我國學分銀行建設取向考量

楊 晨

我國學分銀行建設取向考量

楊 晨

我國學分銀行建設是一項旨在暢通和拓寬終身學習通道的國家戰略行動，包含了學分銀行制度和實體兩方面建設。通過歷史考查和文獻梳理，可以看到我國學分銀行建設取向可分為三個層面：一是國家戰略取向；二是規劃設計取向；三是實施行動取向。三者關系以國家戰略取向為最高原則。考量我國學分銀行建設取向主要是看兩個“契合度”：一是內在邏輯上的契合度；二是建設取向與實際操作之間在績效上的契合度。

學分銀行；終身教育；制度；策略

我國正在建設世界上最大最復雜的學分銀行，國家設想要為13億人民每人建立終身學習賬號，使每個人的知識和技能都可以學分的形式獲得認定和記錄，并且連通各級各類教育，架構起全民終身學習的“立交橋”，從而使人人享有公平的教育機會。學分銀行建設在全國已成燎原之勢，不僅國家在建學分銀行，各地也在建學分銀行。從2012年起，上海、江蘇、浙江、廣東、河南、青海等6省市的學分銀行相繼開通，北京、天津和四川等地亦已啟動學分銀行規劃建設。作為國家學分銀行探索的國家開放大學學分銀行也已開通運行。雖然，目前政府和教育界還不能完整地描繪出學分銀行建設目標，但已形成基本一致的建設取向。這種狀況如實反映了當前的認知水平，充分體現了探索階段的特點，更折射出學分銀行建設的未來創新空間。

在本質上，學分銀行是一項學業管理制度；在功能上，學分銀行有著認定、評價和記錄學習者學習經歷、學習成果的作用，由此也相應產生了學校與學校之間的學習成果、學校與外部學習成果(包括通過工作實踐獲得的學習成果)之間對接以及學分轉換的依據作用。從實踐情況來看，學分銀行建設往往包含制度設計和運行機構建設兩個方面。深入考量學分銀行建設取向，這對其保持科學走向、提高實踐效率尤顯重要和必要。

一、學分銀行建設取向的歷史演進

我國的學分銀行探索走過了一條“地方自主探索——國家制度安排——全國范圍推進”的長期歷程，三個過程次第交疊。

1.地方自主探索(20世紀80年代—2009年)

從目前已公布的文獻資料看，我國地方性的學分銀行制度探索可追溯到20世紀80年代早期。當時，北京市海濱區成人教育局針對當時職工短期技術業務培訓沒有合適的結業證書的情況，設計推出了《成人教育學業證明》。根據學時數、學習內容、考核成績等評定學分，并且在成人教育局編號、注冊、永久存檔，由此產生了“學分銀行”的學分累積、學習經歷記錄和證明的功能。[1]其建設取向是解決學習者相關學習經歷和學習成果得到社會承認問題的學分銀行制度。

2007年，北京市教委和市總工會聯合推出成人高等職業教育改革試點項目——“學分銀行計劃”，北京市總工會職工大學和北京燕山石化公司合作實施。通過校企合作方式，學?！八徒踢M廠”，學員“上課不離廠、學習不離崗”，無論是學習高職課程，還是參加企業培訓，或是通過國家認證考試，都可獲取學分，學分累積后可獲高職大專學歷證書。[2]其建設取向是非學歷培訓成果可認證、轉換成學歷教育學分，并且通過學分累積獲得畢業證書的學分銀行制度。

2009年11月，寧波慈溪“市民學分銀行”正式開通。市民在當地線上線下完成的學歷教育、非學歷培訓和休閑文化教育的成果都可獲得相應學分并存入(網上)學分銀行。當地培訓機構之間學習成果可以互認。市民不僅可以累積學分兌換證書，還可以拿學分到新華書店、超市作現金抵用。[3]其建設取向是非學歷學習成果可以累積、互認和兌換的學分銀行制度和網絡服務平臺。

2.國家制度安排(2004年以來)

國家層面的學分銀行制度探索始于2004年，《教育部關于在職業學校逐步推行學分制的若干意見》提出，積極推進區域間、學校間和專業間的學分互認。承認學習者已有的學習和職業實踐經歷，并可折合成相應的學分。探索和建立職業學校學分積累與轉換信息系統(“學分銀行”)。[4]其建設取向是各類學習成果和實踐經歷轉換為學歷教育學分、校際課程學分互認的學分銀行制度，以及具備數據服務功能的學分銀行服務平臺。

2010年，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》提出：“建立區域內普通教育、職業教育、繼續教育之間的溝通機制”，“建立學習成果認證體系，建立‘學分銀行’制度等”。[5]其建設取向是跨教育類型互認學習成果的學分銀行制度。這里的“學分銀行”已具有打通教育體系、搭建終身學習“立交橋”的基本內涵。

2013年11月，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》正式發布，提出“試行普通高校、高職院校、成人高校之間學分轉換，拓寬終身學習通道”。[6]2015年10月，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》正式發布，提出“建立個人學習賬號和學分累計制度，暢通繼續教育、終身學習通道”。[7]這是國家最高制度安排，成為學分銀行建設的指導性原則。

2016年，教育部接連出臺了《教育部關于辦好開放大學的意見》和《教育部關于推進高等教育學分認定和轉換工作的意見》兩個文件，沿承了中央既定的建設取向，并對學分銀行建設工作做出了實施性指導。具體說來，學分銀行可包括學分銀行制度和學分銀行實體兩種形式，具備三項功能：(1)建立個人終身學習電子檔案，提供信息查詢服務，并為申請各類學歷教育證書和職業證書提供依據；(2)對各類學習成果以及工作和生活經驗及技能等進行認定、轉換和確定相應學分；(3)學校之間以及學校與行業、企業和用人單位互認學習成果。其中，《教育部關于推進高等教育學分認定和轉換工作的意見》進一步提出，要建立國家學分銀行和學分銀行體系，搭建高等教育學分存儲、認定和轉換的國家公共服務平臺。同時，文件強調了學校的主體地位，由學校自主確定學習成果認定和學分轉換的范圍、標準和辦法。

同年6月出臺的《教育部等九部門關于進一步推進社區教育發展的意見》對社區教育學分銀行提出了兩大功能建設：一是終身學習電子檔案；二是學習成果認證、積累和轉換制度及激勵機制。[8]

3.全國范圍推進(2010年以來)

2010年，《國務院辦公廳關于開展國家教育體制改革試點的通知》[9]就全國范圍開展學分銀行建設探索的試點工作做出了安排，明確了“建立學習成果認證和‘學分銀行’制度”“探索構建人才成長‘立交橋’”的任務，并確定北京、上海、江蘇、廣東、云南5省市和中央廣播電視大學為試點單位。

2012年，中央廣播電視大學正式更名并建設國家開放大學。學校承擔著國家教育體制改革試點任務，而且還獲得了教育部“國家繼續教育學習成果認證、積累與轉換制度的研究與實踐”項目，從事建設全國系統性學分銀行的探索任務。與此同時，各省市也紛紛開始區域性學分銀行建設的探索。北京、上海、江蘇、廣東、云南5省市承擔著國家教育體制改革試點任務，浙江、河南、青海等省市在當地政府的支持下探索建設地方性學分銀行，更有一批省級廣播電視大學也在其辦學系統層面建設學分銀行。

全國系統性學分銀行和區域性學分銀行的建設取向基本一致，都是既建學分銀行制度又建學分銀行實體，而且學分銀行功能定位也大致相同，包括建立制度和標準、認定各類學習成果、跨校跨界的學習成果互認，以及累積學分兌換證書等。

從目前已建成的上海、江蘇、浙江、廣東、河南、青海等6省市學分銀行的情況看，它們具有三個共性特點：一是都取名“終身教育學分銀行”；二是都由教育行政部門主管和主辦；三是學分銀行管理中心都設在開放大學、省級廣播電視大學。

二、學分銀行建設取向的定位依據

我國學分銀行建設取向細分起來可有三個層面：一是國家戰略取向；二是規劃設計取向；三是實施行動取向。三者關系應該是國家戰略取向為最高原則，自上而下形成層層指導關系?？剂课覈鴮W分銀行建設取向主要是看兩個“契合度”：一是三個層面“取向”之間在邏輯上的契合度；二是既定建設取向與實際操作之間在績效上的契合度。

1.國家戰略取向

要準確把握國家戰略取向，就不能簡單地作字面解讀，而要把握其核心要旨。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》和《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》都沒有提到要建設學分銀行。比較文件相關內容，其文字表述上并不完全相同，共同點是要暢通和拓寬終身學習的通道。這個共同點就是國家戰略取向的核心要旨所在。至于不同高校之間的學分轉換、個人學習賬號、學分累積制度、終身學習“立交橋”、學分銀行等，可以被作為下位的策略和方法層面的內容看待，是可以根據實際運行情況做出調適的。但是，當我們將“建設學分銀行”確定為戰略設計和戰略實施選項時，它就必須為國家戰略目標的達成服務。這在邏輯上必然如此。

2.規劃設計取向和實施行動取向

那么，國家為什么要把暢通和拓寬終身學習通道的工作放到國家戰略層面？最直觀的理解就是目前我國的學習通道“狹窄”“不通”，不能適應全民終身學習的發展需求，阻礙了國家從人力資源大國向人力資源強國的轉型發展。所以，建設學分銀行的主要任務就是要把學習通道中“狹窄”之處拓寬、“不通”之處疏通。規劃設計取向和實施行動取向的要點在于國家戰略目標的達成度和效率。至于是否要建學分銀行制度和學分銀行實體，是否需要對各種學習成果、工作和生活經歷進行全面認證，是否要在社會“全領域”推行學分互認，等等，這些做法并不是“規定動作”，也都是可以根據實際需求和實踐情況而做出創新和調整的。

3.拓寬和疏通學習通道的現實需求

那么，我國當前全民終身學習通道為何要拓寬和疏通，又有哪些方面需要拓寬和疏通呢？

(1)教育供給需要更為豐富多樣。學習型社會的主要特征是全民學習、終身學習。面對這種巨量、持續、多樣的學習需求，顯然僅僅通過學校系統發展和學校辦學容量擴張是十分有限的、滯后的，需要借助整個社會系統來調動全社會的相關資源才能滿足。社會各種力量和資源進入學習領域和教育系統，不僅需要通道，而且從維護學習者權益和保證學習質量的要求出發更需要有科學鑒定。

(2)辦學制度需要更為開放靈活。入學考試制度的存在、學校和培訓機構的利益機制驅動，都在一定程度上造成了辦學制度的封閉。這不僅使學習者在報讀學歷教育、參加各類培訓時難免重復學習課程或課程內容，而且也阻礙了學校之間、培訓機構之間、學校與培訓機構之間，以及教育系統內外部之間建立優質課程資源、教師資源、設施資源等充分共享的通道。

(3)擇校擇學需要更為通暢自由。我國現行教育制度在學生轉校、轉專業上有著諸多條件限制。這些限制條件中甚至包括“無正當理由的”[10]，而且實際報批過程更為復雜。同時，學生跨校、跨年級選修課程在一定程度上也是受限的。即使在注冊入學的開放教育中，學生同時報讀兩所學?；騼蓚€專業都是不被允許的。再加上，目前學校教育總體上還處于“你教我學”的狀態，遠未達到“我學你教”的水平，因而個性化的學習需求難以得到合理滿足。

(4)學習成果評價需要更為開放包容。目前，如果沒有校際合作機制，學生即使在外校聽了課也參加不了考試，學習成果無法認定。如果在學歷教育階段完成了相關課程，當人們去參加職業培訓時，這個課程成績也無法認定。同樣，反向認定也行不通。雖然一些地方已經開始探索解決學歷教育與非學歷教育溝通的問題，但不可避免地遭遇教育系統與其他管理系統之間錯綜復雜的工作和利益協調問題。此外，人們通過非正式學習和生產實踐而掌握的知識、技能和素養無法得到科學評價，因而也無法獲得社會普遍認同。學習成果不能被及時認定，不僅造成重復學習的浪費，而且影響學習進程和后續學習資格。

這些問題的存在以及所產生的負面后果已經為政府、教育系統和社會所共識，成為學分銀行建設規劃設計取向和實施行動取向中的要點。我國政府更是將推動學分銀行建設作為深化教育改革的重要切入口，這在《教育部關于推進高等教育學分認定和轉換工作的意見》中反映得尤為明顯。2013年10月，劉延東副總理在首屆國際學習型城市大會開幕式上致辭。其中，就有我國政府對學分銀行建設取向的正式表達：一是學分銀行制度是構建終身學習“立交橋”的制度體系組成部分；二是學分銀行制度旨在實現學習成果互認轉換，為每一位學習者提供學習機會。[11]

三、學分銀行建設取向的行動落實

1.實施起點的選擇

學分銀行建設取向行動落實的核心是工作起點的選擇。放在我們面前有兩個選擇：一是從“小處”入手，即學習通道哪里“不通”、哪里“不寬”、哪里“學習者需求最強烈”，學分銀行就從哪里開始建起；二是從“大處”入手，即從終身學習“立交橋”的整體架構做起，分步實施、整體推進。前者更像是一種“自然進程”，后者更像是一種“建筑施工”。從目前國家規劃實施和地方探索情況看，行動取向都是后者。

雖然，學分銀行建設的國家戰略意圖是暢通和拓寬終身學習通道，但由于終身學習和學習者的廣泛性，使得學分銀行建設涉及各類社會群體和社會各個領域，與學習型社會建設具有同等的社會寬度，也由此為學分銀行建設取向的行動落實帶來了復雜性和難度。

正因為認識到這個問題，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》把試行范圍確定在普通高校、高職院校、成人高校之間學分轉換。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》把試行范圍確定在考試招生制度改革和教育教學改革?！督逃筷P于辦好開放大學的意見》和《教育部關于推進高等教育學分認定和轉換工作的意見》把試行范圍確定在普通本科院校、高職院校、成人高校、自學考試主考院校、開放大學。

從已建成的上海、江蘇、浙江、廣東、河南、青海等6省市學習分銀行看，其行動取向是在搭建終身學習“立交橋”的戰略框架下從開放教育做起。這些省市的學分銀行皆由當地教育行政部門主辦和主管，并由同級開放大學或廣播電視大學負責具體業務。國家開放大學學分銀行雖然承擔著探索建設國家學分銀行的任務，但目前還不是國家學分銀行，其業務主要是在國家開放大學的全國辦學系統中運行。

2.現階段學分銀行建設的共性特點

綜合國家規劃設計和學分銀行建設探索實踐，可以歸結出六個共性特點：

(1)我國學分銀行目前主要是在教育行政部門管轄領域內建設和運行；

(2)學分銀行制度執行的主體是學校，掌握著學習成果認定、轉換和確定學分的決定權；

(3)學習通道“暢通”的是：在校生的校外學習成果在本校的認定、轉換和確定學分；

(4)學習通道“半通”的是：能夠為學習者兌換的學歷證書是國家和省市開放大學畢業證書、自學考試畢業證書；能夠對學習者工作和生活經驗及技能等進行認定并確定學分的是開放大學(享有注冊入學的試點政策)；

(5)學習通道“不通”的是：其他學習成果向職業證書、技能證書轉換；

(6)學分銀行實體是具有對學習者不同形式學習成果及學分進行認定、記錄和存儲功能的公共服務平臺。

3.學分銀行建設中要研究解決的問題

相對于國家戰略取向而言，目前的學分銀行建設是不完整、不徹底的。就我國國情而言，目前的學分銀行建設取向選擇又是理性、可行的，但還需要進一步改進和提高，尤其需要重視和加緊研究四個問題。

(1)學分銀行實體的主管單位問題。這要與學分銀行建設的戰略取向一致。如果僅是實現各類學習成果以及工作和生活經驗及技能等向學校系統轉換，學分銀行的主辦、主管單位可以是教育行政部門。但如果按照搭建終身學習“立交橋”的要求，實現學歷教育與非學歷教育的互通，以及學習者的“真才實學”得到社會廣泛認可并為其職業發展提供基礎，學分銀行主管單位則必須是國務院和各省市政府。這是由管理權威和資源統籌能力決定的。

(2)學分銀行實體的功能定位問題。學分銀行實體無論是以服務機構的形式存在，還是以網絡服務平臺的形式存在，都需要對其功能予以明確?！督逃筷P于辦好開放大學的意見》和《教育部關于推進高等教育學分認定和轉換工作的意見》中提到的學分銀行實體在內涵和外延上都不相同。前者可以理解為“開放大學學分銀行”，后者是“國家學分銀行”。將兩者綜合提煉出共性功能，以下功能也需要作進一步的科學界定。

第一，建檔功能。為學習者建立終身學習電子檔案(或終身學習賬戶)，這個功能可以成立。但要記錄學習者工作和生活經驗及技能，則有真實性、科學性要求，如何實現？

第二，查詢功能。供本人查詢，沒有問題。但供用人單位、教育機構查詢則須本人授權，否則就屬于“泄露個人隱私”的違法行為。如此一來，這個功能的社會價值就會大大降低。

第三，學分認定和轉換的服務功能。由于接受方的教育機構是學習成果認定的主體，那么學分銀行所提供的服務僅是學習成果信息的真實性認定。學習者正規教育、非正規教育的信息是有辦學機構保證的。但學習者非正式學習的成果、工作和生活經驗及技能等成果如果離開了科學性認定，則成果記錄的真實性也失去了依據。那么，這個科學性認定需要學分銀行來做。

(3)暢通和拓寬終身學習通道的著力點問題。就面上而言，社會成員參加非學歷培訓和考試、參加自學考試以及進入開放大學學習都是開放的，而要進入普通教育系統、成人高校是不開放的，因為有“入學考試關”。由此帶來另一個問題，學習者從下一批次錄取學校向上一批次錄取學校、由低學歷層次向高學歷層次轉學也是不開放的；同樣，學習成果轉換在操作中也會存在困難。要破除這兩個“不開放”，首先需要我國政府下決心打破現行的學籍管理制度，為各級各類教育縱向銜接、橫向溝通提供制度條件；其次要加快建立國家資歷框架，為學習者進入學歷教育通道提供科學評價的依據。

(4)科學地發揮學分銀行制度優勢的問題。通過學分銀行制度在教育領域及其他社會相關領域的普遍建立，我們可以進一步發揮其制度優勢，達成人和教育、社會的共同發展。為此，我們應積極主動地發揮學分銀行的促進作用，包括六個方面：

第一，促進全社會學習效率的提升。通過廣義上的學習成果認定和轉換，可以避免“重復學習”和成人學習從“零”開始。

第二，促進人的充分發展。通過跨專業、跨校、跨界的大范圍課程選修，可以實現由“教育選擇人”向“人選擇教育”轉變。

第三，促進優質教育資源全社會共享。通過學習通道的開放，可以讓全體社會成員享有優質教育，并為社會優質資源進入學校系統提供便利。

第四，促進教育與社會更好地聯動發展。通過學歷教育與非學歷教育、教育與學習的連通，使教育更好地貼近生產實踐，更好地為經濟社會發展服務。

第五，促進學習型社會發展。通過對工作和生活經驗及技能等成果的認可，可使社會各個領域都有可能成為終身學習的場所。

第六，促進社會價值取向優化。通過對人們以各種渠道和方式所獲得的“真才實學”的認可，可以加快“學歷社會”向“能力社會”轉型。

同時，在推行學分銀行制度的過程中，我們必須尊重教育規律、堅持教育質量，防止“簡單”“過度”而走向反面。具體來說，要充分認識兩個差異性和一個科學性。

其一，要充分認識到辦學單位之間的差異性。課程內容、知識容量、難易程度、學分計算標準等我們都可以做出定性、定量的分析，但教師的教學水平、對學生的訓練程度、課程成績的信度等也都是必須考查在內的重要內容。所以，要將對辦學單位資質和水平的評估作為學習成果互認的前提條件。

其二，要充分認識到學歷教育與非學歷教育的差異性。學歷教育尤其是高等教育是以學科領域知識體系為出發點的。非學歷教育尤其是職業培訓是以生產領域的知識應用為出發點的。兩者課程建構的立場、目標、結構、內容、層次和評價等并不完全相同。因此，職業培訓課程進入專業課程體系，學歷教育課程進入培訓課程體系，都存在相融性的問題。從教育質量要求出發，不能簡單地互認。

其三，要充分認識到課程體系的科學性。無論是學歷教育專業還是培訓項目，其課程體系都是圍繞特定人才培養目標而設計的科學體系。我們必須防止“課程體系=課程+課程”“最好的教育=最好的課程+最好的課程”的簡單化認識。

暢通和拓寬終身學習的通道，這是學分銀行產生的動因，也是學分銀行存在和發展的現實基礎，更是國家建構面向全民的終身學習“立交橋”的重要舉措。保持國家戰略取向、規劃設計取向和實施行動取向在邏輯上的契合度，不斷提高實際操作與既定建設取向在績效上的契合度，是學分銀行建設探索成功與否的關鍵。

[1] 李樂青.關于《成人教育學業證明》[J].北京成人教育,1985(10):12-13.

[2] 易鑫.北京市“學分銀行計劃”首批學生畢業[EB/OL].[2010-05-10].http:∥news.xinhuanet.com/edu/2010-05/10/c_1285513.htm.

[3] 陳醉,陸杰,孫云東.積分零存整取，慈溪“市民學分銀行”推動終身教育[EB/OL].[2009-11-10].http:∥zjnews.zjol.com.cn/05zjnews/system/2009/11/10/016008526.shtml.

[4] 教育部.關于在職業學校逐步推行學分制的若干意見[EB/OL].[2004-08-02].http:∥www.moe.gov.cn/srcsite/A07/s7055/200408/t20040802_79106.html.

[5] 教育部.國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)[EB/OL].[2010-07-29].http:∥www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_838/201008/93704.html.

[6] 新華社.中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[EB/OL].[2013-11-15].http:∥news.xinhuanet.com/2013-11/15/c_118164235.htm.

[7] 新華社.中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議[EB/OL].[2015-11-03].http:∥news.xinhuanet.com/fortune/2015-11/03/c_1117027676.htm.

[8] 教育部.教育部等九部門關于進一步推進社區教育發展的意見[EB/OL].[2016-07-29].http:∥www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/xw_fbh/moe_2069/xwfbh_2016n/xwfb_160729/160729_sfcl/201607/t20160729_273300.html.

[9] 國務院辦公廳.國務院辦公廳關于開展國家教育體制改革試點的通知[EB/OL].[2011-01-12].http:∥www.gov.cn/zwgk/2011-01/12/content_1783332.htm.

[10] 教育部.普通高等學校學生管理規定[EB/OL].[2005-03-25].http:∥www.moe.gov.cn/srcsite/A02/s5911/moe_621/200503/t20050325_81846.html.

[11] 劉延東.促進全民終身學習 創造城市美好未來[EB/OL].[2013-12-30].http:∥www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/moe_176/201312/t20131230_161547.html.

責任編輯 虞曉駿

On Construction Orientation of "Credit Bank" in China

YANGChen/

ShanghaiOpenUniversity

The construction of "Credit Bank" is one of the national strategic actions aiming at clearing and expanding the channel of lifelong learning in China, including the construction of system and entity. Through the historical analysis and literature review, the paper argues that national strategy, planning design and implement action are three orientations of "Credit Bank" construction, and the national strategy is the highest principle among them. The orientation of "Credit Bank" construction mainly depends on the two integrating degrees: one is the internal logic integrating degree; the other is the performance integrating degree between the construction orientation and the actual operation.

Credit Bank; lifelong education; system; strategy

2016-12-01

10.13425/j.cnki.jjou.2017.02.004

楊晨，上海開放大學宣傳部部長、副研究員，上海終身教育研究院兼職研究員，主要從事終身教育政策、制度和推進策略等研究

2013年度上海市教育科學研究重大項目“上海構建終身教育體系的若干重大問題研究”(D1305)