世界主要國家軍民融合做法解析

■ 趙軍號 馬潤翔

世界主要國家軍民融合做法解析

■ 趙軍號 馬潤翔

習近平總書記在黨的十八屆三中全會上強調，要做好軍民融合這篇大文章。為此，借鑒“他山之石”的軍民融合經驗很有益處。而把國防和軍隊現代化建設深深融入經濟社會發展體系，是解決二者之間矛盾關系、實現國防建設與經濟建設協調發展的最佳思路。為此，世界發達國家在實現國防和軍隊現代化建設融入經濟社會發展體系方面進行了有益的探索，這些探索可以為我們進一步落實習總書記指示，做好軍民融合這篇大文章提供有益的借鑒。

從世界范圍內看，經濟建設與國防建設之間的關系都存在矛盾的一面。在國家的可利用資源有限的條件下，如果用于國防建設方面的資源多了，那么用于經濟發展上的資源勢必相應會減少。反過來，如果國家主要將資源用于經濟發展，勢必會影響國防投入，最終影響國家安全。因此，在歷史上就有所謂“大炮還是黃油”的二難選擇問題。而把國防和軍隊現代化建設深深融入經濟社會發展體系，是解決二者之間矛盾關系、實現國防建設與經濟建設協調發展的最佳思路。為此，世界發達國家在實現國防和軍隊現代化建設融入經濟社會發展體系方面進行了有益的探索，這些探索可以為我們進一步落實習總書記指示，做好軍民融合這篇大文章提供有益的借鑒。

一、在機制上，對實現國防和軍隊現代化建設融入經濟社會發展之體系方面都有頂層設計

國防和軍隊現代化建設融入經濟社會發展體系涉及到國家戰略全局，涵蓋軍地各個不同部門，因此各主要國家都有頂層架構即最高協調機構。從目前的情況看，主要國家做法有三種：

一是以實體化的“國家安全委員會”為最高協調機構。該委員會為常設機構，有專職人員，除了決策功能外，還具有落實決策的能力。這類做法的國家目前較為普遍。

根據1947年《國家安全法》授權建立的美國“國家安全委員會”，在協調經濟建設與國家安全方面，該委員會明確把工業和人力動員、保護基礎設施、全民防御、政策連續性和自然災害、處理恐怖主義國家進行的軍事行動的后果等方面作為決策內容重要組成部分，并設立了主管上述行動的專職助理，其中位列第四的助理同時兼任“國家經濟委員會”副主席職務，負責國防經濟和有關國家安全所需要預算及資源等綜合計劃問題。該委員會下設常務秘書處，秘書處下設軍事動員、應急通信、應急反應、工業動員、資源動員、科技動員、財力動員、民防動員、地震動員、國防后勤、動員與部署指揮等12個部級協調組，分別負責本領域動員政策的制定和工作協調。

俄羅斯協調國防建設與經濟社會體系發展的最高機構是聯邦安全委員會。聯邦安全委員會的職能是研究分析國際、國內各領域存在和可能發生的危機，保障個人、團體和國家利益不受內部或外部的威脅，在保障安全方面實行統一的政策，并履行憲法賦予的權力。聯邦安全委員會除每年的例行會議以外，還根據安全形勢的發展變化召開臨時性會議和緊急會議，討論和制定安全方面的政策、措施。此外，每年還要以熱點問題為背景，組織兩次國際、國內戰略模擬演習，其中有一次總統親自參加。通過演習，提高對形勢預測的準確性，檢驗所采取對策的可行性，使國家各領域行動協調一致。

目前，設有國家安全委員會的國家還有巴西、智利、南非、土耳其、泰國和馬來西亞，巴基斯坦最近也設立了國家安全委員會。

二是由國防部為最高協調機構。在國防部作為協調國防安全與經濟建設的這些國家，其國防部往往是行政權國防部或民政權國防部。正因為行政權國防部或民政權國防部不直接管理軍隊，更不參與指揮作戰，因而被專職賦予協調民用領域與國防相關的活動，尤其是為國防與軍隊建設提供民用資源方面的協調與保障。國防部不僅具有與軍事領域機關聯署辦公后形成的決策及決策權利，并且具有落實這些決策的權利。

三是由虛設的最高議事機構具有協調國防建設與經濟建設方面的決策權，但具體落實則由國防部進行。這些國家也設有“國家安全委員會”這樣的事關國家安全的最高決策機構，但這種機構是議事性的，非常設化，本身沒有專職人員，至多有辦公室。在決策后由國防部負責落實決策。

以英國為例，英國國防事務的最高決策是“國防與海外政策委員會”，確定國家安全利益及其面臨的威脅，制定與國家安全有關的內政、外交和軍事政策，組織協調軍事機構和政府各部門在國家安全事務方面的行動，協助最高統帥做出決策等。國家最高領導人、最高行政首長、最高軍事首長以及安全、情報、財政等部門負責人屬于該機構的法定成員。但該委員會更多具有決策權，而落實則交由國防部具體執行。日本的“安全保障會議”也是最高安全決策機構，但其決策一般通過防衛廳落實，包括在自衛隊“防衛出動”時有權征用和管理有關設施、土地、物資及采取其他“強制措施”，都由防衛廳決策；法國協調經濟建設與國防建設的最高領導是總統。在緊急狀態時，總統有權“根據形勢需要采取必要的措施”。在總統領導下，設內閣會議、國防委員會以及限制性國防委員會三個決策機構。

二、在制度上，各主要國家都有協調國防建設與經濟社會發展的各種法律法規為真正把國防經濟融入經濟社會發展體系，都注意通過立法將一些成熟的做法予以確認上升為國家意志，以使之進入法制的軌道

在協調國防經濟與經濟社會發展的法律法規上，各主要國家大約區分為四個層次。

首先是最高層次的憲法。主要國家在其憲法中都對國防體制、總統與議會的國防權限、尤其是對確保國家安全或國防安全情況下，如何處理國防需求與民用經濟或民事部門的關系作出了原則性規定。

第二層次是在憲法指導下一系列相關軍事法律。這些法律涉及武裝力量的規模體制、軍隊體制編制、兵役制度、武器裝備研制和訂貨制度、國防科技與武器裝備管理制度、后勤保障制度、干部制度、軍人福利待遇制度、軍人保險制度、軍事立法、軍事司法、律師制度以及戰時軍事管制制度等等。而就在這些軍事法律中，都有相關條款對于如何處理各領域國防安全與經濟社會發展相關事宜有明確的規定。如美國國防生產法與國防授權法等軍事法律中，都有鼓勵采辦民用企業的技術和產品，明確提出要逐步建立一個“無縫”的國家科技工業基礎等規定。

第三層次是專門用以協調特殊領域民用部門與國防安全之間關系的立法。主要涉及的領域有戰爭動員、民防與國防教育等方面。在戰爭動員方法，為確保動員迅速有效，許多國家都制定有動員法。美國自1990年代以來，為了推動國防科研生產領域的軍民結合、寓軍于民，先后出臺有：技術轉移計劃、先進概念技術演示計劃、兩用科學技術計劃、利用民用技術節省使用與保障費用倡議、國防部制造技術計劃、獨立研究與開發計劃、北美技術與工業基礎組織計劃、技術轉化倡議、小企業創新研究計劃等。其中，1997年美國國防部啟動的“兩用科學和技術計劃（DUS &T） ”的目標之一，就是與工業界聯合投資和合作開發兩用技術項目。英國改革軍用科研設施管理辦法，鼓勵軍民部門間互相利用科研設施進行技術開發，以加強軍民間的合作和交流。在推動聯合研究方面實行新型“租借”機制，即在國防鑒定與研究總局所屬的科研機構所在地允許國內民營企業租用場地、設施和專用設備等從事研究與發展活動，形成軍民資源共享機制，促進資源的有效利用。再如，英國曾在1993年出臺“常備預備役計劃”，以能在戰時保障獲得通信、醫療、情報專業人員以及國防工業專家等。根據這一計劃A類常備預備役人員戰時直接加入戰斗序列；B類常備預備役人員集中待命以增援戰區或替換作戰部隊。加入常備預備役的人員包括曾在正規部隊服役過的軍人和志愿后備役人員。此外，1992年，英國國防部實施“探索者計劃”，以加強與軍外研究力量的信息交流。1996年英國國防部實行“燈塔計劃”，旨在推動國防鑒定與研究總局與工業界和學術界之間在國防預研領域的合作。為了協調立法事務，各主要國家大多在國防部門設有專門的立法事務機構。

三、在國防科技與生產上，各主要國家都在建立軍民一體化的國防工業基礎上進行了有益的探索

這些探索主要集中在以下四個方面：一是建立推動軍民一體化專門協調機構。由建立起軍民一體化國防工業基礎涉及到軍民兩個方面，各主要國家除了頂層協調機構之外，還建立起專門推動國防科技與生產領域軍民一體化協調機構。為推動軍民間的合作，美國于1993年成立了跨部門的“國防技術轉軌委員會”，委員會主席由國防部高級研究計劃局(DARPA）局長擔任，成員來自陸軍、海軍、空軍、商務部、能源部、運輸部、國家航空航天局（NASA）以及國家科學基金會（NSF）等單位。在國防部內部，美國負責軍民結合、寓軍于民科技計劃的專職機構主要由國防部負責科學和技術的副部長幫辦、國防高級研究計劃局、國防部技術轉移辦公室、負責先進系統與概念的副部長幫辦等，由它們負責和管理軍民結合、寓軍于民科技計劃，真正將軍民結合、寓軍于民落到實處。商務部、能源部、國家航空航天局、農業部，以及一些大學和協會，都成立了技術轉移辦公室，與國防部的技術轉移辦公室協同工作，促進軍民技術的創新和轉化。

此外，美國國防部高級研究計劃局(ARPA）和美國陸、海、空三軍均設有專門機構，加強與科學界和工業界的溝通，動態發布美軍軍事需求，并形成制度。日本防衛廳（省）長官具體負責武器裝備發展和采購計劃的監督執行，其下屬的技術研究本部是國防科研的管理機構和唯一的軍方科研中心，采購合同本部是日本自衛隊唯一負責采購工作的執行部門，它們直接對防衛廳（省）長官負責。這種高度集中的一元化管理體制是日本軍民結合、寓軍于民發展的一大特點。作為民間防衛產業界代表的防衛生產委員會等民間組織通過懇談會、聯誼會等形式同日本政府和決策人員進行協商面談，并以建議書等形式提出決策咨詢建議。這些意見連同政府部門的意見以及由防衛廳（省）長官所代表的軍方意見在內閣會議進一步協調，最后再正式提交安全保障會議進行最后的審議和決策。二是軍民兩用技術面向通用化。大力發展軍民兩用技術，實現技術通用化是國防和軍隊融入式發展最為重要的內容，國外十分重視軍民兩用技術的發展及軍民技術的相互轉化。如：美國國防部于1995年2月發表了加強兩用技術的專門報告：《兩用技術，旨在獲取經濟可承受的前沿技術的國防戰略》，報告強調了加強軍民兩用技術的研究和開發的重要性，提出了發展軍民兩用技術工藝和產品的政策，特別是對那些有重要軍事需求同時又具有轉移潛力的兩用技術，確實需要政府介入的，明確由政府進行投資開發。1998年美國國防部頒布的《國防授權法》，對兩用技術的研發做出具體規定，要求軍方必須加大對兩用技術開發的投資，并規定了兩用技術項目經費的分攤原則。為了加強對軍民兩用技術發展的指導，美國國防部專門成立了高級計劃研究局，該局每年可從政府獲得20億美元的研究經費。

除此之外，從90年代開始，美國還實施了多項專項計劃，支持軍民兩用技術開發。這些計劃包括：技術再投資計劃、兩用科學技術計劃等。英國國防部也將兩用技術的開發作為一項戰略，加大兩用技術的開發力度。目前，英國國防部已開展的兩用技術項目包括：國防部與貿工部聯合投資開發航空領域的軍民兩用技術，國防鑒定與研究局承擔的貿工部民用航空研究與技術驗證計劃，以及國防部主持的國防部與貿工部聯合科研計劃。法國發展軍民兩用技術是通過實施各種計劃來實現的，這些大型技術計劃包括“航天計劃”、“航空計劃”、“核能計劃”和“電子、信息和通信計劃”，其中大量的技術是軍民兩用技術。日本防衛當局指出，發展軍民兩用技術能夠減少國家投資的風險、降低武器裝備的成本并有利于軍工企業自身的穩定發展。日本國防采購主要著眼于利用國防合同作為一種手段，促進先進技術特別是具有民用或兩用用途的先進技術的發展。

三是武器裝備的科研生產融入民用企業。隨著民用技術的迅猛發展，許多國家紛紛意識到，充分利用民用領域的成果和資源為國防建設服務，是提高有效資源利用效率的重要途徑，是大勢所趨。因此采取各種措施積極支持和鼓勵民用企業參與軍用武器裝備科研生產。扶持民用中小企業為軍方開發產品，已成為美軍方的指導方針。2003年出臺的《國防工業轉型路線圖》強調必須改變主承包商控制國防市場的局面，引導和鼓勵掌握創新技術的中小型企業進入國防領域，從而形成大小兼備、供應商眾多的新型國防市場格局。美國國防部希望，在未來20年內其大部分軍事研發經費能為創新型中小企業所吸收。目前，美國防部已列出一個400家企業的名單，這些企業被認定有可能研發出20年以后的軍事技術，有的中小企業甚至可能成為通用動力公司和諾斯羅普一格魯曼等大軍火商的競爭對手。

為了扶持中小企業，美國還專門制定了小企業創新計劃旨在聚集全國小型科技企業中的創新人才，發掘可以增強美國軍事和經濟實力的潛力。除了向民用中小企業敞開軍品市場外，美國還十分重視通過招標和政府采購形式吸引民用企業參與武器裝備科研生產，美軍方通常利用招標方式來挑選最佳廠商，這樣就使得大批民用中小企業研發的技術也可參與競爭，不僅滿足了軍方的需求，同時促進了民用技術的發展。伊拉克戰爭中美軍使用的很多高技術裝備，如高技術通訊器材、計算機軟件、防毒軟件及衛星照片分析技術等，有相當一部分都來自硅谷。

法國國防部武器裝備總署明確提出，鼓勵中小企業參加武器裝備采辦的競爭，特別是在分系統和設備一級。為確保中小企業獲得軍品科研項目，武器裝備總署專門留出采辦計劃的10%作為中小企業的競爭項目。國防部還建立了與中小企業的聯系機制，及時向它們通報軍品發展計劃，提供參與計劃的機會，并為中小企業保留一定比例的研究計劃。德國制訂了《聯邦德國訂貨任務分配原則》，明確規定武器裝備的總承包商在承包國防任務后，必須讓中小企業參與競爭，必須用競爭手段向分包商分配軍工訂貨任務。以法規形式保護中小型企業參與國防科研任務的競爭。日本政府也十分注重有軍工生產能力的民間企業來參與武器裝備的科研生產，不僅向各型企業敞開軍品市場，還在軍品訂貨中既注意各企業間的均衡發展，又注意重點保護生產尖端技術和重要裝備的企業。目前，日本有資格接受軍品訂貨的企業已達兩千余家，基本形成了一個技術先進、門類齊全、潛力巨大的軍事科研生產體系。四是軍用標準、民用標準交叉化。

在傳統國防采辦過程中，國防承包商是由一系列國防采辦法規控制的并嚴格按照國防慣例、規范和標準組織武器裝備的研究、發展和生產，這種狀況在很大程度上阻礙了軍民融合的一體化發展。因此，為了推動一體化的發展，許多國家都紛紛對軍用標準進行了改革，在裝備采辦過程中大力倡導利用民用標準和商業規范。

(作者單位：趙軍號，駐晉某軍代室；馬潤翔，軍械學院)