土地“三權(quán)分置”的法律風(fēng)險(xiǎn)與防范

□ 香港城市大學(xué)法學(xué)碩士 周華宸

土地“三權(quán)分置”的法律風(fēng)險(xiǎn)與防范

□ 香港城市大學(xué)法學(xué)碩士 周華宸

為了防范大量工商資本下鄉(xiāng)可能引發(fā)“農(nóng)用地”的“非農(nóng)化”問(wèn)題，首要的問(wèn)題就是對(duì)其加強(qiáng)審查和監(jiān)管，及時(shí)查處違法違規(guī)行為，從源頭上防范并控制風(fēng)險(xiǎn)。

隨著中國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn),我國(guó)農(nóng)村土地權(quán)利體系從所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的“兩權(quán)分離”制度逐步完善為所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”的新格局，突破了“集體所有權(quán)―承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”的結(jié)構(gòu)而自發(fā)形成了“集體所有權(quán)―承包權(quán)―經(jīng)營(yíng)權(quán)”的“三權(quán)分置”結(jié)構(gòu)，由此，我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度在實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)了第二次蛻變。但目前我國(guó)相關(guān)法律尚未確立、配套機(jī)制亟待完善,從而使農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變革仍面臨著諸多不確定因素。從法律風(fēng)險(xiǎn)與防范的角度，承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離后，為了防范大量工商資本下鄉(xiāng)可能引發(fā)“農(nóng)用地”的“非農(nóng)化”問(wèn)題，首要的問(wèn)題就是對(duì)其加強(qiáng)審查和監(jiān)管，及時(shí)查處違法違規(guī)行為，從源頭上防范并控制風(fēng)險(xiǎn)。

確權(quán)是基礎(chǔ)

由中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》指出，現(xiàn)階段深化農(nóng)村土地制度改革，順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行，著力推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新，是農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的自我完善。

確權(quán)是土地流轉(zhuǎn)以及抵押擔(dān)保等所有后續(xù)工作的先決條件，只有通過(guò)登記發(fā)展，將各類不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利確認(rèn)和固定下來(lái)，不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革和不動(dòng)產(chǎn)市場(chǎng)交易、流轉(zhuǎn)才能進(jìn)行。以前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)措施散落在各個(gè)文件中，現(xiàn)在集中到一個(gè)文件里發(fā)布，且文件涉及到土地流轉(zhuǎn)的各個(gè)方面，也將規(guī)范和推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押為例，《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》《擔(dān)保法》等法律更加強(qiáng)調(diào)農(nóng)用地的社會(huì)保障功能，均對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押做出了禁止性規(guī)定。

雖然國(guó)家政策層面上對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押予以認(rèn)可，但在法律相關(guān)條款尚未修改的情況下，一旦當(dāng)事人之間發(fā)生抵押權(quán)糾紛，仍將面臨著抵押權(quán)無(wú)法實(shí)現(xiàn)的法律風(fēng)險(xiǎn)。這也要求，在落實(shí)意見(jiàn)，推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押之時(shí)，要盡快啟動(dòng)農(nóng)村土地承包法等相關(guān)法律的修改程序。

承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的潛在風(fēng)險(xiǎn)

承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離后，經(jīng)營(yíng)權(quán)人占有、使用土地，由此可能存在經(jīng)營(yíng)權(quán)一權(quán)獨(dú)大，吞噬承包權(quán)和所有權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)。要保證承包人能夠比較穩(wěn)定地從土地經(jīng)營(yíng)中獲取利益。推進(jìn)承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，必須協(xié)調(diào)、平衡承包人和經(jīng)營(yíng)權(quán)人的利益，把握好承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離程度。

近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)總體上平穩(wěn)健康，但也存在一些需要重視和解決的問(wèn)題。大量農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大，新型經(jīng)營(yíng)主體大量涌現(xiàn)，土地承包權(quán)主體同經(jīng)營(yíng)權(quán)主體分離的現(xiàn)象越來(lái)越普遍。如有的地方強(qiáng)行推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，片面追求流轉(zhuǎn)規(guī)模、比例，侵害了農(nóng)民合法權(quán)益；有的地方土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不健全，服務(wù)水平有待提高；有的工商企業(yè)長(zhǎng)時(shí)間、大面積租賃農(nóng)戶承包地，“非糧化”“非農(nóng)化”問(wèn)題比較突出。在全國(guó)3.8億畝耕地進(jìn)入流轉(zhuǎn)的大趨勢(shì)下，該《意見(jiàn)》出臺(tái)的背景就是對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)違規(guī)行為進(jìn)行規(guī)范，對(duì)土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效的法律管控。

加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)用途管制。堅(jiān)決查處通過(guò)“以租代征”違法違規(guī)進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)的行為，堅(jiān)決禁止擅自將耕地“非農(nóng)化”。嚴(yán)禁以土地流轉(zhuǎn)之名違規(guī)搞非農(nóng)建設(shè)；變相建設(shè)旅游度假村、高爾夫球場(chǎng)、別墅、私人會(huì)所等。嚴(yán)禁占用基本農(nóng)田挖塘栽樹及其他毀壞種植條件的行為。嚴(yán)禁破壞、污染、圈占閑置耕地和損毀農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施。

強(qiáng)化對(duì)工商資本的防范。對(duì)工商企業(yè)長(zhǎng)時(shí)間、大面積租賃農(nóng)戶承包地要有明確的上限控制。工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地要按面積實(shí)行分級(jí)備案；定期對(duì)租賃土地企業(yè)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力、土地用途和風(fēng)險(xiǎn)防范能力等開(kāi)展監(jiān)督檢查。

堅(jiān)持土地的農(nóng)業(yè)用途，嚴(yán)禁農(nóng)地“非農(nóng)化”“非糧化”。無(wú)論采取何種形式實(shí)現(xiàn)承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，都不能改變土地的農(nóng)業(yè)用途，這是承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的底線。承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離后，更容易獲得經(jīng)營(yíng)權(quán)的是農(nóng)業(yè)合作社、龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。為了防范大量工商企業(yè)下鄉(xiāng)可能引發(fā)農(nóng)地“非農(nóng)化”問(wèn)題，經(jīng)營(yíng)權(quán)受讓主體沒(méi)有資格限制，并不意味著只要和承包人達(dá)成約定即可成為經(jīng)營(yíng)權(quán)人，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)其下鄉(xiāng)前的審查和下鄉(xiāng)后的監(jiān)管，還必須進(jìn)行準(zhǔn)入資格審核，及時(shí)查處相關(guān)違法違規(guī)行為，從源頭上控制風(fēng)險(xiǎn)。

設(shè)置分離期限并控制流轉(zhuǎn)價(jià)格和流轉(zhuǎn)規(guī)模。應(yīng)當(dāng)參考《物權(quán)法》中用益物權(quán)的期限以及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)本身的存續(xù)時(shí)間，對(duì)承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離規(guī)定一個(gè)最短的期限。建立合理、良性的讓渡對(duì)價(jià)機(jī)制來(lái)分配農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)，這就需要對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)作價(jià)評(píng)估。應(yīng)當(dāng)允許政府或其他有資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)介入承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，由其根據(jù)農(nóng)村土地的地形等特點(diǎn)，確定相應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)參考價(jià)格。同時(shí)，應(yīng)將固定流轉(zhuǎn)價(jià)格與浮動(dòng)流轉(zhuǎn)價(jià)格相結(jié)合，根據(jù)流入土地的經(jīng)營(yíng)效益和糧食價(jià)格變化情況來(lái)決定土地流轉(zhuǎn)價(jià)格，這比一次性商定流轉(zhuǎn)價(jià)格更加合理，更能夠保障農(nóng)民獲得長(zhǎng)遠(yuǎn)的土地利益。

完善分離登記，強(qiáng)化權(quán)利保障。為了確權(quán)和便于管理，應(yīng)當(dāng)規(guī)范、完善農(nóng)地承包合同和農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離、流轉(zhuǎn)合同。分離后的經(jīng)營(yíng)權(quán)具有絕對(duì)性和對(duì)抗性，產(chǎn)生物權(quán)的法律效果，受物權(quán)法定主義約束，不能由《物權(quán)法》第127條確立的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采登記對(duì)抗模式而推導(dǎo)出經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)須登記的邏輯結(jié)論。同時(shí)，承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離采取登記生效主義具有可操作性。

立法推動(dòng)“三權(quán)分置”

完善“三權(quán)分置”這種重大理論創(chuàng)新，就要扎實(shí)地做好農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，確認(rèn)“三權(quán)”權(quán)利主體，明確權(quán)利歸屬，穩(wěn)定土地承包關(guān)系。建立健全土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理制度，完善工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，確保土地經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。構(gòu)建新型經(jīng)營(yíng)主體政策扶持體系，加快農(nóng)村土地承包法等相關(guān)法律修訂完善工作。故此，改革主要是突破了《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》的規(guī)定，亟待由這幾部法律的制定機(jī)關(guān)——全國(guó)人大或其常委會(huì)做出修改意見(jiàn)，為農(nóng)村土地“三權(quán)分置”提供強(qiáng)有力的法律依據(jù)，這就意味著一系列政策改革和法律修訂工作迫在眉睫且勢(shì)在必行。

農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”的權(quán)利體系，開(kāi)啟了我國(guó)農(nóng)村土地制度“第三次改革”的序幕。正如習(xí)近平總書記指出，改革前，農(nóng)村集體土地是所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)合一；搞家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，把土地所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分開(kāi)，這是我國(guó)農(nóng)村改革的重大創(chuàng)新；現(xiàn)在，把農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行，這是我國(guó)農(nóng)村改革的又一次重大創(chuàng)新。他強(qiáng)調(diào)，要在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置、經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的格局。黨的十八屆五中全會(huì)提出，要穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，完善土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法，依法推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，構(gòu)建培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的政策體系。

農(nóng)村土地“三權(quán)分置”不但多元化的經(jīng)營(yíng)主體和經(jīng)營(yíng)方式也會(huì)得以培育，而且農(nóng)村土地資源的利用效率將隨之提升。總之，無(wú)論通過(guò)何種方式實(shí)現(xiàn)承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，“三權(quán)分置”都必須堅(jiān)持三條底線，即堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制，堅(jiān)持穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，堅(jiān)持農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)性地位。只有在建立健全與完善的法律體系基礎(chǔ)上，尊重農(nóng)民意愿，嚴(yán)控農(nóng)村土地用途，保護(hù)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，循序漸進(jìn)地進(jìn)行改革和探索，才能確保承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離、流轉(zhuǎn)的“流而有序，轉(zhuǎn)而不亂”，確保“改有所成，改有所進(jìn)”，促使廣袤的農(nóng)村土地上釋放更多的改革紅利。

農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”的權(quán)利體系，開(kāi)啟了我國(guó)農(nóng)村土地制度“第三次改革”的序幕。