基層央行開展績效審計的探索與思考

■彭凌云

基層央行開展績效審計的探索與思考

■彭凌云

績效審計是指對被審計對象經濟性、效率性、效果性進行審計評價的合稱，通俗講它是對被審計對象由做得對不對向做得好不好的審計方式轉變。近些年來，隨著人民銀行內審職能的轉換，履職績效審計在基層人民銀行審計工作中進行著不斷的探索與實踐，人民銀行縣級支行作為中央銀行基層組織，履行著執行貨幣政策、維護金融穩定、提供金融服務的法定職責，其服務對象已發展到政府、銀行、企業、個人等各類主體。如何提高基層人民銀行工作效率和履職效果，是實現內部審計工作轉型的重要內容，筆者對當前基層央行開展履職績效審計現實需求與面臨的問題進行探索和思考。

一、縣級人民銀行開展履職績效審計的現實需求

人民銀行內部審計工作目的是“管理＋效益”，所謂的效益就包含著經濟性、效率性和效果性。經濟性是指從事一項活動并使其達到合格質量的條件下耗費資源的最小化，即以較低的投入獲得同等質量的效果可稱之為經濟性；效率性是指投入資源和產出產品或其他成果之間的關系，當一定量的投入取得成果最大化即稱之為效率性；效果性是指目標實現的程度，即從事一項活動期望取得的成果與實際取得的成果之間的關系。開展履職績效審計對基層央行有以下現實需求。

（一）建立績效考核指標體系的需要。隨著人民銀行職能轉換和業務不斷的發展，縣級人民銀行工作也正面臨著要處理好工作經濟性、效率性和效果性的關系。從人力資源角度來看，目前別縣支行多的達30人以上，少的不到20人，但工作職能、履職效果卻不一定能按人力資源成正比例增加，存在著人力資源不能充分利用的現象。從財力資源角度來看，人民銀行已實行部門預算，人員經費、公用經費、行政事業經費等剛性支出不斷增加，而資金來源則是上級行有限的預算撥款。如何做到安全有效運轉是縣級支行財務管理的重大難題。從現實情況來看，一方面支行辦公經費趨緊，剛性支出不斷增加；另一方面在機關運轉中不計成本、不講效率、人為浪費現象也不同程度存在。分析其主要原因是目前縣支行沒有建立起一套科學合理的履職績效考核指標體系，存在用多用少一個樣、節約和浪費一個樣、效率高低一個樣的現象。通過對縣級支行開展履職績效審計，建立相關績效管理指標體系，如人均辦公費、水電費、交通費等指標體系，可使支行日常費用開支有標準可依，資金使用效果可以得到合理評價。

（二）增強有效利用有限資源的需要。節能降耗是建立資源節約型、環境友好、綠色發展的重要措施。人民銀行縣級支行為了履行職能，需要掌握和使用人力、物力和財力資源，這些資源的使用效益如何，很少有人進行關注和分析。人民銀行縣級支行雖然不能像企業一樣進行成本核算，但在實際工作中也應該核算行政辦公成本，做到以較少的投入獲取較多的成果。比如水電費支出，有的縣支行在用電高峰期電費支出占當月公用經費的20%左右，經費壓力很大，因此通過對縣支行公用經費開展績效考核評價，有利于提高節能降耗意識，促使縣支行制定節能降耗措施，通過合理的指標設置、評價、考核，能使縣支行獲得節能降耗效果。

（三）提高支行行政管理水平的需要。與合規性審計側重于解決被審計對象做得“對不對”的問題相比，績效審計要回答的是被審計對象做得“好不好”的問題，要對被審計對象績效管理的經濟性、效率性和效果性進行評價。通過績效審計，首先可以提高人民銀行工作人員的績效意識，促使他們在管理和服務工作中考慮效率、成本和效果。用最少的資源、最短的時間辦盡可能多的事情。其次，績效審計可以促進人力資源的充分利用，建立人力資源與業務量配比的相關指標體系，促進人民銀行工作人員提高工作質量和工作效率。第三，績效審計可以增強人民銀行工作人員的履職能力和領導層的決策能力。通過采取定性評價與定量分析相結合的方法，從人力資源利用的經濟性、內部管理的效率性、業務活動的效果性等三個方面評價縣支行的履職能力。

（四）促進履職考核目標實現的需要。為確保有效履行央行職責，人民銀行上級行對下級行均制定了業績考核辦法，上級行對下級行、上級行專業部門對下級行的專業部門進行考核。通過績效審計可以對各支行、各部門乃至每個人的工作業績、工作效率和工作效果給以評價，促進考核目標的實現。

二、縣級支行開展履職績效審計的主要障礙和難點

履職績效審計是一項涉及面廣、內容繁雜的系統工程。如何圍繞人民銀行的工作特質評判實現的手段和方式是否經濟、有效，當前還面臨不少的障礙和困難。

（一）傳統理念制約績效審計的有效開展。績效審計是一項新的審計業務。目前基層人民銀行員工對績效審計業務還不熟悉，大多數員工只是對這個概念有一些初步印象，至于它的實際內容是什么，有何目的、作用和意義，還知之甚少，對它的經濟性、效率性和效果性如何定義及三者關系把握不準，績效審計理念尚處于初始階段，績效意識不強。在人民銀行內審部門，由于長期從事合規性審計，審計人員在開展績效審計時，習慣于查錯糾弊的，難以跳出就事論事的傳統審計思維模式的束縛。

（二）職業現狀制約績效審計作用的發揮。基層人民銀行現有審計人員的知識結構、專業素質、工作能力等方面與開展績效審計的要求還有很大差距，主要是對傳統審計技術較熟悉，而對現代審計技術較陌生；現場作業經驗豐富，而綜合分析問題的能力不強；會計財務方面的審計人才較多，而信息技術審計方面人才缺乏。縣級人行一般只配一名專（或兼）職內審員，有的是副股級，有的就是一般員工，審計人員在結構、素質上存在不合理性，知識結構比較單一，掌握多元化知識結構的人才缺乏，審計大都被限定在財務范疇，審計人員的輸入只是在行內調整，很少有從審計專業的大學招聘。所以，現行人員條件還不適應績效審計的要求，內審人員的素質、能力和工作水平均有待進一步提高。

（三）評價標準制約績效審計效果的界定。開展績效審計，需要有科學的審計評價標準來評價被審事項績效的好壞，績效審計標準是內部審計人員衡量、評價被審計對象績效的標準和尺度，是做出審計結論和處理決定的重要依據。但目前人民銀行尚未制定出臺統一的績效審計準則和操作規程，對績效審計的目標、內容和方式未明確規定，基層人民銀行開展績效審計難以適從。

（四）基礎薄弱制約績效審計質量的提高。績效審計的基礎是要求被審計單位提供的資料數據要齊全，以此來對被審計單位的績效進行評價。任何績效評價都離不開基礎數據和資料的支持，否則一切評價都將失去意義。績效審計必須建立在基礎數據和資料是真實、合法的基礎上，才能實施績效審計。按照有關績效評價標準和方法對被審計對象進行比較分析、評價和建議。否則就會使績效審計的質量大打折扣，評價結果的正確性、可靠性令人置疑，績效審計評價也就失去意義。當前，由于我國社會誠信制度未完全建立，會計信息資料的失真行為不同程度存在，績效審計賴以評價的基礎可靠性不夠，這就給開展績效審計帶來很大的困難。

三、縣級人民銀行推進績效審計的對策建議

（一）轉變理念，提高認識。內審人員，要深刻認識績效審計的意義，積極主動應對開展績效審計工作中遇到的各種困難。要利用多種渠道廣泛宣傳績效審計，比如專業刊物、研討會和論壇、業務會議等。要積極組織績效審計知識的業務培訓，讓大多數審計人員逐步掌握績效審計的基本知識，在實踐中能夠結合本專業技能運用績效審計的方法。當前，最佳的方法是積極開展對某一領域進行績效審計，審前進行培訓，著重拓寬審計人員的思路。一方面使審計人員具備創新能力，能夠發現與傳統審計不同的問題；另一方面，能夠以發展的觀念看待審計查出的問題，通過績效審計方法和技術的培訓，提高審計人員績效審計的能力和經驗。

（二）構建機制，實現長效。通過人民銀行現有的傳媒載體進行宣傳，使人行干部職工樹立績效意識和績效審計意識，充分認識到人民銀行所掌握的人力資源和國有資產，理應進行績效審計，各項工作要經得起績效審計的推敲。同時加強績效審計的制度建設，用制度來規定績效審計的對象、范圍和標準等。還可進行無形宣傳，采取“事實說話”的方法。內審部門搞幾個績效審計項目，并將成效向決策部門報告，讓實事來說話，使決策部門了解到績效審計的重要作用，達到逐步推行績效審計的目的。

（三）提升素質，保證效果。績效審計工作質量高低在很大程度上取決于審計人員的綜合素質。績效審計需要多樣化和創新的方法，需要多學科的知識。隨著績效審計的開展，審計人員素質結構將多元化發展，呈現適應性、效率性和整體性的發展趨勢。因此，重視審計人員素質的提高是開展績效審計的當務之急。

（四）健全制度，確保合法。依法審計是審計的基本原則，法律依據是開展績效審計關鍵的一環，因此，只有以法律、法規的形式把績效審計確定下來，審計人員在進行審計時才有法可依。首先，要認真總結在履職審計和專項審計中取得的經驗，結合內部審計準則，制定比較系統、操作性較強的績效審計準則。其次，建立一套科學可行的指標評價體系也是開展績效審計刻不容緩的措施之一。指標的科學性可以在一定程度上體現公平，對被審計單位的人力、財務及其它資源的利用效率作出正確的評價。

（作者單位：人民銀行九江縣支行）