垃圾分類：16年后再出發

□ 《民生周刊》記者

垃圾分類：16年后再出發

□ 《民生周刊》記者趙慧

若從2000年八城市開展試點算起，中國推行垃圾分類已經16年，但至今未實現真正落地，不少地方甚至依然停留在概念層面。

作為“人民群眾普遍關心的突出問題”，垃圾分類成為繼大范圍霧霾、黑臭水體之后受到高層點名關注的又一環境民生議題。

2016年12月21日，在中央財經領導小組第十四次會議上，國家主席習近平在聽取浙江關于普遍推行垃圾分類制度匯報后指出，普遍推行垃圾分類制度，關系13億多人生活環境改善，關系垃圾能不能減量化、資源化、無害化處理。要加快建立分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理的垃圾處理系統，形成以法治為基礎、政府推動、全民參與、城鄉統籌、因地制宜的垃圾分類制度，努力提高垃圾分類制度覆蓋范圍。

事實上，在大力建設生態文明的總體框架之下，垃圾議題在高層早已有了清晰路線圖，2015年9月發布的《生態文明體制改革總體方案》就已明確提出“加快建立垃圾強制分類制度”。

2016年6月15日，根據中央部署，發改委和住建部聯合發布《垃圾強制分類制度方案（征求意見稿）》，提出2020年前，直轄市、省會城市、計劃單列市及第一批示范城市中的其他城市在城區范圍內先行實施垃圾強制分類。

“現在是推進垃圾強制分類的最好時期。”長期關注垃圾分類的北京零廢棄發起人毛達對《民生周刊》記者表示，“中央在推進垃圾強制分類制度建設這件事上態度是清楚的，意志是堅決的，地方政府應根據本地實際加快研究和推進垃圾強制分類。”

但令毛達等環保人士擔憂的是，由于在量化目標、技術路線選擇、資金籌措等方面缺乏清晰的思路，各地在推進垃圾分類上存在不小的難度。

16年難落地

若從2000年八城市開展試點算起，中國推行垃圾分類已經16年，但至今未實現真正落地，不少地方甚至依然停留在概念層面。不久前，在最早一批開展垃圾分類的廣州，該市城管委相關負責人公開坦承，廣州生活垃圾分類工作走到了瓶頸階段。

“看到小區的垃圾桶都是分著幾個排放，有標識，但基本無人分類丟放，環衛工人更是一輛車全部裝走。”

“我知道自己分類到最后也會被合到一起，但還是堅持分類，連我家小孩都在堅持。但為什么咱們的城市至今不徹底實施垃圾分類，這實在令人費解，令人絕望。”

面對自覺分類后又被強行混裝的現象，不少公眾十分無奈。隨著2015年中央“加快建立垃圾強制分類制度”這一戰略的明確，垃圾分類在2016年似乎重新出發，大有強力推進之勢。特別是《垃圾強制分類制度方案（征求意見稿）》發布后，多地陸續表態將推行垃圾強制分類。

上述方案發布不到一個月，北京便成立了城市管理委員會，統籌管理垃圾分類工作，并首次將垃圾強制分類概念納入城市管理規劃。2016年9月，北京對外宣布將在“十三五”期間研究適時推進生活垃圾強制分類。

要使垃圾分類真正落地，垃圾處理設施的規劃建設無疑至關重要。

相對于“適時推進”的模糊表述，上海和廣州則表態將在2017年邁出重要一步。2016年7月，上海市綠化市容局公開表示，到2017年底上海所有單位實施垃圾強制分類。廣州市城管委近期亦表示，2017年計劃推行垃圾強制分類。

其實，垃圾分類試點多年并不乏基層經驗，北京、上海、廣州、浙江等地都有不少獨具特色的垃圾分類模式。但是，如何將頂層設計與基層實踐結合？如何真正建立起分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理的垃圾處理系統？各地始終沒有破題。

在研究垃圾分類的過程中，不少學者將目光瞄準飲食和生活方式相似的日本、韓國及中國臺灣地區。從1989年開始公告應該回收項目到2005年分階段實施垃圾強制分類，臺灣垃圾分類恰好也走了16年。

不同的是，16年中每隔兩到三年臺灣便會出臺相應的政策法規，如1991年制定《一般廢棄物清除處理費征收辦法》，1992年開始收垃圾處理費，1994年政府成立一般廢棄物回收清除處理基金會，1997年推動資源回收四合一計劃，2000年臺北市實施垃圾隨袋征收，2003年推行廚余垃圾回收。

循序漸進，分步推進，每項政策法規都與民眾的具體實踐息息相關，臺灣垃圾強制分類的推進過程頗有值得借鑒之處。臺灣綠色公民行動聯盟理事賴偉杰告訴《民生周刊》記者，1997年建立起來的資源回收四合一計劃是其中的關鍵一步。

他介紹，四合一就是小區民眾、回收再生廠、地方政府、回收基金4個方面的合一，具體就是鼓勵民眾進行垃圾分類，鼓勵民間企業發展，由地方政府將資源垃圾與一般垃圾分開收集清運，由責任業者繳費支撐的回收基金補貼回收處理系統。

何為優選技術路徑

垃圾圍城、垃圾圍村現象近年急速凸顯，為快速減少垃圾，不少地方政府開始大建垃圾填埋及焚燒處理設施，一燒了之，成為不少地方破解垃圾問題的首選。

2016年9月，發改委、住建部聯合發布《“十三五”全國城鎮生活垃圾無害化處理設施建設計劃（征求意見稿）》，該計劃提出，到2020年底，全國城鎮生活垃圾焚燒處理設施能力占無害化處理總能力的50%以上，其中東部地區達到60%以上。

上述建設計劃甫一公布，便引來學者和環保人士的巨大爭議。

零廢棄聯盟負責人田倩表示，雖然垃圾焚燒可以算作一種資源化處理技術，但相比以分類收集為前提的家庭廚余和園林垃圾生化處理、可回收物的材料回收利用，焚燒能源利用是一種低效且二次污染風險高的技術，不可作為優選。

自然之友總干事張伯駒則擔心，為了滿足快速增長的末端處理設施對垃圾原料的巨大需求，未來幾年垃圾管理部門非但不能想方設法推動垃圾分類，還可能被迫將原來已經分流出去的一部分可被利用的垃圾混入，最終進入末端處理設施的廢物流。

究竟是優選焚燒填埋還是資源回收，中國工程院院士、清華大學教授錢易此前在接受《民生周刊》記者采訪時表示，垃圾填埋、焚燒不應該優先考慮，但也不可能淘汰，應優先選擇垃圾分類、回收、利用，只有無法回收的垃圾才送去填埋、焚燒。

毛達更為擔憂的則是大力建設垃圾焚燒設施可能帶來的污染物排放問題。按照他的統計，如果達標排放，燃煤鍋爐與垃圾焚燒產生的煙塵量之比與燃料用量之比大致為一比一，北京目前正在大力減煤，2020年計劃燃煤用量減至900萬噸，而計劃垃圾焚燒量增至19350噸，全年約處理644萬噸，那么煙塵排放量預計將占燃煤污染源的72%。“治理霧霾，只降燃煤，增加垃圾焚燒設施說不通。”

臺灣的經驗表明，隨著垃圾分類的逐步開展，垃圾焚燒和填埋量會大幅減少，對于龐大的垃圾焚燒設施建設計劃，賴偉杰十分擔心投資者將可能面臨很大的風險。

多部委齊抓垃圾分類

要使垃圾分類真正落地，垃圾處理設施的規劃建設無疑至關重要。未能體現垃圾強制分類理念，是環保人士對《“十三五”全國城鎮生活垃圾無害化處理設施建設規劃（征求意見稿）》最大的詬病所在。

多名環保人士指出，上述建設規劃應更名為“十三五”城鄉垃圾管理發展規劃，而不是只談末端處理設施建設的小規劃，規劃內容至少包含垃圾產生總量和末端處理總量控制、垃圾分類推廣和相關軟硬件設施建設、資源化利用技術（重點是廚余和園林垃圾的生化處理和利用、再生資源回收利用）的推廣和相關設施建設、末端處理設施（即焚燒廠和填埋場）建設、處理設施監管和污染物總量控制等5個方面。

在一些專家和環保人士看來，如果國家級的建設規劃只談末端治理，不在垃圾分類上用力，未來垃圾管理部門就很難主動想方設法推動垃圾分類，反而可能被迫將已經分流的垃圾送入末端處理設施。

為此，環保人士建議，地方應依照中央關于“加快強制分類制度”的部署要求，增加垃圾分類推動工作的量化目標和剛性要求，設立與“有效減少垃圾的清運量和最終處理量”直接對應的工作目標，并參照目標規劃家庭廚余、園林垃圾、有害垃圾、低價值可回收物這些強制分類重點對象的分類收集和處理的軟硬件系統或設施的建設。

另外，規劃建設更多元化和更高效的垃圾資源化處理設施，特別是家庭廚余和園林垃圾生化處理設施、可回收物分揀集散中心和回收利用設施、有害垃圾（特別是廢電池和廢燈管）的安全處置和資源化利用處理設施。

還有環保專家建議，應由國務院相牽頭，組織發改委、住建部、環保部、商務部、農業部等多部委共同參與編制生活垃圾管理發展規劃。以餐廚垃圾（餐飲垃圾和家庭廚余）、園林垃圾等有機易腐廢棄物為例，生化處理是重要的垃圾資源化技術路線，而處理產物的農業利用或土壤改良應用與農業管理部門的工作有緊密關聯。

通過垃圾分類，從原來混收、混運、混合處理分流出來的有一定價值的可回收物，應按照“兩網融合”的發展思路，融入再生資源管理系統，因此，商務部也應該參與規劃編制。

循序漸進，分步推進，每項政策法規都與民眾的具體實踐息息相關。