“外包”得“證”管用么
——對一起生產(chǎn)外包通過體系認證案的探討

■文/孔春紅

“外包”得“證”管用么
——對一起生產(chǎn)外包通過體系認證案的探討

■文/孔春紅

案 情

2016年3月，J區(qū)市場監(jiān)管局執(zhí)法人員對轄區(qū)內(nèi)某通信設備有限公司（以下簡稱“J公司”）進行管理體系認證檢查時發(fā)現(xiàn)，該公司于2015年9月21日取得北京某認證中心（以下簡稱“D認證中心”）頒發(fā)的《質(zhì)量管理體系認證證書》，證書上記載“認證覆蓋的業(yè)務范圍：廣播:通信鐵塔及桅桿的生產(chǎn)（許可范圍內(nèi)），環(huán)形混凝土電桿、電力器材鐵附件、電源控制設備、配線架框的制造和銷售（許可要求除外）”。現(xiàn)場檢查發(fā)現(xiàn)，J公司沒有環(huán)形混凝土電桿（以下簡稱“電桿”）的生產(chǎn)設備和檢測設備，也沒有電桿產(chǎn)成品庫存，對J公司負責人吳某調(diào)查也證實，J公司自身并不具備電桿的生產(chǎn)能力，電桿產(chǎn)品均是委托某新型建材廠生產(chǎn)，并安排專人在某新型建材廠直接發(fā)貨到用戶手中。吳某提供了D認證中心實施認證的《現(xiàn)場審核計劃》和《管理體系審核報告》。

鑒于J公司無電桿產(chǎn)品的生產(chǎn)現(xiàn)場，也不具備該產(chǎn)品的生產(chǎn)能力，而D認證中心出具的認證證書覆蓋了“環(huán)形混凝土電桿的制造”的范圍，涉嫌虛假認證，J區(qū)市場監(jiān)管局決定立案調(diào)查處理，要求D認證中心提供體系審核的相關資料并接受調(diào)查。3月13日，D認證中心委托陳某（對J公司現(xiàn)場審核組組長）配合調(diào)查，并提供了體系審核的《現(xiàn)場審核計劃》、《現(xiàn)場審核檢查表》、《現(xiàn)場審核不符合報告》、《管理體系審核報告》及相關驗證資料。經(jīng)調(diào)查確認，J公司在其《質(zhì)量手冊》中規(guī)定了電桿的生產(chǎn)為外包過程，公司安排專職人員駐廠進行質(zhì)量把關，負責簽發(fā)出廠檢驗報告和合格證明書。D認證中心審核組現(xiàn)場審核時審核了涉及電桿外包生產(chǎn)的相關供方評價記錄、出廠檢驗記錄及顧客滿意度調(diào)查記錄，認為J公司對電桿外包生產(chǎn)的控制符合質(zhì)量管理體系的要求，經(jīng)中心批準后頒發(fā)了認證證書。因此，對J公司的認證活動并不存在違規(guī)行為。

爭 議

針對D認證中心的陳述意見，對產(chǎn)品的外包生產(chǎn)可否通過體系認證，J區(qū)市場監(jiān)管局審理案件時因爭議較大，向上級部門J市質(zhì)監(jiān)局請示答復。J市質(zhì)監(jiān)局調(diào)取相關案卷材料，對案件的兩大爭議焦點：（1）J公司在自身不具備電桿的生產(chǎn)能力前提下，是否可以作為生產(chǎn)者申請認證；（2）電桿作為生產(chǎn)外包的產(chǎn)品，是否可以通過體系認證，進行了深入探討。

對于第一點，盡管J公司并不直接制造電桿產(chǎn)品，但作為電桿的生產(chǎn)者是有相應法律依據(jù)的。將產(chǎn)品的生產(chǎn)者局限為產(chǎn)品的直接制造者，這種認識是對生產(chǎn)者的涵義理解過窄。在市場經(jīng)濟日益成熟的今天，市場分工日益精細、全球化日益加深，特別是全球貿(mào)易的國際品牌產(chǎn)品大量涌現(xiàn)，狹義地界定“生產(chǎn)者”已不能順應“世界工廠”經(jīng)營模式的發(fā)展趨勢，勢必會對產(chǎn)品責任界定和行政執(zhí)法實踐處于非常不利的境地。早在2002年最高人民法院法釋〔2002〕22號中對產(chǎn)品生產(chǎn)者的涵義就做出了解釋規(guī)定，“任何將自己的姓名、名稱、商標或者可以識別的其地標識體現(xiàn)在產(chǎn)品上，表明其為制造者的企業(yè)或個人，均屬于《民法通則》第122號規(guī)定的‘產(chǎn)品制造者’和《產(chǎn)品質(zhì)量法》規(guī)定的‘生產(chǎn)者’”。由此可見，《產(chǎn)品質(zhì)量法》上的生產(chǎn)者應當是在產(chǎn)品上標注的企業(yè)或個人，并非產(chǎn)品的實際加工裝配者，它們是相關產(chǎn)品質(zhì)量責任的承擔者。

對于第二點，外包過程也是組織運行管理的一部分，外包過程的管理是質(zhì)量管理體系的重要部分，如果組織對外包過程確保得到充分的實施和控制，外包過程一樣可以通過體系認證。外包是指“安排外部組織執(zhí)行組織的部分職能或過程”（ISO/IEC導則第一部分ISO增刊附件SL給出的術語定義），組織把原屬于自身應該實施的工作交由其他組織或個人去做，通過動態(tài)地配置自身資源和有效地使用組織外部的資源，使組織自身與其他企業(yè)的功能和服務的交叉，實現(xiàn)組織的職能。外包的職能或過程仍在組織的業(yè)務范圍內(nèi)，組織可以把原屬于自己對顧客的承諾工作活動外包，但仍需承擔相應的責任。可見，生產(chǎn)外包并不免除組織滿足顧客和法律法規(guī)要求的責任，只要組織確保了對外包過程的控制，生產(chǎn)外包的產(chǎn)品應當可以通過體系的認證。

分 析

至此可以看到，D認證中心對J公司的電桿生產(chǎn)外包進行質(zhì)量管理體系審核的活動并未違反相關認證規(guī)則的要求。而對這類涉及生產(chǎn)外包的認證活動進行監(jiān)督檢查，其重點應當在于檢查認證機構是否對外包生產(chǎn)的過程實施了有效的審核，足以證明組織的外包控制符合質(zhì)量管理體系標準規(guī)定的要求。如果有證據(jù)證明認證機構在審核過程中，對外包生產(chǎn)是否符合法律法規(guī)的要求以及組織的外包生產(chǎn)過程是否進行策劃并得到有效的運行控制這些方面，沒有實施有效的審核，減少、遺漏認證基本規(guī)范、認證規(guī)則規(guī)定的程序，那么可以依據(jù)《認證認可條例》的相關規(guī)定對認證機構進行調(diào)查處理。

首先，產(chǎn)品的外包生產(chǎn)必須符合相關法律法規(guī)的規(guī)定。比如對于實施工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證制度管理的產(chǎn)品，國家規(guī)定生產(chǎn)企業(yè)必須具備相應的專業(yè)技術人員、生產(chǎn)條件、檢驗手段及技術工藝文件等方可申辦，而采用委托方式加工生產(chǎn)的，必須標注委托企業(yè)的名稱、住所以及被委托企業(yè)的名稱、住所、生產(chǎn)許可證標志和編號；對于實施強制性產(chǎn)品認證管理的產(chǎn)品，必須明確該產(chǎn)品的生產(chǎn)者（制造商）與加工廠，加工廠為實際實施加工裝配的企業(yè)，而生產(chǎn)者（制造商）為產(chǎn)品上標注的企業(yè)，作為產(chǎn)品質(zhì)量責任的承擔者；根據(jù)工商登記管理的法律規(guī)定，企業(yè)應當在核準的經(jīng)營范圍內(nèi)從事經(jīng)營活動，如果企業(yè)的營業(yè)執(zhí)照上沒有相關產(chǎn)品的生產(chǎn)或制造的范圍，那么企業(yè)即使是外包生產(chǎn)也不能從事超范圍的生產(chǎn)活動。

再者，核查企業(yè)是虛假的認證，還是真實的外包，關鍵還是對外包生產(chǎn)的控制是否符合質(zhì)量管理體系標準的要求。根據(jù)GB/T19001-2008《質(zhì)量管理體系 要求》，“外包過程是經(jīng)組織識別為質(zhì)量管理體系所需的，但選擇由組織的外部方實施的過程。針對組織所選擇的任何影響產(chǎn)品符合要求的外包過程，組織應確保對其實施有效控制。對此類外包過程控制的類型和程度應在質(zhì)量管理體系中加以規(guī)定”。可見，管理體系的要求就是“識別”和“控制”。因此，核查的重點就是要看組織是否對外包過程進行識別，其次看組織是否對外包過程進行有效控制。通過查看組織的質(zhì)量手冊和相關文件中是否描述了外包過程，調(diào)查組織相關人員，了解組織是否存在外包生產(chǎn)。如果組織并沒有識別外包生產(chǎn)過程，而是直接購買相關產(chǎn)品轉手銷售，甚至借助他人的資料應付審核，則可以認定屬于虛假的認證活動，應予查處。

對外包生產(chǎn)的有效控制，關鍵是看組織的控制方式是否合適，是否能滿足產(chǎn)品要求。通過查看組織對外包方的評價記錄、與外包方簽訂的合同協(xié)議、對外包方實施監(jiān)控的記錄等，核查組織對外包方是否進行能力、資質(zhì)考查評定，納入合格外包組織名單；與外包方簽訂的合同是否明確了外包產(chǎn)品的質(zhì)量要求、檢驗準則、雙方的權利和義務，是否對外包方的質(zhì)量管理體系、過程實施、過程監(jiān)視等提出要求；結合產(chǎn)品的具體特點，是否制定了對外包產(chǎn)品的驗證要求，對出現(xiàn)的質(zhì)量問題是否進行有效改進，對組織反饋的問題是否及時處理；需要時，對重要的生產(chǎn)、檢驗過程，是否對現(xiàn)場進行監(jiān)控；等等。執(zhí)法人員核查時，應當特別關注外包生產(chǎn)的檢驗、試驗記錄，包括產(chǎn)品檢驗報告或產(chǎn)品出廠檢驗合格證明等，必要時執(zhí)法人員可以直接到外包方核查相關證據(jù)予以驗證。如果組織不能提供相應的證據(jù)證明其對外包生產(chǎn)過程實施了有效的控制，那么就可以認定認證機構對其外包生產(chǎn)的審核依據(jù)不充分，作出的認證決定缺乏充分的客觀證據(jù)，應當對認證機構進行調(diào)查處理。

作為市場經(jīng)濟活動中常見的生產(chǎn)組織運行方式，同時也是一種有效的生產(chǎn)管理方式，外包生產(chǎn)可以為組織整合利用外部最優(yōu)秀的專業(yè)化資源，從而達到降低成本、提高效率、發(fā)揮自身核心的競爭力和增強組織對環(huán)境的適應能力的目的。但正因為外包需要借助于組織的外部資源，增加了組織對其進行控制的難度，存在著一定的質(zhì)量安全風險。因此，GB/T19001-2008《質(zhì)量管理體系 要求》強調(diào)，“確保對外包過程的控制并不免除組織滿足顧客和法律法規(guī)要求的責任”。外包過程作為組織產(chǎn)品形成過程中的一個過程，無論將其委托給哪個組織完成，委托方都要對這一過程的質(zhì)量負責。也就是說，不管是在組織內(nèi)部的生產(chǎn)過程，還是在組織外部的外包過程，重要的是應對這些過程進行有效的控制，使這些過程的結果能夠滿足組織的要求。而體系認證，更是對這一外包過程控制的有效性進行了第三方證明，所以對生產(chǎn)外包認證活動的檢查，并不只是核查其在形式上是否具備了相應的保證能力，更為重要的是核查其生產(chǎn)外包的控制是否符合質(zhì)量管理體系標準的要求。

（作者單位：江蘇省泰州市質(zhì)量技術監(jiān)督局）