積極探索運用授權審計努力實現消防部隊審計監督全覆蓋

■丁愛民

積極探索運用授權審計努力實現消防部隊審計監督全覆蓋

■丁愛民

為加大審計監督力度，國務院于2014年10月9日，印發了《關于加強審計工作的意見》，首次從國家層面提出“實現審計監督全覆蓋”總體要求，并在優化審計資源配置、創新審計技術方法提出了操作性較強的指導意見。為建立健全與審計全覆蓋相適應的工作機制，創新審計組織方式和技術方法，提高審計能力和效率，做到應審盡審、凡審必嚴、嚴肅問責，中共中央辦公廳、國務院于2015年11月27日印發了《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》，對相關工作進一步提出了明確要求，為新時期加強消防部隊審計工作指明了方向。近些年來，消防部隊各級審計部門認真貫徹執行上級決策部署，在授權審計方面做了一些嘗試，取得一定的效果，但總體看，各單位推進授權工作力度不一，效果也各不相同。面對新形勢新任務和各級黨委新期待新要求，審計部門如何發現問題、實現監督全覆蓋，切實把抓早抓小抓預防落在實處，在促進黨風廉政建設上再立新功，是當前擺在我們面前的一道重要課題。結合審計實踐談幾點不成熟意見，與同行商榷。

一、清醒認識審計工作面臨形勢，堅持問題導向，切實提高當前實施授權審計重要性認識

近些年來，消防部隊認真履職、主動作為，全力以赴完成好以防火滅火為中心的各項任務，以出色的工作業績贏得了地方黨委政府的重視關心，得到了人民群眾的廣泛贊譽，各級政府對部隊建設的投入隨之增多，如何把這些資金發揮出資金最大效益，消除監督視角和盲區，實現監督的全覆蓋，是擺在我們各級黨委和審計部門面前最重要解決的問題。巧婦難為無米之炊，當前，困擾審計發展的瓶頸性問題，也是最突出的問題是編制力量不足，目前屬于“小馬拉大車”狀況，每年上百多億的資金，專職審計人員百十來人，這是難以實現全覆蓋最大問題，在一定程度上造成了上級業務主管部門既審不完又管不好，更放不開的尷尬局面。習近平總書記曾經指出：“問題是事物矛盾的表現形式，我們強調增強問題意識，堅持問題導向，就是承認矛盾的普遍性、客觀性，就是要善于把認識和化解矛盾作為打開工作局面的突破口?！边@一重要論斷，揭示了問題導向的精神實質，蘊含著馬克思主義認識論與辯證法，是發揮主觀能動性、積極主動作為的正確態度和科學方法，為消防部隊審計工作指明了方向。各級黨委和審計部門要清醒認識在當前部隊改革的大背景下，體制機制需要重新完善的新階段和反腐倡廉建設重要關鍵期，并且隨著監督領域的不斷拓展、項目建設的紛繁復雜，審計人員少事多任務重是長期的、客觀存在的問題，審計工作要發展、要服務中心工作，就必須堅持問題導向、主動破解，放飛思想、打開思路，樹立新觀念、適應新情況，這樣才能化問題為動力、化困境為機遇，以創新促發展，切實發揮出審計監督職能作用。當前，審計工作要認真履行好審計監督責任、努力實現審計全覆蓋這個目標，在自身力量捉襟見肘的情況下，既不能退卻，又不能敷衍塞責，更必須認真履職的前提下，必須調整工作思路，改變審計組織方式，勇于自我“革命”，積極探索實施以授權審計為主、以就地審計與調研指導為輔、委托審計為支撐的“三點一線”內部審計監督新路子，激發內部管理活力，盤活有限資源，才能走出困境、破解問題，恪盡職守、監督到位，壓實責任、規避風險，為部隊建設提供良好的監督服務保障。實行授權審計，走的是深入挖掘內部審計資源潛力，向審計管理要執行力和戰斗力的路子，既是新形勢下促進加強消防部隊廉政建設、落實黨委管審議審制度、規范審計管理的重要舉措，更是審計完善自我的必然選擇，必將為實現審計全覆蓋發揮出勃勃生機。第一，實施授權審計是促進黨風廉政建設的現實需要。審計監督與黨風廉政建設有著天然聯系，具有不可替代的監督和保障作用。在市場經濟條件下，經濟運行規律發生深刻變化，各級領導希望通過審計能夠及時發現部隊管理體制、財經運行機制存在的漏洞和盲區，并對經濟活動中存在的普遍性、傾向性問題提出合理的意見建議，通過審計倒逼法規制度的完善來促進黨風廉政建設。尤其是當前，黨風廉政建設的時代背景和形勢任務發生了深刻變化，中央紀委十八屆六次全會強調指出，2016年的黨風廉政建設和反腐敗工作“力度不減、節奏不變，持續保持遏制腐敗的高壓態勢”，要求反腐向基層延伸。審計部門作為黨委領導下的維護財經紀律的綜合監督機構，必須充分認清這一時代背景和形勢任務，肩負起促進黨風廉政建設的重大責任，緊緊圍繞黨風廉政建設的目標任務開展工作，采取就地審計、授權審計、委托審計等方式，實施有效的審計監督全覆蓋，尤其是針對基層部隊點多、線長、財政管理方法不一，不適合總隊級審計部門直接審計或者組織大規模集中審計的實際，授權總隊、支隊審計一些項目，消除監督死角和盲區，切實發揮出審計部門應有的職能作用，否則就會影響消防部隊黨風廉政建設的整體水平，削弱審計工作的地位。第二，實施授權審計是壓實黨委管審議審的重要抓手。2013年6月，中央軍委下發了《關于建立黨委管審議審制度》，明確了要規范做好審定審計計劃、支持依法審計、抓好審計整改、落實審計問責、重視審計建設等“五項內容”，提出了要貫徹落實學習培訓、宣傳教育、集中議審、征求意見、結果運用等“五項制度”，著力從制度機制層面固化實踐經驗。黨中央對反腐敗體制機制建設提出了“落實黨風廉政建設責任制，黨委負主體責任，紀委負監督責任”的制度要求。黨委管審議審制度與黨委的主體責任不謀而合，都是要求各級黨委增強主責意識，夯實軍政主官第一責任人職責和班子其他成員相應管理責任，加強對本單位黨風廉政建設和反腐敗工作的領導，支持紀檢審計等職能部門工作，加大監督力度，強化責任擔當，進一步解決好“上級監督太遠”、“下級監督太弱”、“同級監督太難”等問題，從根本上解決審計組織領導不夠有力、覆蓋不夠廣泛、監督時效不強、效用不夠突出等問題，確保政令軍令暢通，為部隊建設發展提供堅實制度保障。第三，實施授權審計是完善自身建設的現實需要。隨著各級領導對部隊建設的支持與投入，各級領導對審計工作理解支持也越來越深，需要審計部門深度介入的工作也越來越多，只有審計部門提交審計結果領導才能放心，但由于消防部隊邊、遠、散、小單位多，尤其是基層大隊上千個，后勤管理呈現崗位設置少、監督力量弱、經費總量大、建設項目雜等特點，經濟發達地區的一些基層大隊經費總量過千萬元，超過西部地區一些支隊級單位的經費總量，而總隊審計編制太少，直接參與、直接管理的成本過大，心有余而力不足，根本完不成“龐大”和繁重的審計任務，向黨委交不上滿意答卷，而且監督的時效性也無法保證，稍不注意、稍有遲緩就會使基層部隊錯失建設良機或者影響、延誤戰斗力的生成，長此以往對部隊中心工作不利等等，迫切需要“反轉”，亟需發揮基層部隊專（兼）職審計隊伍和購買社會中介機構服務來“補臺”“唱戲”。通過授權審計，層層傳遞壓力，壓實總隊、支隊兩級黨委主體責任，倒逼尋找監督“出路”，充分發揮相對了解得多、情況熟悉、成本低廉、重大決策先知、審計周期與頻率可控等屬地管理優勢，改變以往基層部隊與上級審計部門“兩家人”觀念，喚起“主人翁”意識，共唱同臺戲，把監督作為共同的責任和共同的目標，把自己的責任“扛”起來，種好“責任田”，管好“自留地”。這樣才能降低建設成本、節約有效資金，規范工作程序、提高工作效能，消除死角和盲區、抵御廉政風險，最大限度地發揮審計部門在消防工作和部隊建設中監督服務保障職能作用，促進各項任務的較好完成。

二、理解把握授權審計特征要求，掌握運用方式，努力為實現審計監督全覆蓋目標創造條件

在當前和部隊體制改革尚未出臺之前，以及審計人員少任務重短期內無法改變的事實面前，授權審計應是今后一段時間主要的審計方式，各級黨委和審計部門必須了解掌握其特征和運用方式，加深授權審計在當前促進部隊建設重要性認識，理清工作思路，把握授權審計要領，才能有條不紊地開展好授權審計工作。一是理解授權審計特征要求，推動授權審計工作順利實施。從審計機關或部門內部審計工作管理的角度看，授權審計，就是指上級審計機關或部門將其職權范圍內的一些事項，授權下級審計機關或部門行使，依法對事項進行監督并提出審計意見或作出審計決定。它有三個特征：第一，授權審計是一種單方面法律行為，不需征得被授權方的同意，被授權方也不能拒絕接受這種授權，具有強制性；第二，授權機關的實體權力自授權行為之日起便轉移到被授權方，被授權方可以對授權的事項進行審計，并自行作出審計意見書和審計決定，具有一定的自主性；第三，實施審計所產生的法律責任由被授權方承擔，因為授權機關的實體權力和法律責任依據授權一并轉移到了被授權方。清楚掌握好授權審計的授權主體、法律責任等內容，才能有效推動和精細化指導基層部隊開展好授權審計工作。二是掌握授權審計運用方式,注重審計實踐發揮最大效益。國家法律和內部審計規定賦予了審計部門授權審計權利，指明了授權審計工作方向。當前，消防部隊基本有三種授權方式，首先是“辦法明確”。一次全部授權管理方式，即上級業務主管部門結合審計管轄范圍，制定相關審計規定，明確審計事項并具體授權哪一級審計部門相應開展工作，這種方式可彌補審計管理上的缺陷，防止在機制上造成失控漏管現象，明確了責任，形成了壓力傳導；其次是“統一組織”。一次一項授權管理方式，即審計部門按照上級工作計劃或年度工作要點，結合自身管理實際，授權下級審計部門開展某一單項或多項審計，這種方式適合于事項小、單一且審計單位多的一些項目，有利于審計部門“收放自如”，集中精力干大事。再次是“指導協調”。部分授權管理方式，即審計部門為發揮好指導、協調、監督的作用，可針對某個階段、某個項目進行授權，并要求上報有關資料，這種方式能夠掌握第一手資料，為黨委決策和開展工作提供依據，有利于規避審計管理風險。這就需要審計部門按照統籌把握、抓大放小，因地制宜、科學授權，統一標準、把握質量，隨機抽審、重點復核的工作思路，走出既管不住進而管不好又不放權的“怪圈”，依據授權事項的重要性程度，靈活掌握運用好三種管理方式,并在具體工作中融會貫通，為實現全覆蓋目標創造前置性條件。

三、完善授權審計管理工作機制，創新方法手段，努力提升授權審計工作質量與效率

推進實施授權審計是新形勢下審計部門創新理念、完善自我進而實現跨越發展的全新工作方式，是促進審計管理的重要手段，審計部門必須牢牢把握主動權，挖掘潛力，乘勢而上，充分利用內部審計的制度優勢，努力把授權審計優勢和作用發揮到極致。一是調研確定授權審計事項。上級審計部門要加強擬授權審計項目的調研，結合年度工作總結和以往授權項目開展情況，梳理分析以往授權項目開展情況，找出薄弱環節和監管不到位，以及不放心的單位、部門、資金或事項，結合平時工作掌握的情況，選取幾個重點領域進行調研，尤其是要從影響部隊建設發展大局輕重程度去選擇，在下發年度工作計劃前考慮成熟并予以確定，把一些上下級領導和官兵關注、與授權承受單位利益關聯程度不高、與當地部隊建設發展緊密相關的事項進行授權，實施全方位的監管，切實發揮授權審計工作監督服務保障效能。二是制定授權審計相關規定。無規矩不成方圓，上級審計主管部門要結合部隊資金渠道、管理方式、管轄范圍、基層專兼職機構或人員編制等實際，因地制宜地制定某個事項授權審計管理辦法，明確上下級審計部門之間責任分工與審計事項、操作流程等內容，從審計制度上進一步規范，規避審計管理風險。如對基本建設項目、副師級單位預算審計等可擬訂相關規定，創造依法審計氛圍。三是搞好審計人員業務培訓。人員素質是審計質量的關鍵。上級業務主管部門應深入對授權項目進行研究，細化審計內容，充分利用部隊內部視頻系統，對授權審計的指導思想、思維方式、程序方法、工作要求實施剝繭抽絲般的業務輔導，達到以訓促審、以審代訓的目的，激發基層工作熱情。四是加強授權審計組織協調。要求基層單位成立授權審計工作領導小組，吸收由財務、軍需、營房、紀檢等有關業務骨干參加的審計工作組，采取本級相關部門配合、抽調基層骨干組合、聘請地方專家或社會中介等方式調配審計力量。同時，實行實施方案、工作時限、處理標準、審計文書“四統一”，控制審計風險，提高工作質量。授權部門要與基層部隊同頻共振，指導基層樹立審計精品意識，做好審計過程控制，重點把握關鍵環節，打造精品工程，實現上下整體聯動，扎扎實實地抓好這項工作。五是充分運用審計管理系統?？萍际巧a力，部局研發審計管理系統具有功能強大、信息齊全、操作簡單、效率明顯等優點。為此，要樹立向信息化要戰斗力的理念，加強對授權項目的審計管理，通過審計管理系統實現現場審計信息上傳下達、現場處理業務咨詢，加強授權審計項目資金流向和項目相關活動監控，建立完善網上巡查機制，不斷提高授權審計項目質量。六是建立授權結果通報機制。授權審計部門不僅要經常了解掌握項目開展情況和進度，幫助解決審計實施過程中遇到的問題，絕不能“一授了之”、順其自然，而要結合項目開展情況，采取實地調研或督導等方式加強項目質量管理，對發現的問題及時研究、匯總分析，總結經驗做法，注重舉一反三、以點帶面，創新提出加強和改進今后財經管理工作的意見建議，通過內部文件、公示欄發布等形式通報部隊，不斷擴大審計成果，最大限度地為部隊又好又快建設發展提供良好審計服務保障。

（作者單位：武警消防部隊消防局）