新制度經濟學視角下的第三方教育評估制度環境研究

毛杰

摘要：管辦評分離背景下的第三方評估教育績效的制度創新，實質是一場極為復雜的制度變遷活動。高效的第三方教育評估制度體系能夠促進制度達到新的均衡，節約交易費用，約束評估主體機會主義行為。然而，傳統的教育治理理念和治理機制所觸發的“路徑依賴”仍顯示出較強的慣性制約作用。為此，應加強制度供給，通過完善相關法律和政策支持、加快信息公開、完善和落實評估結果應用機制、培育評估文化等多種途徑，為第三方評估創設適宜的制度生態環境。

關鍵詞：管辦評分離；第三方評估；新制度經濟學；制度變遷

教育治理現代化是教育現代化轉型的重要標志和必然趨勢。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中明確提出，“深入推進管辦評分離，擴大省級政府教育統籌權和學校辦學自主權，完善學校內部治理結構。強化國家教育督導，委托社會組織開展教育評估監測”。作為指導和規范管辦評分離的綱領性文件，《決定》標志著黨和政府為實現教育治理體系和治理能力現代化的重大決心和努力方向。作為一個有機整體，管辦評分離的核心要義在于轉變政府職能，重塑政府、學校和社會的活動界限，形成政府依法管理、學校依法辦學、社會依法參與的治理新格局。作為社會參評教育的重要形式，第三方評估教育績效在當前這一背景的重要作用日益凸顯。

然而，從當前實踐情況來看，政府、學校、社會第三方并未形成“三足鼎立”的態勢。教育績效評估仍以政府內部評估為主，社會主體作為第三方進行評估的空間相對有限。實際上，管辦評分離作為極為復雜的綜合性議題，涉及教育管理體制、現代學校制度、公眾參與等一系列制度體系的調整、革新甚至是重塑問題。因此，管辦評分離背景下的第三方評估教育績效的制度創新實質是一場極為復雜的制度變遷活動。由于這一變遷活動是在突破原有制度體系的基礎上，尋求新的制度供給均衡，原有制度體系不可避免地會對這一變遷過程產生強烈的制約作用，延滯第三方評估教育績效的制度創新過程。本文借助新制度經濟學理論工具，對管辦評分離背景下第三方評估教育績效創新面臨的制度環境進行深入剖析，并提出針對性建議，以期為第三方評估有效推進提供可資借鑒經驗。

一、第三方教育評估制度環境的新制度經濟學解讀

新制度經濟學起興于二戰以后，屬于西方新政治經濟的理論范疇。作為應用經濟方法研究政府問題的主流學術流派，新制度經濟學將制度作為重要的內生變量，引入經濟發展分析之中，提出制度是影響和制約經濟發展的關鍵因素。該新制度經濟理論龐雜，內容豐富，主要有制度變遷理論和交易費用理論兩大體系。

制度變遷理論詮釋了制度變遷的本質與根本動力，制度均衡、路徑依賴及諾斯悖論則是分析制度變遷與創新的關鍵概念。所謂制度均衡，是指在新舊制度交替過程中，新制度的持續供給能夠滿足制度變遷的需要，各行動主體普遍對當前制度現狀感到滿意，而無意對此現狀進行改變。所謂“路徑依賴”是用以詮釋以往的制度體系對當前及未來的可能性影響。在一個穩定的制度框架體系中，由于沉淀成本、同構學習效應、協作效應及適應性效應等強化機制的存在，能夠產生可觀的報酬遞增效應。路徑依賴既能夠引導制度變遷步入良性循環軌道，也可能導致制度變遷向錯誤方向慣性滑動，最終陷入“鎖定”困境。所謂“諾斯悖論”，是以新制度經濟學代表人物諾斯為代表的制度創新理論重要命題，揭示的是國家與社會經濟之間既相互關聯又彼此矛盾的關系，即“國家的存在一方面是促進經濟發展的關鍵，但另一方面，國家又是導致人為經濟衰退的根源”。這個悖論實質上反映出一個普適的道理：政府缺位難以成事，而政府越位又會催生諸多矛盾。

交易費用理論比較了不同配置資源方式的交易成本。諾斯認為：“制度作為一個社會的基本游戲規則，或在形式上是人為設計的約束人們行為互動的框架體系”。作為理性的行動主體，人們總在既定的約束規則下追求個體利益的最大化。通過樹立彼此共同認可和遵循的交易規則，能夠有效減少交易活動的不確定性。諾斯認為，在市場進行選擇交易中共有三個不同階段，存在不同的費用支出：用于搜索信息、協調談判、監督防范三種費用。這些費用實際上可歸納成一種費用，因為這些交易費用的共同點是它們都代表著交易信息不充分而催生的資源浪費或不必要的損失，即“發現和確認最終價格的支出成本”。新制度經濟學承續了“經濟人”假設。威廉姆森（Oliver E.Williamson）在“經濟理性”的個體不斷謀取自身利益最大化的基礎上，總結出機會主義的定義，其認為經濟活動中的人總是在最大程度上保護、增加自身利益。威廉姆森將人的這種一旦有機會就會“損人利己”的行動取向稱為機會主義。這種機會主義的產生源于信息片面性或是非真實性。

1.新制度經濟學視角下第三方教育評估制度環境的內涵

在管辦評分離這一大背景下，第三方評估教育的制度變遷作為整體教育治理變遷的組成部分，有著重要的制度環境內涵。第三方評估教育績效，其內涵是指第三方作為獨立法人，可以在教育法律法規允許的條件下和范圍內自主、自由地對教育和學校進行評估，最大限度地減少外界的干擾和支配。第三方評估的落實，必然會受到制度環境直接或間接的影響。只有創設和優化了必要的制度環境，第三方評估才能真正落到實處，才能切實卓有成效。總體而言，第三方教育績效評估的制度環境主要是指影響第三方評估自主權的法律、法規和習俗等，是政府、社會、學校等各方面自覺接受的各種行為規范。

借助新制度經濟學的一系列核心概念，需要關注兩個重要方面：

一是如何通過有效的制度供給，打破原有的制度依賴，促進政府、學校及第三方評估主體的相對博弈均衡。這主要包括法律秩序、新制度設計及預期實施成本、社會文化背景、利益集團之間的利益博弈等因素。制度變遷是新舊制度進行替換、轉變及再創的過程。其實質是用一種能夠帶來更好收益的制度去取代原有低收益制度體系的過程。當新制度供給與變遷需求達到最佳平衡時，制度變遷便得以完成。