促進事故調查依法依規

趙原

北京市作為首善之都，在生產安全事故調查方面作出了表率。北京市安監局事故調查處處長高云飛介紹了北京市安監局事故調查工作的經驗及做法，同時指出在事故調查中遇到的問題。

2016年9月9日，國家安全監管總局副局長孫華山在出席全國生產安全事故調查處理業務培訓班結業儀式時指出，做好事故調查處理工作是黨中央、國務院的明確要求，為遏制重特大事故提供了有效抓手。近年來，在各方面的共同努力下，事故調查處理工作取得了明顯成效，但同時也存在事故原因分析深度不夠、調查辦案人員能力不強、輿情應對處置不當等問題，需要認真研究解決。

北京市作為首善之都，在生產安全事故調查（以下簡稱“事故調查”）方面作出了表率。為此，本刊記者對北京市安全生產監督管理局（以下簡稱“北京市安監局”）事故調查處處長高云飛進行了采訪，請他談談北京市安監局事故調查工作的好經驗、好做法，以及如何解決在事故調查中遇到的問題。

記者（以下簡稱“記”）：高處長，您好。作為首都，北京市的事故調查工作遵循哪些主要原則，有哪些特點？

高云飛（以下簡稱“高”）：北京市的事故調查工作，遵循著事故調查“四不放過”原則，這一點與全國的事故調查工作是一致的。即：事故原因未查清不放過；事故責任人未受到處理不放過；事故責任人和相關人員沒有受到教育不放過；未采取防范措施不放過。

但是北京市作為首都，也有其特殊性。作為政治中心、經濟中心和文化中心，北京市的各項工作引起的關注度更高，所以開放度要求也更高。在國家沒有要求事故調查報告公開之前，北京市在依法依規調查取證方面也一直嚴格自我要求，事故調查的制度化、規范化工作也走在了全國的前列。

記：多年來，北京市安監局在事故調查工作中摸索出了哪些好經驗、好做法？

高：在制度化、規范化方面，北京市安監局在《生產安全事故報告和調查處理條例》（國務院令第493號）（以下簡稱“國務院493號令”）的框架下進行了許多探索。2008年北京市安監局設立事故調查處，2009年就起草了《北京市生產安全事故報告和調查處理辦法》（北京市人民政府令第217號）（以下簡稱“北京市217號令”），在地方省市一級的權限范圍內，把我們過去多年來在事故調查過程中遇到問題，進行了規范。比如事故調查的等級下限，國務院493號令中沒有規定一般事故中無人員死亡和重傷的事故，當造成多少經濟損失時就需啟動政府聯合調查、企業需要向政府報告。由于每年各生產經營單位發生意外造成財產損失的小型事件不計其數，如果每一起都要啟動政府聯合調查，并不具可操作性，就會形成“有法無人依”的尷尬局面，讓法治成為一句空談，實際上也是對公共資源的浪費。因此，我們走訪了各個行業的很多家企業，進行了大量的調研，最終在北京市217號令中設定了一個底線，即：一般事故中直接經濟損失100萬元以下且未造成人員死亡或者重傷的，由事故發生單位或者其上級生產經營單位負責組織調查，其中，建設施工事故由建設工程總包單位或者其確定的單位組織調查；10萬元以下且未造成人員死亡或者重傷的，企業可以自行處理不進行上報。這道線設定以后，企業也明白了操作的規則和要求，更便于企業和政府監管部門遵守和執行，有效促進了國務院493號令的落地。

此外，在北京市217號令中，還規定了事故調查組由有關人民政府、安全生產監督管理部門、負有安全生產監督管理職責的有關部門、人力資源和社會保障部門、監察機關、公安機關以及工會派人組成，并依法邀請人民檢察院派人參加。這里在國務院493號令的基礎上，根據北京市事故調查工作實踐，在參與調查的部門中增加了人力資源和社會保障部門。并在后續出臺的文件中明確了事故調查組各成員部門各自的職責。且明確了當調查組各成員有不同意見時，調查組組長有最終決定權，但其他成員的不同意見也必須記錄在案，并在配套的規章中明確這些卷宗為永久卷，這樣既明確了組長的職責和地位，又避免了組長“一言堂”。

北京市安監局還于2009年起草發布了《北京市事故調查處理文書歸檔管理辦法》（京安監發〔2009〕11號），屬全國首例。將事故調查處理的卷宗設為兩種卷宗：調查卷宗和處罰卷宗。調查卷從事故發生起向政府提請請示到最終結案政府批復期間內，每一個環節應當怎么進行，都有明確規定，同時對《證據法》規定的7類證據等，都自行制定了一套規范文書，比如現場勘查的勘驗文書等，這樣基層的執法部門就可以按照規范進行執法調查。

為什么將調查和處罰剝離開呢？按照2003年頒布的《安全生產違法行為行政處罰辦法》（國家安全生產監督管理局令第1號）要求，一般的行政處罰案件從立案之日起一個月內要結案。但是較大事故調查2個月內才結案，要是從立案之日起一個月內要求處罰完成，處罰工作是無法依法依規進行的。所以調查和處罰必須分開。直到調查報告得到市政府批復之日起后的一個合理期限內，用一般行政執法文書打印一套立案呈批表，單獨對處罰立案，此時才啟動了行政處罰程序。調查工作是代表政府的行為，處罰工作則是由安監局負責落實的行政處罰。那么行政處罰是否超期，是要從處罰立案開始算起，這樣一來，有效解決了執法違法的問題。

北京市安監局的事故調查處在全國來講是成立的比較早的，也推進各區縣分別成立了事故調查科，形成了專業的力量去開展事故調查工作，并且十分注重事故調查專業能力的培養。因為事故調查涉及到的專業性是非常強的。比如在事故調查中安監部門跟公安部門確定構成刑事犯罪的嫌疑人，我們在證據交換的意見上、偵查方向的確定上，如果沒有專長，很難和公安部門能夠達成共識、交流意見。我們與各行業部門的共同調查也是一樣。每個行業的安全生產要求不同，安監局作為牽頭單位，必須熟練掌握各行業的專業知識、成為權威專家，否則很難從現場的蛛絲馬跡中還原事故真相。比如我們曾經調查擦窗機從一百多米的高空掉下來導致上面的工人摔死的事故。擦窗機上的擦窗工人，是現代城市催生的一種新興行業。現代城市中的高層建筑上往往都有這種擦窗機，即高層建筑的頂層有一個導軌，擦窗機可以沿著導軌移動。擦窗機的生根點上能承載多少重量，即荷載量，是在出廠前都設計好的。當時擦窗的是個經驗豐富的工班長，他為了省事，用一根繩子在一個滑輪上拉，擦窗機就向一邊傾斜，就可以擦到旁邊的一塊玻璃，這樣同一個位置可以擦3塊玻璃。但如果按照操作規程，擦窗機擦完一塊玻璃，必須要降到地面，然后平行移動，再升到高空——這是因為在高空中會有瞬間的自然強風吹過來，搖擺的時候力傳導到擦窗機，動載荷太大，如果在空中平行移動，不確定因素太多。那個工班長不知道，他通過滑輪一拉，傳導到擦窗機上的力瞬間會增加幾十倍到上百倍，超出了擦窗機設計承受的荷載量，因此擦窗機就連根斷了。他又為了省事把最后一道保障——安全繩團在吊船里，吊船在往下翻滾的過程中就把安全繩切斷了，導致工人摔死——以上這些場景都是經我們反復勘查現場，通過現場遺留散落的物品和周圍留下的痕跡推斷及核實得來的，但如果不具備足夠的專業知識，這一過程可想而知是很難完成的。

在事故調查過程中遇到的事故調查邊界不清的情況，我們也嘗試進行了一些探索。比如，我們將事故類型進行了系統的分類，將事故分為了產品質量事故、特種設備事故、火災事故、道路交通事故、環境污染事故、航空飛行器事故、電力運行事故、農業機械事故等十幾類，有的跟生產安全事故有交集，有的沒有交集，如果調查過程中遇到這些類型的事故就要清楚界定出來。比如我們曾經遇到一個事故，是有限空間事故中毒窒息死亡。在事故發生的電力管井里，我們發現有一些刺鼻的氣體和液體。經過排查，這是2 km以外的一個藥廠將有毒液體排放到污水管里，由于長期腐蝕，污水管發生了泄漏，滲透到了電力管井里。查到這里之后，我們就將該起事故作為環境污染事故定性，不屬于生產安全事故，由環保部門立案調查，不然因果鏈就沒完沒了，我們的調查就沒有邊界了。

記：北京市事故調查工作還面臨著哪些難題？

高：北京是一個法制意識很強的地方，而我們的事故調查面對的是利益相沖突的各方，往往要隨時做好當被告的準備。而且，北京市安監局面對的不僅是自身負責調查的事故，還肩負著對區縣安監局事故調查工作進行指導的責任，因此必須要走制度化、規范化的道路，要讓大家都有規矩去遵循。曾經有一個事故，調查結束后我們打了3年的官司。該起事故當事企業的老總被抓了之后，請了律師，他就從安監局行政復議入手、一直到市政府法制辦復議、法院一審、法院二審，最終我們仍然獲得了勝訴。但是事故調查工作在制度化、規范化方面還有很長的路要走，其中有一些是需要國家安全監管總局或者國家層面上給予支持和解決的。比如，什么是生產安全事故？這一基本的概念目前尚沒有明確定義，這給我們基層的實際工作帶來了很多難題。此外在事故調查工作中，需要和其他相關部門形成合力，各成員部門的銜接工作還需要從國家層面進一步明確化。

此外，在北京的事故調查工作中，容易催發一些社會熱點輿情事件，那么在事故調查工作中，尤其需要注意的是，信息的及時發布和輿論的正確引導。不管輿論趨勢如何，事故調查一定要本著科學嚴謹、實事求是的原則，不能一味迎合公眾或者息事寧人。例如引起了社會激烈討論的2016年7月23日北京八達嶺野生動物園老虎咬人事件。我們當時已經查明野生動物園在此次事故中沒有責任，但如果你要追著社會的熱點問題一個個去回答，就會疲于奔命，大家就會熱衷于八卦，不會真的聽你解釋了。在輿論的風口浪尖中，公布調查報告也是頂著壓力的，此時說出不屬于生產安全責任事故也需要很大的勇氣。但是我們既然進行了科學嚴謹、實事求是的調查取證，就不怕公眾輿論的監督。并且我們也做好了隨時準備開一場新聞發布會的應急預案，以回應社會公眾的疑問。從此次事件得出的經驗表明，事故調查工作主線要明確，不能被社會輿論牽著鼻子走，只要立足于一點——我們是人民政府依法成立的調查組，我們履行自身應盡的職責、依法依規辦事，就會立于不敗之地。

編輯 趙 原