(zhàn)爭(zhēng)》，北京：生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，2004年版，第113頁(yè)。。湄公河下游國(guó)家的人們?cè)谡男麄骱蛯W(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的論證下，不僅認(rèn)識(shí)到水資源的重大政治意義，而且還親身體會(huì)了水資源在生活中的緊張程度，因此他們對(duì)政府和精英的看法持比較贊同的態(tài)度。認(rèn)為水資源問(wèn)題不僅是普通的社會(huì)問(wèn)題，如果不加以重視，它就可能成為危害人民生活和國(guó)家安全的重大政治問(wèn)題。所以，必須響應(yīng)政府和精英的號(hào)召，重新確立對(duì)水資源的看法，這樣政府和民眾在“言語(yǔ)—行為”的互動(dòng)中就形成了一致，水資源也就在這種一致中逐漸由社會(huì)問(wèn)題上升為安全問(wèn)題，水資源的“安全化”在各方的共識(shí)中得到完成。次區(qū)域內(nèi)外國(guó)家間的利益博弈甚至權(quán)力斗爭(zhēng)使瀾滄江—湄公河的水資源開(kāi)發(fā)問(wèn)題更加政治化，加重了安全的話語(yǔ)④潘一寧：《非傳統(tǒng)安全與中國(guó)—東南亞國(guó)家的安全關(guān)系：以瀾滄江—湄公河次區(qū)域水資源開(kāi)發(fā)問(wèn)題為例》，《東南亞研究》2011年第4期，第34頁(yè)，第35頁(yè)。。

四、大湄公河水資源安全化的影響

水資源問(wèn)題的安全化使有關(guān)各方更加確證了自己以前對(duì)水資源的認(rèn)識(shí)，這種認(rèn)識(shí)在政治議程和科學(xué)議程的引導(dǎo)下也激起民眾對(duì)水資源安全化的認(rèn)同，如此便形成了政府和民眾之間的“言語(yǔ)—行動(dòng)”互動(dòng)，水資源安全化徹底完成。對(duì)于本地區(qū)來(lái)說(shuō)，雖然水資源對(duì)各國(guó)的發(fā)展都十分重要，但是完全沒(méi)有必要把水資源問(wèn)題由一個(gè)社會(huì)問(wèn)題上升到安全問(wèn)題，因?yàn)橐坏┧Y源由社會(huì)問(wèn)題上升到安全問(wèn)題，那么將不可避免地對(duì)本地區(qū)的合作產(chǎn)生消極影響。

第一，水資源問(wèn)題的安全化使各國(guó)在水資源問(wèn)題上的合作更加舉步維艱，進(jìn)而導(dǎo)致各國(guó)在水資源開(kāi)發(fā)中各自為政。大湄公河是一條水資源非常豐富的河流，但迄今為止仍然沒(méi)有形成一個(gè)合理開(kāi)發(fā)湄公河水資源的協(xié)議，這對(duì)于國(guó)際河流的管理和利用是非常不便的。在水資源問(wèn)題上，沿岸國(guó)家認(rèn)為，對(duì)于本地區(qū)來(lái)說(shuō)，水資源不是普通的社會(huì)問(wèn)題，而是關(guān)系到國(guó)家安危的安全問(wèn)題，如果本國(guó)的水資源被別國(guó)利用，那么將對(duì)本國(guó)的生存和發(fā)展造成很大的威脅。在政府的宣傳下，各國(guó)民眾也提高了對(duì)水資源的認(rèn)識(shí)，水資源在本地區(qū)就具有了特殊的政治意義。一旦水資源問(wèn)題安全化，各方必然把水資源提高到與政治、軍事等同等重要的程度，水資源也就進(jìn)入了“高政治”領(lǐng)域。國(guó)際關(guān)系理論認(rèn)為，在“高政治”領(lǐng)域，國(guó)家之間很難達(dá)成合作，因?yàn)椤案哒巍鳖I(lǐng)域的議題對(duì)國(guó)家的生存和發(fā)展至關(guān)重要，這個(gè)領(lǐng)域的博弈基本是零和的，國(guó)家很難在“高政治”議題上做出讓步，所以達(dá)成合作的意愿也就非常薄弱，進(jìn)而導(dǎo)致合作很難形成①倪世雄等著：《當(dāng)代西方國(guó)際關(guān)系理論》，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2001年版，第338頁(yè)。。湄公河水資源問(wèn)題被安全化之后，各方在水資源合作中更加看重相對(duì)獲益，這就很容易導(dǎo)致各方放棄達(dá)成合作協(xié)議的機(jī)會(huì)，在水資源開(kāi)發(fā)中形成各自為政的局面。湄公河水資源開(kāi)發(fā)協(xié)議很難達(dá)成以及下游國(guó)家對(duì)中國(guó)在水資源利用問(wèn)題上的指責(zé)，很大原因就是下游國(guó)家把水資源問(wèn)題“安全化”了，各方不愿意在協(xié)商的基礎(chǔ)上達(dá)成一個(gè)各方都能接受的開(kāi)發(fā)協(xié)議。

第二，水資源問(wèn)題的安全化為大國(guó)介入本地區(qū)的合作提供了機(jī)會(huì)和口實(shí)，對(duì)中國(guó)周邊外交政策的實(shí)施非常不利。相對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)，湄公河次區(qū)域國(guó)家都是小國(guó)，隨著中國(guó)的持續(xù)發(fā)展，這些國(guó)家不免對(duì)中國(guó)產(chǎn)生一種恐懼感，他們害怕中國(guó)會(huì)恢復(fù)以前的朝貢體制，進(jìn)而成為地區(qū)的強(qiáng)權(quán)國(guó)家。在歷史上，這片區(qū)域經(jīng)常受到強(qiáng)權(quán)大國(guó)的侵略，歷史的記憶促使他們擔(dān)心中國(guó)一旦強(qiáng)大了也會(huì)踐行強(qiáng)權(quán)容易擴(kuò)張的這個(gè)國(guó)際政治“規(guī)律”。對(duì)于下游國(guó)家的擔(dān)心，我們所能做的就是以實(shí)際行動(dòng)來(lái)證明中國(guó)是維護(hù)地區(qū)穩(wěn)定的和諧力量，中國(guó)的國(guó)家性質(zhì)決定了中國(guó)不會(huì)以犧牲別國(guó)的利益來(lái)?yè)Q取自身的發(fā)展。但是在目前的情況下，各國(guó)對(duì)中國(guó)的疑慮加重了，就是因?yàn)橹袊?guó)在水資源開(kāi)發(fā)問(wèn)題上的所作所為，他們把中國(guó)開(kāi)發(fā)水資源的一般社會(huì)行為解讀成會(huì)對(duì)他們的發(fā)展造成很大威脅的政治甚至是安全行為。在這種思維的指導(dǎo)下，下游國(guó)家對(duì)中國(guó)的防范必然加強(qiáng)，同時(shí)還容易導(dǎo)致域外大國(guó)插手本地區(qū)的事務(wù)，借此遏制中國(guó)的發(fā)展。2000年湄公河地區(qū)發(fā)生嚴(yán)重洪澇，致使下游國(guó)家的人員和財(cái)產(chǎn)遭受很大損失，于是，對(duì)中國(guó)在上游建壩的質(zhì)疑和抱怨開(kāi)始此起彼伏。2010年整個(gè)瀾滄江—湄公河流域又發(fā)生了百年一遇的大旱，下游國(guó)家的一些非政府組織和媒體對(duì)中國(guó)瀾滄江水電開(kāi)發(fā)的指責(zé)更是甚囂塵上，認(rèn)為上游大壩建設(shè)不但不能有效地控制水流量，反而加重了下游國(guó)家的旱澇災(zāi)害，這一問(wèn)題成為2010年4月初在泰國(guó)華欣召開(kāi)的首屆湄公河委員會(huì)峰會(huì)的一個(gè)關(guān)注焦點(diǎn)以及中國(guó)與湄公河下游4國(guó)對(duì)話的重要議題②潘一寧：《非傳統(tǒng)安全與中國(guó)—東南亞國(guó)家的安全關(guān)系：以瀾滄江—湄公河次區(qū)域水資源開(kāi)發(fā)問(wèn)題為例》，《東南亞研究》2011年第4期，第34頁(yè)，第35頁(yè)。。美國(guó)一些媒體和智庫(kù)也不斷論證中國(guó)的“水壩威脅論”，認(rèn)為中國(guó)的水壩會(huì)使湄公河的河水流量發(fā)生變化、水質(zhì)惡化、生物多樣性降低，會(huì)影響地區(qū)生態(tài)和糧食安全。所以，美國(guó)應(yīng)重視中國(guó)在湄公河流域的舉動(dòng)并做出反應(yīng)。在2009年的第16屆東盟地區(qū)論壇上，美國(guó)極力插手湄公河次區(qū)域的水資源開(kāi)發(fā)合作，號(hào)召湄公河下游國(guó)家與美國(guó)密西西比河緊密合作，同時(shí)美國(guó)也愿意幫助湄公河下游國(guó)家開(kāi)發(fā)水資源、提供技術(shù)援助和防震救災(zāi)等工作。日本也借口中國(guó)在上游修建水利設(shè)施不利于下游國(guó)家的開(kāi)發(fā)，以此來(lái)向下游國(guó)家提供積極的援助，并且?guī)椭掠螄?guó)家修建了很多大壩，試圖與中國(guó)在下游國(guó)家中爭(zhēng)奪影響力。在經(jīng)濟(jì)合作過(guò)程中，這些國(guó)家頗為強(qiáng)調(diào)生態(tài)安全與人的安全理念，同時(shí)還非常警惕中國(guó)在該區(qū)域的戰(zhàn)略安全主導(dǎo)地位和作用③潘一寧：《非傳統(tǒng)安全與中國(guó)—東南亞國(guó)家的安全關(guān)系：以瀾滄江—湄公河次區(qū)域水資源開(kāi)發(fā)問(wèn)題為例》，《東南亞研究》2011年第4期，第34頁(yè)，第35頁(yè)。。可見(jiàn)，湄公河水資源的“安全化”對(duì)中國(guó)的影響是最不利的，下游國(guó)家和域外大國(guó)往往以水資源的安全化來(lái)遏制中國(guó)，這點(diǎn)中國(guó)必須密切關(guān)注，并采取積極有效的應(yīng)對(duì)措施，否則中國(guó)在下游國(guó)家心目中的形象會(huì)受到很大的消極影響。

第三，水資源問(wèn)題的“安全化”不利于中國(guó)在下游國(guó)家心目中的形象。中國(guó)的發(fā)展不僅是單純的物質(zhì)實(shí)力的增強(qiáng)同時(shí)也是國(guó)家形象的優(yōu)化，中國(guó)的形象優(yōu)化就是要改變近代以來(lái)國(guó)外對(duì)中國(guó)各種消極、詆毀的看法，重新樹(shù)立中國(guó)負(fù)責(zé)任大國(guó)的形象。而中國(guó)負(fù)責(zé)任大國(guó)的形象是一種社會(huì)建構(gòu)的過(guò)程，是需要?jiǎng)e國(guó)對(duì)中國(guó)實(shí)際行為的認(rèn)同，并在這種認(rèn)同基礎(chǔ)上對(duì)中國(guó)形象的重構(gòu)。為此，中國(guó)的形象在周邊國(guó)家的建構(gòu)就顯得非常重要，如果一個(gè)國(guó)家在周邊中的形象很差，那么它在世界中的形象也會(huì)受到消極影響。中國(guó)與湄公河次區(qū)域國(guó)家的合作很大程度上彰顯了中國(guó)負(fù)責(zé)任大國(guó)的形象，但是,在水資源開(kāi)發(fā)利用問(wèn)題上，下游國(guó)家對(duì)中國(guó)的意見(jiàn)很大，他們認(rèn)為中國(guó)在上游的水資源開(kāi)發(fā)阻礙了他們對(duì)水資源的利用，對(duì)他們的國(guó)家安全有消極作用。在這種觀念的引導(dǎo)下，下游國(guó)家通過(guò)“安全化”把水資源的重要性提升到“存在性威脅”的層面上，水資源成了關(guān)系國(guó)家安全的重大政治議題。下游國(guó)家的這種做法不僅不利于各方合作達(dá)成水資源聯(lián)合開(kāi)發(fā)的協(xié)議，而且對(duì)中國(guó)的形象存在消極影響，極有可能在“安全化他者”的情況下，把中國(guó)看成是下游國(guó)家的威脅（“安全化他者”可以被界定為這樣一個(gè)過(guò)程，通過(guò)這一過(guò)程，一個(gè)“他者”被當(dāng)作自身主導(dǎo)認(rèn)同的威脅，“安全化他者”的最高目標(biāo)是獲得特別的、額外的權(quán)勢(shì)以保衛(wèi)這一認(rèn)同①潘亞玲：《安全化、國(guó)際合作與國(guó)際規(guī)范的動(dòng)態(tài)發(fā)展》，《外交評(píng)論》2008年第3期，第56頁(yè)。）。下游國(guó)家在水資源安全化議題中的行為就極有可能包含將中國(guó)塑造為此議題上“他者”的努力，認(rèn)為中國(guó)是導(dǎo)致他們水資源安全化的存在性威脅主體。一旦他們形成了這種觀念，那么中國(guó)的國(guó)家形象將受到非常嚴(yán)重的影響。

五、結(jié)語(yǔ)

次區(qū)域內(nèi)外國(guó)家間的利益博弈甚至權(quán)力斗爭(zhēng)使瀾滄江—湄公河的水資源開(kāi)發(fā)問(wèn)題更加政治化，加重了安全的話語(yǔ)。由于各國(guó)政府都把水資源開(kāi)發(fā)看作是效益大于成本的綜合安全工程②潘一寧：《非傳統(tǒng)安全與中國(guó)—東南亞國(guó)家的安全關(guān)系：以瀾滄江—湄公河次區(qū)域水資源開(kāi)發(fā)問(wèn)題為例》，《東南亞研究》2011年第4期，第34～35頁(yè)。，因此，水資源安全化有其必然性。中國(guó)不希望各國(guó)通過(guò)水資源“安全化”這個(gè)私利行為最終導(dǎo)致本地區(qū)的合作陷入停頓，中國(guó)愿意為化解各種分歧和糾紛進(jìn)行對(duì)話與協(xié)調(diào)，使水資源開(kāi)發(fā)利用最終在相關(guān)國(guó)際準(zhǔn)則的基礎(chǔ)上進(jìn)行。同時(shí)中國(guó)也在為水資源開(kāi)發(fā)利用的去“安全化”不懈努力，我們提出與東盟國(guó)家建立命運(yùn)共同體的倡議就是有力的寫(xiě)照③關(guān)于建立中國(guó)—東盟命運(yùn)共同體的論述，可參見(jiàn)中國(guó)國(guó)家主席習(xí)近平于2013年10月3日在印度尼西亞國(guó)會(huì)的演講：http：//politics.people.com.cn/n/2013/1004/c1024-23102653.html.。中國(guó)在上游的水資源開(kāi)發(fā)是有節(jié)制的，并不像某些國(guó)家宣傳的那樣，會(huì)對(duì)下游國(guó)家造成嚴(yán)重的安全危害。相關(guān)的數(shù)據(jù)表明，下游國(guó)家的水資源干涸與中國(guó)在上游的開(kāi)發(fā)也沒(méi)有必然的聯(lián)系④鐘華平、王建生：《湄公河干流徑流變化及其對(duì)下游的影響》，《水利水運(yùn)工程學(xué)報(bào)》2011年第3期，第50～51頁(yè)。。以“安全”為借口來(lái)指責(zé)中國(guó)在上游的開(kāi)發(fā)只能讓次區(qū)域的合作陷入困境。但是中國(guó)在此過(guò)程中也應(yīng)該積極傾聽(tīng)下游國(guó)家的呼聲，理解它們的相關(guān)利益訴求，努力做到水資源開(kāi)發(fā)的透明化。本著建立互聯(lián)互通利益共同體的原則，認(rèn)真探討水資源合作的相關(guān)模式，真正做到水文監(jiān)測(cè)資料共享，讓下游國(guó)家對(duì)中國(guó)的湄公河政策有更好的預(yù)期。以多邊主義為合作的平臺(tái)，結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際并積極借鑒國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行多層合作治理⑤關(guān)于多層合作治理的更多論述可參見(jiàn)郭延軍：《大湄公河水資源安全：多層治理及中國(guó)的政策選擇》，《外交評(píng)論》2011年第2期，第91～95頁(yè)。，使大湄公河真正成為連接地區(qū)合作的紐帶。

注：本文是2014年國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“總體國(guó)家安全觀下的中國(guó)東南周邊地區(qū)安全機(jī)制構(gòu)建研究”（項(xiàng)目編號(hào)：14ZDA087）的階段性成果，同時(shí)受中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助（項(xiàng)目編號(hào)：14CX04018B）、中國(guó)石油大學(xué)（華東）青年教師科研啟動(dòng)基金資助（項(xiàng)目代號(hào)：Y120911W）。

（責(zé)任編輯：雷小華）

The Securitization of Water Resources of Great Mekong River and Consequence

Wang Qingzhong

With arising tension concerning water resources and China’s development，countries downstream The Mekong River‘securitize’this issue by two procedures，socialization and politicalization respectively，therefore transferring the problem of water resources from public-oriented to safety-oriented.This act causes rather bad effects upon ongoing cooperation in this region，allowing of other big countries’involvement and thus providing them excuses of interfering as well as preventing China’s development which has bad effects on China’s image thereby.Efforts should be made to bring these downstream countries back to the original issue，that is，ridding‘securitization’，to resolve differences in promoting harmonious development in this region.

Water Resource；Securitization；Mechanism；Great Mekong River

TV213.4

A

1003－2479（2016）05－0011-07

※中國(guó)石油大學(xué)（華東）馬克思主義學(xué)院政治系講師、法學(xué)博士、碩士研究生導(dǎo)師