EUETS視域下我國碳交易機制的結構性反思

江 彬

(華東政法大學 經濟法學院，上海 200042)

碳排放交易是指碳排放權的交易。碳排放權的產生來源于權利抽象化，在CO2等溫室氣體上設置一抽象權利，即碳排放權，占有人享有合法排放的權利。交易則產生于配額設置。數個排放權的集合構成配額，對其設置一定的限額，即產生資源的稀缺效應，配額的流通需求由此產生。在碳排放市場上，自由流通的是有別于碳排放實體的排放配額。這一虛擬交易模式，是如何產生的？其機制如何運行？我國當前的現狀又是如何？是否有可改進的空間？這是當前我國碳排放交易建設所面臨的困惑。

一、碳排放交易機制溯源

同其他交易機制一樣，碳排放交易機制歷經了從理論到實踐的過程。早在20世紀初，碳排放交易機制理論萌芽。至《京都議定書》設定ET、JI、CDM三種履約機制，碳排放交易機制框架初現，碳排放交易開始由理論走向實踐。

(一)制度基石：排污權理論

碳排放交易理論可追溯至20世紀30年代。那時人們已開始意識到，環境問題是一個待解決的問題，而其根源在于外部性，以人為方式予以干預迫切且必要。正因“環境問題中的外部性理論，描述的是私人成本和社會成本之間的差異”，“環境和資源問題通常是外部不經濟性導致，以‘公共物品的悲劇’為代表”[1]11，將外部成本內部化，以解決外部性問題，已成為環境經濟學家們的共識。

然而，如何內部化，環境經濟學界卻不能形成統一定論。以庇古為代表的庇古理論，主張以稅收手段，向污染者征收邊際凈私人產品和邊際凈社會產品的差額(即“庇古稅”)，使外部成本內部化；而以科斯為代表的產權理論，主張通過界定產權和市場交易使外部成本內部化。這兩者旗鼓相當，難分勝負，并直接產生“碳稅”和“碳交易”兩種模式。碳排放交易產生于產權理論，通過污染物產權的界定，產權持有人獲得排污的權利，并可將此放置于市場上交易。

在理論上探討產權交易如何運用于實際則至20世紀60年代。1966年，克洛克探討了在空氣污染中產權理論的可適用性。1968年，戴爾斯探討了在水體污染中產權理論的可適用性，并提出將污水排放量劃分為等額份額。1971年，包謨和奧特斯設計了一個可實現預定環境目標的收費系統，以此得出市場交易中的價格由供需主體交互影響決定，優于稅收中價格的確定方式。1972年，蒙哥馬利證明了在排放地點為關鍵因素的情況下，存在成本效率化的配額平衡市場。[1]12-13

(二)框架初建：《京都議定書》

將產權交易模式實際運用到環境治理中則為更晚。碳排放交易的實踐以《京都議定書》為起點。《聯合國氣候變化框架公約》框架下，《京都議定書》設定了排放貿易(International Emission Trading，IET)、聯合履約(Joint Implementation，JI)、清潔發展(Clean Development Mechanism，CDM)三種靈活履約機制。

IET規定于《京都議定書》第17條，“當一個發達國家(附件一)履約方可能超量排放溫室氣體時，可以向另一個有多余排放份額的發達國家(附件一)購買份額，以達到限量排放的承諾”[2]246。JI規定于《京都議定書》第6條，“發達國家(附件一)可以向其他發達國家(附件一)轉讓或獲得減排數量，但這些減排數量必須通過特定項目產生，且這類項目的成立有嚴格的規定：經有關締約方批準；能夠減少溫室氣體‘源的排放’或增加‘匯的消除’；且必須遵守第5和7條的相關義務等”[2]244。CDM規定于《京都議定書》第12條，“協助發展中國家(附件二)實現可持續發展和有益于框架公約的最終目標，并協助發達國家(附件一)遵守量化限制和減排承諾”[2]246。

具體來說，IET是發生于發達國家之間，以配額直接在市場交易的履約模式。JI是發生于發達國家之間，通過項目產生減排量，經核證后用于配額抵消的履約模式。而CDM是發展中國家與發達國家進行項目合作，發達國家為發展中國家提供技術和資金，包括低碳減排技術，減排產生的減排額度用于發達國家配額抵消的履約機制。從主體而言，IET和JI發生于發達國家與發達國家之間，CDM發生于發達國家與發展中國家之間；從內容而言，IET是配額的直接交易，JI和CDM是基于項目產生的核證減排量進行配額抵消。

作為量化限制和削減排放的履行方式，三類京都機制的確有彈性、多元性和可替代，然而，作為國際履約方式，京都機制更多規制的是國家間減排貿易，對于一國內部的碳排放交易機制設計，京都機制并不具有太多的適用性。更何況，京都機制本身存在一些未決的規則問題。例如，JI被定位是“締約方國內削減行為的‘補充’”，然而如何界定“補充”？主體性國內減排與補充性聯合履約之間的界限如何劃定？CDM并沒有“補充”的限定，發達國家是否可以放棄國內減排，完全通過履約機制完成承諾的減排目標？IET的可交易配額，其數量如何確定？是否限量？若不限量，如何防范惡性交易？[2]248-252

二、我國碳排放交易機制現狀分析

(一)碳政策演進

碳排放交易初建始于1997年《京都議定書》，IET、JI、CDM履約機制構建了碳排放交易大體框架。至2005年以后，我國在碳排放交易平臺的行動日漸活躍。2009年哥本哈根氣候變化大會，我國政府承諾，到2020年我國單位GDPCO2排放要比2005年下降40%—45%。2011年，國家發改委下發《關于開展碳排放權交易試點工作的通知》，我國碳排放交易進入實踐階段，北京、上海、天津、湖北、廣東、重慶、深圳7省市被作為碳排放交易試點地區。2012年，國務院發布《關于印發“十二五”控制溫室氣體排放工作方案的通知》，自愿減排交易機制建立，碳排放交易市場建設總體方案亟待明確。2014年，中美發布《氣候變化聯合聲明》，我國政府承諾，到2030年我國CO2排放的峰值階段，非化石能源占一次能源消費比重要提高到20%左右。2015年，我國向聯合國提交《國家自主貢獻》，再次重申，到2020年單位GDPCO2排放要比2005年下降40%—45%，非化石能源占一次能源消費比重要達到15%左右。同年，《巴黎協定》通過，第6條“允許締約方對碳排放的配額進行國際交易，以達到減排目標”，再次為建立碳排放交易市場、豐富市場化減排機制提供了法律依據。2016年，國務院發布《“十三五”國家溫室氣體控制方案》，提出建立全國碳交易市場和碳交易制度的總目標。同年，國家發改委科技部、外交部和財政部聯合發布《關于切實做好全國碳排放權交易市場啟動重點工作的通知》，強調2017年應確保啟動全國碳排放權交易，并發揮市場化機制在全國碳市場的決定性配置作用。

與此同時，各交易管理辦法也相繼出臺。在交易制度方面，2011年，國家發改委、科技部、外交部和財政部聯合發布《清潔發展機制項目運行管理辦法(修訂)》，國家發改委2012年發布《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》、2014年發布《碳排放權交易管理暫行辦法》；在排放報告方面，2014年，國家發改委發布《關于組織開展重點企(事)業單位溫室氣體排放報告工作的通知》，2013—2015年，國家發改委分批次發布《行業企業溫室氣體排放核算方法與報告指南》；在行業政策方面，《林業應對氣候變化“十二五”行動要點》《林業應對氣候變化“十三五”行動要點》《交通運輸行業節能減排工作要點》《金融業發展和改革“十二五”規劃》《金融業發展和改革“十三五”規劃》等行業專項政策發布。[3]各試點也制定了相應的實施細則。廣東先后發布《廣東省碳排放管理試行辦法》《廣東省碳排放配額管理實施細則》《廣東省企業碳排放信息報告與核查實施細則(試行)》；上海先后發布《上海市碳排放管理試行辦法》《上海市碳排放核查第三方機構管理暫行辦法》《上海市碳排放核查工作規則(試行)》；北京先后發布《北京市碳排放權交易管理辦法(試行)》《北京市碳排放配額場外交易實施細則(試行)》《北京市碳排放權抵消管理辦法》；天津發布《天津市碳排放權交易管理暫行辦法》；重慶發布《重慶市碳排放權交易管理暫行辦法》；深圳發布《深圳市碳排放權交易管理暫行辦法》。

(二)碳市場建設

除了政策發布外，碳市場建設也在進行。2011年，隨著七省市試點，北上廣深、天津、重慶、湖北七交易所成立。2013年，七交易所開始運行①，碳交易正式啟動。2016年，第八個試點福建市場設立，相比較成立時間早、根基深、管理辦法完備的前七個試點，福建碳市場稍顯不足。但其納入陶瓷行業，開發林業碳匯項目，為全國首創；按照國家核算標準建立市場，為全國唯一；且交易品種全、產品新，碳金融產品豐富②，首日成交量即超前七個試點。[4]

在試點之外，全國統一碳交易市場建設也逐步展開。2013年，國家發改委啟動全國碳市場建設工作，2016年國家發改委發文指出，應確保2017年啟動全國性碳交易。當前，全國碳市場仍在建設中，但啟動思路略有微調。一是由原先八個行業限縮為三個行業。依據2016年《關于切實做好全國碳排放權交易市場啟動重點工作的通知》，第一階段應覆蓋八大行業③的重點排放企業，但因部分省份核查與復查工作進度拖后，報送數據質量較低，又因“電力、電解鋁、水泥”產品比較單一，內部工藝流程簡單，數據基礎好，分配方法容易制定，行業之間爭議小，且排放量占比大，因此首批只納入這三個行業。二是啟動時間略有延后。依據《通知》，2016年應出臺并實施配額分配方案，2017年第一季度，中央及地方應完成配額總量的設定和分配，但至2017年7月底，三大行業的配額分配方案初定，全國碳市場的配套支撐系統建設方案尚未確定，碳市場建設實際進度或有所延遲。三是在全國統一碳市場啟動后，八試點市場并不立刻退出，而是與全國市場并行一段時間。[5]

(三)碳交易追蹤

總體而言，我國碳交易規模和體量可觀。據初步估算，在當前只納入電力、水泥、電解鋁三個行業的情況下，啟動初期配額規模將達50億噸CO2，相當于歐洲碳市場的2.5倍。

從試點現狀來看，八個試點市場覆蓋多個行業的數千家企業，交易勢態良好。至2017年5月，各試點累計交易量達1.6億噸，成交額達37億元；僅2016年一年碳現貨成交量達6400萬噸，較2015年增長80%，交易額達10.45億元，較2015年增長22.1%。

但各試點之間交易狀況呈不均衡態勢。從交易量來看，湖北交易總量最大，達4329.5萬噸，市場占比36.3%；廣東次之，3020.3萬噸，占比25.3%；深圳和上海位列第三、第四，分別占比15.6%、8.3%；其余四試點交易量較小，占比均不足6%。從交易額來看，湖北因交易量大，交易額也高達8.3億元，占比32.3%；深圳位列第二，成交額6.1億元，占比23.7%；廣東第三，4.4億元，占比17.2%；北京、上海分別為第四、第五，占比13.6%、8.5%；其余三省市交易量較小，占比均不足3%。從碳價來看，各試點碳價不一，且差距較大。北京碳價最高，為第一層級，50元/噸；深圳、上海、福建為第二層級，在30—40元/噸波動；廣東、天津、湖北為第三層級，在10元/噸左右；重慶為第四層級，在1.5元/噸左右。④同時，存在碳價波動明顯、高開低走的問題。以深圳為例，2013年6月，深圳碳交易所以成交價為29元/噸開市，碳價大幅攀升，9月9日至第一個峰值，84.5元/噸，10月14日，至歷史最高值，106.1元/噸，此后急速回落，至2016年8月22日達最低值24.2元/噸。以廣東為例，廣東以60元/噸開市，2014年5月19日達最高值74.6元/噸，此后大幅走低，直至在10元/噸徘徊。除了交易雙方存在信息不對稱的因素外，對碳市場本身認識不足、預測失誤也是碳價高開低走、波動起伏的原因之一。⑤

在碳交易的履約部分，從已公布的信息來看⑥，當前我國碳市場的履約情況良好。2017年，北京、天津、廣東試點已100%完成履約；上海、深圳、福建履約率超過95%。其中，廣東碳交易所在常規履約外，有所創新，首次引進碳普惠核證自愿減排量(PHCER)機制，企業自愿實施節水、節電或增加綠色碳匯等低碳減排行為所產生的減排量，可用于抵消其實際減排量。

在碳金融方面，各碳市場仍是以碳現貨交易為主，碳金融交易稀少。一方面，碳金融產品開發技術不成熟，另一方面，交易主體對碳金融市場和產品認識度不足。當前，我國已開始碳金融產品開發的嘗試。如福建省開發碳配額抵押貸款業務，廣東、上海、湖北開發碳遠期產品，深圳、重慶等開發碳配額質押貸款業務，深圳、湖北等開發碳配額托管業務，上海開發碳配額回購業務，北京開發碳期權產品，以及深圳開發碳債券、北京開發場外掉期⑦合約產品。

三、EUETS鏡鑒下我國碳交易制度設計

(一)我國碳排放交易機制的局限性反思

從我國碳排放交易機制的現狀來看，主要存在四個問題。

一是碳市場不活躍，碳交易多集中于履約期。根據統計，2014年首次履約，試點市場70%以上的交易集中于履約期，2017年有所降低，但仍達50%以上。交易多是對配額的暫時急需，而非利用碳交易實現自主減排。

二是碳市場的碳價偏低，不能反映真實減排成本。依據ICAP(國際碳行動伙伴組織)發布的最新數據，加利福尼亞-魁北克碳排放交易體系的碳價為13.8美元/噸，歐盟排放交易體系為5.45美元/噸，韓國為18.81美元/噸，新西蘭為12.01美元/噸，加拿大安大略省為14.2美元/噸；而我國市場最高北京為7.53美元/噸，最低重慶僅0.22美元/噸，其余集中于2—5美元/噸之間，碳價總體偏低⑧。同時，碳價并沒有真實反映減排成本。通過宏觀計量模型測算，企業的邊際減排成本應為當前均價的一倍左右。我國碳交易多是企業在履約時對配額的短期需求，不能反映碳市場長期的供求關系，也不能體現企業的減排成本。[6]

三是碳金融市場不夠成熟。盡管當前我國碳市場存在碳配額抵押、碳遠期、碳配額質押、碳配額托管、碳配額回購、碳期權等多種碳金融形式，但普遍體量小、頻次低、結構較為簡單，且處于試水階段，可復制性差，存在一定局限。[7]

四是當前的試點市場發展不均衡，交易量、交易額、交易單價均參差不齊。碳市場本身又具有封閉性，交易不能自由地跨區域進行，更加放大了不均衡的缺陷。而更關鍵的是，規制交易機制的法規政策存在沖突或監管盲區。一是地區與地區之間管理政策各有差異。如覆蓋行業范圍，深圳、上海、廣東覆蓋范圍較廣，深圳覆蓋26個行業，上海和廣東對工業和非工業企業均進行覆蓋；而北京、天津、湖北、重慶則嚴格限定行業，北京、天津、重慶僅限定6個行業，多集中在高能耗重工業，湖北也僅限定8個行業。又如配額分配規則，在配額分配頻率方面，上海為一次性發放三年，其余6個試點為一年一發；在有償分配比例方面，廣東為“2013年，免費97%，有償3%，2014年起，3%無需購買”，其余6個試點為免費；在是否允許拍賣方面，重慶未予說明，其余6個試點允許。再如CCER抵扣規則，在抵扣比例方面，七省市都要求CCER的抵扣不能超過一定比例，但又有所區別，深圳、天津、重慶是不超過當年排放量的一定比例⑨，上海、北京、湖北是不超過配額的一定比例⑩，廣東是不超過上年排放量的10%；在地域限制方面，深圳、上海、天津、重慶對用于抵扣的CCER的來源沒有限制，北京要求至少50%來自市內，廣東要求至少70%來自省內，湖北則要求全部來自省內。[8]二是作為現行全國碳交易管理規則《碳排放權交易管理暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)存在局限性。比如，配額的確定標準應采用“歷史法”還是“基準線法”，如何擴大“有償分配”的比例；CCER是否用于跨地區抵消,能否用于全國碳市場；碳交易機制內部自愿減排市場與強制減排市場如何協調，碳交易機制與外部其他環保機制，如用能權交易機制、節能量交易機制之間如何協調；如何處理全國碳市場與試點碳市場并行之間的沖突；這些《暫行辦法》未予規定。

(二)EUETS制度鏡鑒

EUETS(European Union Emission Trading Scheme，縮寫為EUETS，歐盟碳排放權交易體系)，于2005年成立，覆蓋28個歐盟成員國和3個非成員國，是目前全球建立時間最早、覆蓋地區最廣、交易規模最大的跨地區強制總量控制交易體系[9]。EUETS作為發展最成熟的碳交易機制，其留下的經驗和教訓可以給我們一些借鑒。

1．EUETS的顯著特征

EUETS在長期發展中形成三個顯著特征。一是分階段實施。EUETS將整個機制的運行劃分為三個階段。第一階段自2005年1月1日至2007年12月31日，為試驗階段，主要目的在于獲得運行經驗，為正式運行奠定基礎，該階段以小范圍、局部性試驗為主。第二階段自2008年1月1日至2012年12月31日，為正式運行階段。第三階段自2013年至2020年，為深化改革階段。二是總量限制與交易(cap and trade)。EUETS設定cap制度，用量化的方式來設定配額總量，以此來決定配額稀缺程度。當配額總量設定得越小，配額稀缺性越高，配額交易價越高，減排成本也越高，因此，cap制度被認為是基于數量的環境政策工具。[1]18在此基礎上，EUETS允許在配額額度內，交易主體根據自己的供需，進行配額交易。三是開放性對接。EUETS并非封閉的局域性碳交易體系，而是允許與其他排放交易體系相銜接，如基于CDM與JI產生的碳減排信用可以轉化為一定配額，用于抵消。[10]

2．EUETS的困境與改革

在機制運行中，EUETS也曾深陷過各種困境沼澤。

其一，配額總量設定不合理，導致配額過剩。在第一階段和第二階段，EUETS對配額總量的確定是以國家分配計劃(NAPs)的方式，這是一種“自下而上”的方式，先由各成員國根據本國碳排放目標和實際情況設定本國的碳排放配額總量，再由歐盟委員會審核批準，最后將審批過的各國總量匯總，形成EUETS的配額總量。這種方式帶來的問題是，各國出于各自利益的考量，為防止本國企業因配額不足購買配額而導致生產成本上升，會提交遠遠高于實際排放量的配額總量。因投放到市場的配額總量遠遠高于實際排放量，碳市場出現配額過剩。

其二，因配額過剩、免費發放和禁配額存儲，導致碳交易價格低迷。在第一階段和第二階段，EUETS采取的是“免費為主，拍賣為輔”的配額發放方式。在第一階段，免費的占比超過總配額的95%，即使是在第二階段，免費的占比也超過總配額的90%。免費占比過高，使得配額的獲得成本過低；又因配額過剩，使得市場呈現供過于求的趨勢；加之禁配額存儲，一期的配額不得用于二期，碳價持續走低，直至2007年底跌至0。

其三，因測量標準的不合理設計，導致配額分配向減排低效企業傾斜，加劇EUETS市場的不公平性。在第一階段和第二階段，EUETS采取的測量標準是歷史法，即以該企業過去3—5年的歷史排放數據為依據進行配額分配[11]。在這種“祖父原則”的分配標準下，高能耗、高排放企業獲得高配額，低能耗、低排放企業卻獲得更少配額。此情形下，污染者非但不付費，反而可以獲得意外收益，而采用新能源或清潔能源，進行減排成本付出的企業卻可能因此配額不足，購買配額造成進一步成本支出。同時，EUETS還存在信用抵消機制過于寬松，導致抵消濫用，碳價進一步降低等問題。

在沼澤困境中，EUETS尋求改革。

在第三階段，針對配額過剩問題，EUETS將配額總量的設定方式由“自下而上”的國家分配計劃(NAPs)改為“自上而下”的歐盟整體限額(EU-wide Caps)。總體原則是，先由歐盟設定EUETS的配額總量，再根據充分協調原則分配到各成員國，具體到對EUETS配額總量的確定，則是先依據第二階段配額總量的平均水平，確定第三階段第一年度的配額總量，往后每年下調1.75%，以此控制配額過度發放，防止配額喪失稀缺性。對于碳價低迷，EUETS采取了多重手段。一是逐步將免費為主過渡為拍賣為主。在第三階段第一年度，EUETS將以拍賣方式發放的占比由10%提升到40%，其中，電力行業要求實現100%全面拍賣，存在碳泄漏風險的行業應逐步提升拍賣占比，直至2027年達到100%。二是取消配額存儲限制。原先的規定是一期配額在二期實施后4個月失效，一期配額無法在二期使用。而新一輪的改革規定，二期配額可以無限制地存儲到三期使用，以防止配額在失效前大量拋售，碳價走低。對于配額分配不公平問題，EUETS摒棄歷史法，改采基準線法。基準線法的思路是以某企業單位產品碳排放率最低(碳效率最高)的10%作為基準線，其與產量的乘積為該企業的配額。這種方式因行業、企業的不同而不同，防止配額向高污染企業傾斜。同時，對于信用抵消機制，在第三階段EUETS作出嚴格限定。對于因CDM和JI項目產生的ERU，2013年以前已注冊的，可與配額相抵，對于2013年以后注冊的，只有與最不發達國家項目合作產生的ERU才可與配額相抵，同時可抵消的信用總量不得超過EUETS總配額的50%。[12]

(三)我國碳排放交易機制細節性思考

1．EUETS視域下的制度借鑒

第一，在總量限制制度部分，我國應合理設置配額總量，防止出現配額過剩。現行《暫行辦法》第8條規定，由國家發改委綜合各種因素，確定國家及各省市的排放配額總量。依據《暫行辦法》，全國碳市場配額總量的設定方式是“由上而下”，有別于現行試點“由下而上”。問題在于，未來全國碳市場將與試點碳市場在較長的一段時間內并行，這期間配額總量如何分配？是統一由國家發改委設定所有地區配額，包括試點地區？還是國家發改委設定除試點地區以外的配額總量，試點地區由其自行決定？如果統一由國家發改委設定，目前全國碳市場采集到的數據僅“電力、電解鋁、水泥”三個行業，當前可能僅在這三個行業內分配配額，而試點市場內部遠遠不止這三個行業，剩余行業的配額由誰來分配？若由試點地區自行決定其配額，是否會出現類似EUETS各成員國謊報配額的情形，造成碳市場的不正當競爭？另一個問題是，配額總量的計量標準是什么，《暫行辦法》對此并未作出規定。查閱各交易所《碳排放管理試行辦法》，也未予以明確規定。上海、廣東等試點《碳排放配額管理實施細則(試行)》中采歷史法與基準法并行。未來全國碳市場應采何種標準？

依據EUETS的歷史經驗，在減排效率方面，“由上而下”的集中決策方式優于“由下而上”的分散決策方式，因此在未來，應當采“由上而下”的決策方式——統一由國家發改委設定所有地區配額。當前由于基礎數據的不足，無法在更多行業設定配額，有必要設計過渡銜接機制。在初期，由全國市場與試點市場并行，全國市場設定“電力、電解鋁、水泥”三個行業的總配額，試點以外其他地區的企業，可在全國市場交易配額，試點市場依據歷史排放量設定配額，并依照一定比例逐年遞減，防止出現地方保護行為。若此后行業基礎數據不斷補充完善，可逐步取消試點市場，完全以全國市場為中心。對于測量標準，同樣，EUETS的經驗告訴我們，基準線法不會傾斜保護污染者，較歷史法更有優越性。因此，在未來，應以基準線法作為測量標準，并應逐步分行業確立不同基準線，而非統一劃定。

第二，在許可分配制度部分，配額如何在碳市場主體之間分配，以防止分配的不公平性？《暫行辦法》第9條規定的“初期以免費分配為主，適時引入有償分配，并逐步提高其比例”，然而，“適時”究竟為何時？“逐步”究竟為何步？EUETS是采分階段轉變法，逐步由免費為主向拍賣為主。在第一、第二階段，EUETS以免費為主，在第三階段，EUETS以拍賣為主。其內在的原理是，在碳交易機制初期，因碳金融尚不完備，以免費分配的方式是為換取市場的接受度。而拍賣可增加配額的內在成本，進而使其稀缺，這是碳排放交易機制的最終選擇。因此，我國也應劃定階段，在階段初期，以免費為主，在階段后期，以拍賣為主。

第三，如何穩定碳價，防止碳價高開低走，并長期低迷？EUETS的首次調控是折量拍賣，將原定于2013—2015年拍賣的配額延遲至2019—2020年拍賣，但這僅是短期調整，無法徹底消除配額的結構性過剩，因此，EUETS的二次調控意在結構性調控，主要包括兩種臨時性碳價支持機制：碳低價機制和價格管理儲備配額制度。EUETS碳價調控的基本思路分為調控碳價和配額數量兩種方式。碳價調控是直接調控，分為直接定價和限價兩類。限價又包括設置下限、上限和區間三類。配額數量調控是間接調控，其方式是設定碳儲備機制，當碳價過低，供過于求時，將碳配額置于碳儲備池內，防止碳價繼續暴跌；當碳價飆升，供不應求時，釋放出碳儲備池內的配額，以平抑碳價。[13]我國碳交易機制應該采直接和間接調控相結合的模式。在直接調控方面，直接定價違背了市場化原則，不宜采納，而設置上限不易操作，難以測算企業的真實減排成本，因此設置下限是較為適宜的調控方式，而間接調控中的碳儲備機制充分地運用市場供求關系來調控價格，是市場化的調控方式，應予借鑒。

2．EUETS視域外的制度反思

在交易制度方面，應當設置注冊登記系統、交易系統和結算、清算系統三大系統。《暫行辦法》中僅提及注冊登記系統、交易系統，未規定結算、清算系統，且對注冊登記系統、交易系統的規定也缺乏細化。另一問題是，未來全國市場是否允許個人參與碳交易？《暫行辦法》第19條規定“符合規定的機構和個人均可參與碳交易”，在試點實踐中，僅是針對排污企業，并不對個人開放。在未來全國碳市場，個人是否可以參與交易？若允許個人參與交易，又如何確定個人配額總量，如何確定實際排放量，誰又作為第三方核證主體進行監測？

在柔性和靈活機制方面，作為一種靈活履約機制，在非正常情形下可靈活履行配額清繳，其形式多樣，包括抵消機制(OFFset)，儲備機制(Banking)，借貸機制(Borrowing)和安全閥觸發機制(Safety Value)[1]20。《暫行辦法》規定了抵消機制和儲備機制，在未來全國碳市場，是否規定借貸機制和安全閥觸發機制？現有的抵消機制和儲備機制是否進一步完善？抵消機制是目前運用最廣泛的柔性和靈活機制，《京都議定書》中JI和CDM均屬其中。當前我國已建立CCER抵消機制和PHCER抵消機制，但尚未明確的是，CCER抵消機制和PHCER抵消機制的關系如何定位。兩者是并列關系還是包容關系？如果是包容，又是誰包容誰？兩者的適用地域是否存在交叉？是否允許存在其他省市的CER抵消機制？同樣，我國的儲備機制也存在不明確的問題。按照傳統理解，儲備機制是指企業將未用完的配額或減排信用儲存下來，留待將來使用或出售，有不跨期和跨期儲備兩種。前者只允許在一個履約期內(如EUETS的第一階段)的不同年份使用，后者可延伸至不同履約期。我國《暫行辦法》第11條僅規定，“主管部門應在配額總量中預留一定數量，用于有償分配、市場調節、重大建設項目等”，對于儲備池內的配額何時使用，是跨期還是不跨期，未予確定。

在處罰機制方面，我國《暫行辦法》對違約企業存在“責令履行、處罰和通報公告”三種處罰方式。問題在于，處罰是否僅限于現金處罰，有無存在多倍配額處罰的可能；就現金處罰而言，處罰的數額是否毫無限制，是否應存在上限和下限；處罰是否又一概而論，是否應依據違約嚴重程度，分級別設定處罰數額。這些都是懸而未決的問題。

四、結語

一個完整的碳交易機制應包含總量限制、許可分配、交易、核查監督、柔性和靈活機制、處罰機制六大方面，在我國碳交易的現狀下，當前《暫行辦法》仍存在一些不足。這些不足中，部分可借鑒EUETS的經驗予以改進，部分是基于當前數據的局限，必須待于未來解決。

注釋：

①啟動時間：深圳2013年6月18日；上海2013年11月26日；北京2013年11月28日；廣東2013年12月19日；天津2013年12月26日；湖北2014年4月2日；重慶2014年6月19日。

②如浦發銀行與海峽股權交易中心開發的碳排放權抵押融資合作；興業銀行與多家碳資產管理機構合作開發的碳金融創新項目。

③石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、電力、航空。

④上述數據為2017年7月13日—7月23日期間的碳價，數據來源：中國碳交易網-碳行情頻道-碳K線，訪問地址：http://k.tanjiaoyi.com/。

⑤數據來源：中國碳交易網-碳行情頻道-碳K線，訪問地址：http://k.tanjiaoyi.com/。

⑥湖北、重慶尚未公布。

⑦掉期，也稱互換(swap)，是指在外匯市場上買進即期外匯的同時又賣出同種貨幣的遠期外匯，或者賣出即期外匯的同時又買進同種貨幣的遠期外匯。

⑧參見ICAP：全球各碳排放權交易體系最新碳價，訪問地址：http://www.tanjiaoyi.com/article-21920-1.html。

⑨分別是10%、10%、8%。

⑩分別是5%、5%、10%。

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