新《行政訴訟法》對行政執法的影響及建議

■文/黃瑞發

新《行政訴訟法》對行政執法的影響及建議

■文/黃瑞發

【案 情】

2015年9月20日，某縣市場和質量監督管理局依法對某認證公司在該縣某企業開展ISO9001體系認證活動進行監督檢查，發現某認證公司存在違反認證規則規定的程序要求進行認證的情況。某縣市場和質量監督管理局立案后，經進一步查明，某認證公司嚴重存在減少、遺漏認證基本規范、認證規則規定程序要求的違法事實，審理認定某認證公司違反《認證認可條例》第十八條：“認證機構應當按照認證基本規范、認證規則從事認證活動”的規定，依據《認證認可條例》第六十條第一款第二項：“增加、減少、遺漏認證基本規范、認證規則規定的程序的”和《某省質量技術監督行政處罰自由裁量權參照標準》的相關規定，決定對某認證公司處以8萬元的行政處罰。

某縣市場和質量監督管理局依程序送達了《行政處罰決定書》后，某認證公司以未減少、遺漏認證基本規范、認證規則規定程序要求為由，向市市場和質量監督管理局申請行政復議。

某市市場和質量監督管理局經依法審理，認為某縣市場和質量監督管理局對某認證公司的行政處罰事實清楚、證據確鑿、程序合法、適用法律法規準確、使用文書規范，決定維持某縣市場和質量監督管理局對某認證公司的行政處罰決定。

某認證公司收到市市場和質量監督管理局作出的《行政復議決定書》后不服，向某縣人民法院提起了行政訴訟。某縣人民法院受理了某認證公司的行政訴訟，分別向市、縣市場和質量監督管理局發出了應訴通知，把市、縣兩級市場和質量監督管理局列為共同被告共同參與訴訟。市、縣兩級市場和質量監督管理局積極進行應訴，并最終勝訴。

【分 析】

這是一起與行政復議有關的行政訴訟處罰案件。新《行政訴訟法》第二十六條第二款：“經復議的案件，復議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告；復議機關改變原行政行為的，復議機關是被告”的規定，相較原《行政訴訟法》對“經復議的案件，復議機關決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機關是被告”的規定，對復議機關審理行政復議案件增加了約束力，強化了復議機關的責任，加大了對復議機關的監督力度，為正確解決行政爭議發揮了作用。同時，新《行政訴訟法》第二十六條第三款：“復議機關在法定期限內未作出復議決定，公民、法人或者其他組織起訴原行政行為的，作出原行政行為的行政機關是被告；起訴復議機關不作為的，復議機關是被告。”

也就是說，不管復議機關怎么做，復議機關都是被告。或許有人會說，既然復議機關總是當被告，那就不作出復議決定。但是《行政復議法》第三十四條針對復議機關在規定期限內不作出復議決定的，專門作出了責任追究的相關規定。由此，復議機關在規定期限內不作出復議決定的，將面臨責任追究的風險，也就有效地解決了復議機關不作為的問題。

新《行政訴訟法》對復議機關當被告的嚴格規定，對市場和質量監督管理局的行政執法工作影響也是巨大的：

一是領導對行政執法工作更加重視了。新《行政訴訟法》明確了復議機關當共同被告、增加了行政機關負責人出庭應訴、規范了行政機關出庭應訴等相關規定，極大地破解了“民告官不見官”的難題，通過“真槍實彈”的庭審活動，實現對領導干部的普法教育和法制宣傳，增強領導干部的法治信仰。為了減少和避免領導當被告而出庭應訴的幾率和風險，市、縣市場和質量監督管理局的領導對行政執法工作更加重視，有的單位一把手親自分管法制工作，親自抓行政執法工作，對行政執法工作的規范加大了力度。

二是進一步公平、公正執法的氛圍更加濃厚了。新《行政訴訟法》加大了對行政執法的合法性審查，不僅對行政行為的主要證據不足、適用法律法規錯誤、違反法定程序、超越職權、濫用職權進行審查，還對明顯不當的行政自由裁量權進行審查。只要某一方面存在瑕疵，該行政處罰決定就有可能被撤銷或變更，敗訴風險增加。市、縣市場和質量監督管理局更加注重從全方位對行政執法進行嚴格把關，建立重大行政執法合法性審查、集體討論決定等工作機制，做到規范執法、公平執法、公正執法。

三是執法人員認真執法的意識更加強了。按照“誰主管誰應訴”、“誰主辦誰出庭”的原則，加大了行政執法人員因行政執法工作中出現的事實不清、證據不足、程序違法、濫用職權、裁量不當等引起行政訴訟出庭應訴而敗訴的風險，各執法人員增強了依法行政的意識，加強自身行為的規范，自覺努力提高行政執法工作水平。

四是上級局對下級局依法行政的要求更加嚴了。由于公民、法人和其他組織法律意識的增強，申請行政復議、提起行政訴訟的幾率大大增加，上級局因下級局違法違規執法而當被告的幾率也就大大增加，這就促使上級局加強對下級局行政執法工作的指導、規范和監督，并加大了對下級機關違法違規執法的責任追究力度。

新《行政訴訟法》實施一年來，對規范市場和質量監督管理局依法行政取得了顯著成效，但也存在一些問題：

一是整個社會法治意識不強，對法治的信仰不夠，影響到市場和質量監督管理局的依法行政和執法效果。

二是法治宣傳不夠，尤其是公民、法人和其他組織通過行政復議、行政訴訟途徑實現維護合法權益的案例或事例宣傳不夠，影響到公民、法人和其他組織對法治的信仰，不愿申請行政復議、提起行政訴訟仍是常態。

三是隨著行政復議、行政訴訟案件的增多，市場和質量監督管理局開始感到壓力，但這種壓力大多集中于機關法制部門，尚未傳導到所有業務部門，與轉化為依法行政的動力還有較大的差距。

四是由于行政起訴與審理期限均進行了延長，一旦某一行政行為被起訴了，市場和質量監督管理局將可能耗時一年左右來應訴，極大影響和消耗行政資源。

【建 議】

對全面貫徹實施好新《行政訴訟法》，全面推進依法行政，提升市場和質監法治工作水平的“七個”建議。

加強學習，增強用法治思維和法治方式履職辦事的能力

一是領導干部要做帶頭尊法、學法、守法、用法的模范，要牢固樹立社會主義法治信仰，把法治理念、法治精神融入工作和生活，心中高懸法律的明鏡，手中緊握法律的戒尺，切實做到守法律、重程序、講規矩。二是將“新法”列入普法重要內容，并作為領導干部和公務員培訓以及法律知識考試的重要內容。三是加強行政復議、行政應訴專題培訓，提升相關人員的應對能力；經常組織相關人員參加庭審旁聽，通過親身經歷和感受，掌握必要的訴訟技巧，提升出庭應訴能力。

加強領導，強化對實施新《行政訴訟法》的組織保障

一是明確行政主要負責人是貫徹實施新《行政訴訟法》的第一責任人，切實履行好新《行政訴訟法》規定的法律責任。二是建立健全法制機構，配齊配強行政復議、應訴人員。三是建立健全行政應訴工作監督、激勵機制。制定行政機關負責人出庭應訴考核制度，把行政應訴工作作為依法行政工作考核的重要內容，將考核結果作為對領導班子和領導干部綜合考核評價的重要指標。

落實責任，建立行政機關應訴工作機制

一是規范行政機關參加行政訴訟行為。按照“誰主管誰應訴”、“誰主辦誰出庭”的原則，強化行政機關及其工作人員行政應訴的法定職責。二是建立健全行政首長出庭應訴工作機制，增強行政機關負責人出庭應訴的自覺性和主動性，行政機關負責人及其受委托的工作人員要作好充分準備，依法出庭應訴，不能僅依賴法律顧問或外聘律師。對行政機關及負責人消極應訴從而導致敗訴的，應依法追究其責任。

依法行政，從源頭上預防和化解行政爭議

一是依法推動政府職能轉變。推進機構、職能、權限、程序、責任法定化，堅持以權力清單控制權力亂作為，以責任清單約束權力不作為，以負面清單促進市場主體大作為。二是依法規范行政執法。要切實履行法定職責，既要避免因隨意執法的亂作為而引起行政訴訟，又要防止因擔心“當被告”而不作為。建立行政執法責任終身追究制度，努力讓人民群眾感受到行政執法的公平和正義，感受到陽光執法帶來的福音。三是努力將行政爭議化解在基層，化解在萌芽、初發階段，化解在行政系統內。在行政執法、行政許可、行政強制等易引發矛盾糾紛的重點領域，建立矛盾糾紛排查調處機制，及時化解矛盾，減少訴訟。

全面推進法律顧問制度

黨的十八屆四中全會明確要求，積極推進政府法律顧問制度，建立以法制機構人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊伍，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進依法行政中發揮積極作用。各級市場和質監部門要全面建立法律顧問制度，充分發揮法律顧問在行政決策中的法律參謀和智囊作用。

加強溝通，實現審判與行政良性互動

建立行政機關與人民法院的溝通機制，采取通報案情、共同培訓、法律研討、法制宣傳、司法建議等方式，實現行政與審判良性互動，保障新《行政訴訟法》有力實施。

加大法治宣傳，增強全社會的法治意識

要通過報紙、電視、廣播、微信等媒體，加大法治宣傳，尤其要加大對一些公平、公正、公開審理、判決、執行行政訴訟案例的廣泛宣傳，真正讓全社會感受到法治的力量、法治的權威、法治的陽光，達到良好的法治宣傳教育效果，增強全社會遵守法律、相信法律、運用法律的意識，更好地維護自身權益。

（作者單位：江西省吉安市市場和質量監督管理局）