絲綢之路的困境？中國“一帶一路倡議”的安全意義

絲綢之路的困境？中國“一帶一路倡議”的安全意義

從表面上看，中國“一帶一路倡議”是一項經濟政策，它以基礎設施建設為基礎，旨在從根本上擴大亞洲及印度洋周邊地區的貿易和投資。各項擬議投資計劃都恰恰是經濟學家呼吁已久的貿易促進型項目開發，但其地緣政治意義卻并不那么簡單。從中國西部地區新疆到查謨和喀什米爾，再到中緬邊境、中國南海，與“一帶一路”有關的倡議都瞄準著或橫貫了世界上最具爭議的領土。主要大國的發展計劃——如美國的“馬歇爾計劃”和“泛美危機與爭取進步聯盟”——總是建立在一系列經濟和安全考量之上。同樣，中國提出“一帶一路倡議”在一定程度上也是出于安全考慮：通過改善地區經濟前景的方式，解決這些地區引發的安全問題。

在安全方面，該倡議提供了一個增強國家安全的巨大潛在機遇；至少在某些情況下，它源于加強區域經濟融合的安全效應，尤其是與當前被看作是競爭對手的國家的融合。然而，這份藍圖并非完美無瑕。“一帶一路倡議”也伴隨著巨大的安全風險，它源于與潛在不穩定地區具體基礎建設項目有關的短期軟目標，以及這些項目對印度的長期地緣政治影響。無論在最好還是最差的假設場景下，印度都是繞不開一個影響因素。

機 遇

“一帶一路倡議”試圖進一步融合中國與亞洲、非洲和中東的經濟，在中國的貿易和投資伙伴中以及相互聯系國家之間建立共同利益。貿易和金融一體化往往有助于減少國與國之間的沖突，例如就放棄貿易和獲取資本而言，它可以提高與沖突有關的機會成本，創造更傾向于和平而非戰爭的既得國內利益。隨著全球供應和生產網絡的不斷擴大，中間產品通常不會立即被來自其他資源的產品所替代，因此成為保持現有供應鏈持續穩固的激勵，而這只會進一步增強上述趨勢。如果“一帶一路倡議”最終支持這種生產網絡，那么這還將產生一些安全紅利。

“一帶一路”相關投資是否有助于改善區域和平前景，關鍵取決于這些投資是否以準公共物品的形式出現，或它們是否以某種形式構成了中國盟友的俱樂部物品，甚至只是服務中國利益的私人物品。如果中國在孟加拉國、伊朗、肯尼亞、緬甸和斯里蘭卡投資興建的港口可以向任何國家的船只開放，那么這些港口的安全意義就比較小。如果僅限中國的船只或親密盟友的船只進入，那么這些港口將被看作是一種挑釁。

人們在馬歇爾計劃和“一帶一路倡議”之間找到了許多相似之處，但大多數都只是無用的細節，如各自計劃在資金承諾規模方面的差異。“一帶一路倡議”花費之高令人咋舌。據報道，僅其中一個計劃就包括修建8.1萬公里的高速鐵路，比世界鐵路總里程的兩倍還多。如果中國政府能夠實現遙不可及的4萬億美元融資目標，那么粗略估算這筆投資將比馬歇爾計劃的31倍還多。

一個更加顯著的相似之處是意圖：兩個倡議都反映了主要大國發展和融合其鄰國與貿易伙伴的經濟的自覺嘗試。馬歇爾計劃是冷戰期間最成功的安全倡議之一，它幫助融合歐洲經濟，預先阻止了經濟競爭和軍備競賽的再次出現，而后者正是前兩次世界大戰的催化劑。“一帶一路倡議”能否取得馬歇爾計劃這樣的成功還有待觀察，但它們的雄心是一致的。

在這種情況下，實現“一帶一路倡議”的聯合收益可以幫助解決長期存在的領土糾紛。西蒙斯令人信服地指出，相互認可的邊界可以減少在先前爭議領土的投資的不確定性，從而減少跨境投資貿易利益的不確定性。當“一帶一路倡議”更好地推動相鄰經濟體之間貿易融合達到一定程度時，即可幫助解決長期存在的領土糾紛。盡管并不是所有相關角色都愿意將爭議解決看作是一種明白無誤的積極進展——例如軍隊已經習慣了這些領土爭議帶來的膨脹的預算和權力——但其潛在的經濟和安全收益還是巨大的。

風 險

“一帶一路倡議”的潛在安全收益是巨大的。然而，它也會被來自基礎設施擴張本身和對印度的地緣政治影響的幾種風險所抵消。

動蕩地區基礎設施的脆弱性

“一帶一路倡議”由一系列大型基礎設施項目組成，包括高速公路、鐵路、港口、輸油管道、變電站和水壩。該倡議將在當地勢力希望引進中國投資的地區建立起一個巨大的中國人和中國企業（因此是中國利益）網絡。

這些投資大多數都將位于動蕩地區。南亞和東南亞地區是大多數世界民族自決運動（例如印度尼西亞帝汶人和印度阿薩姆人的獨立運動）的溫床，且幾乎所有運動都訴諸暴力手段來對抗政府的統治。例如，中國-巴基斯坦經濟走廊（CPEC）計劃連接中國西部城市喀什和巴基斯坦瓜達爾的深水不凍港。要實現這個計劃，項目需要跨越兩國的少數民族地區（巴基斯坦的俾路支人和中國的維吾爾族），經過查謨和喀什米爾地區。而孟加拉-中國-印度-緬甸經濟走廊(BCIM)計劃修建連接加爾各答和昆明的高速公路，它將穿越緬甸克欽族或撣族民族自治運動控制的地區。基礎設施是國家的骨骼系統：道路和電網是政府在統治較弱或爭議地區提升影響力的最顯而易見的方式。出于該原因，當基礎設施項目出現在少數民族或少數宗教信仰者爭取自治或自決的地區時，尤其容易引起爭議。

對于想要制造新聞、肆意破壞或誣陷強勁敵手的暴力異見分子來說，基礎設施以及配套建設項目是絕佳的襲擊目標，而他們也將陷入與政府的對抗之中。襲擊基礎設施項目的風險既是直接的（影響工人、企業和當地服務提供者，使其陷入不穩定的環境），又是間接的。從歷史先例來看，中國的勞動者將承擔巨大的（如果不是全部）負擔。

在國外，暴力異見分子可能襲擊中國的利益項目，以期刺激中國政府做出外交或軍事反應，尤其是在中國政府擁有巨大經濟或政治影響力的國家，且該國正陷入叛亂時。沿中緬邊境發生的沖突動態已經證明了一些潛在危險。在過去40年，克欽族和撣族分裂分子與緬甸政府持續交戰，而旨在拓展中國能源基礎設施的部分輸油管道項目將穿越這些地區。

無論是國內還是國外，與“一帶一路倡議”有關的基礎設施項目都將把中國工人和中國利益帶到動蕩地區，從而增加其成為襲擊目標的可能性，這也增加了中國政府被迫做出反應的可能性。

房間里的印度大象

可靠預測顯示，印度將在2050年之前以微弱優勢超過美國，成為僅次于中國的第二大經濟體。盡管它們之間的差距可能遠大于當前中國與美國的差距。這些事件將使亞洲成為全球經濟毫無爭議的中心，而印度洋也將超過北大西洋成為世界最重要的海運通道。

“一帶一路倡議”將包含印度，但它也將通過創建一個連接中國和印度鄰國（其中幾個國家與印度的安全關系令人擔憂）的海陸貿易運輸體系，有效地包圍印度。該倡議至少通過三種方式（兩種直接方式和一種間接方式）對印度利益產生潛在的威脅，如增加中國和巴基斯坦在查謨和喀什米爾地區的活動，增加中國在印度洋的海上存在，以及增加來自“一帶一路倡議”相關經濟發展的不對稱收益的影響力。

查謨和喀什米爾地區是全球地緣政治中最后的幾個火藥桶之一。亞洲大多數陸地領土爭端已經解決或暫時擱淺，但印度和巴基斯坦在查謨和喀什米爾地區的領土爭端仍然持續緊張，這兩個臨近第三大核力量（中國）的核武國家始終處于劍拔弩張的狀態。中國-巴基斯坦經濟走廊將穿越爭議領土，其建立將鞏固巴基斯坦在該地區的實際控制權。盡管它不太可能導致印度和巴基斯坦政府的直接軍事沖突——它甚至緩和了2014年和2015年發生的幾次小規模邊界沖突——但該地區仍然是各種非政府武裝力量的聚集地。虔誠軍是巴基斯坦境內的一個武裝組織，它策劃實施了2008年孟買襲擊案。它與后來的圣戰者運動和巴德爾組織都只是那些尋求在印控地區建立伊斯蘭教法國家的武裝組織之一。在印度一側，印度教武裝民防力量和世界印度教大會（VHP）的青年羽翼印度青年民兵，也在該地區推波助瀾，制造事端。如果經濟開發導致非政府武裝組織之間的越境沖突升級，那么印度和巴基斯坦兩國軍隊再次卷入沖突只是時間問題。

盡管印度的防衛力量抱著強烈的興趣觀察著北部的開發情況，但長遠的挑戰可能出現在南部。中國海軍的主要任務大部分集中在海岸防衛，保衛中國在東海和南海的領土利益和商業利益，以及在亞丁灣執行打擊海盜的護航任務。然而，中國龐大的全球經濟利益網絡勢必將改變中國海軍的關注重點，尤其對于印度洋，它是連接中國到歐洲、中東和非洲的主要海上航線。中國“一帶一路倡議”的海上項目，例如在孟加拉國、伊朗、肯尼亞、緬甸以及其他一些地區建立港口，旨在增強中國與印度洋各方的貿易和合作。

印度洋被印度視為自己的海上后院，但中國對該海域的重視以及頻繁活動，勢必增加印度對中國的懷疑。印度自上世紀90年代以來就是該海域的霸主，直到現在它仍有兩艘航空母艦，而中國只有一艘。這種霸主地位也許會受到威脅。印度的航空母艦是基于陳舊的“基輔”級航母平臺改造而成的（“遼寧號”基于“基輔”級航母的后繼型號“克里姆林”級改造而成）；而中國快速發展的攻擊型潛艇和艦空導彈防御技術不久將抵消印度的航空母艦可能有的任何優勢。

除了查謨和喀什米爾地區和印度洋問題外，人們對“一帶一路倡議”更普遍的關注是它將為印度的競爭對手帶來更多經濟利益，從而引起對已知軍事對手的相對收益的擔憂。一國應主要關注絕對收益，還是應關注與潛在對手的相對收益，對此安全學者一直爭論不休。在更關注相對利益時，如果他們認為利益分配可能會導致他們與潛在對手之間的力量平衡發生不利于自己的改變，那么該國即可放棄在經濟和安全領域的國際合作。

如果各國之間最初并未陷入沖突關系（或至少是競爭關系），那么對于相對收益的安全影響的擔憂則相對較小，兩國都可以追求帕累托改善型交易，而無需過分擔憂利益的相對分配。然而，當一個國家將其潛在伙伴視作軍事對手到達一定程度時，對相對收益的擔憂就變得非常關鍵。

這個問題顯然與印度有關。盡管它將參與一些“一帶一路”的項目，但被其視為真正或潛在安全威脅的國家將從倡議中獲得最大利益。毫無疑問，印度將中國視為其在南亞和印度洋的競爭對手（而中國是否將印度視為競爭對手卻不太確定）。印度明確將巴基斯坦視為敵手，而后者正被設定為“一帶一路”的獲益方。當“一帶一路倡議”持續擴大中國對印度業已存在的巨大經濟優勢，并促進巴基斯坦的發展速度達到一定程度時，印度政府即使不將這些發展視為赤裸裸的威脅，也會深感不安。當然，如果印度能夠充分利用中國投資興建的基礎設施，則這種緊張關系的根源有可能抵消。如果這些投資是真正用于公共物品，且達到一定程度，印度可能獲得與潛在競爭對手一樣或更多的收益。

結 論

“一帶一路倡議”具有從根本上改變亞洲安全格局的潛力，它的實施將使戰爭和不穩定環境的經濟成本大幅上升，同時增進區域間各經濟體的聯系，將發展帶到那些長期邊緣化的地區和人們身邊。兩種發展都可以推動和平的實現。然而，這一進程可能伴隨著一些重大的安全風險，既包括短期風險，如基礎設施項目引入動蕩地區和受爭議的地方政權；也包括長期風險，如倡議包含印度，但同時也限制了印度。鑒于從經濟上說，21世紀是屬于中國和印度的世紀，因此保持兩個大國之間的和平關系將成為本世紀的中心外交政策挑戰之一。

節選自美國智庫彼得森國際經濟研究所報告 2016年

卡倫·S. 亨德里克斯（Cullen S. Hendrix）