絲綢之路經濟帶新疆核心區建設的現實困境與應對策略*

摘 要： 以“五中心、三基地、三通道和十大進出口產業集聚區”為內容和目標的新疆絲綢之路經濟帶核心區建設已經全面啟動，各領域一系列具體項目推動“五通”建設快速發展；但核心區建設的有序推動仍需認清存在的現實問題和實際困難，謀求在機制、政策等方面有突破性創新，以解決人才瓶頸、企業困境和市場萎靡等經濟發展根本性和長遠性問題。

關鍵詞： 核心區建設；絲綢之路經濟帶；新疆

中圖分類號：F127.45 文獻標識碼：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2016.06.01

歡迎按以下方式引用：王宏麗.絲綢之路經濟帶新疆核心區建設的現實困境與應對策略[J].克拉瑪依學刊，2016（6）3-8.

自2013年9月中國首次倡議共同建設絲綢之路經濟帶，“一帶一路”愿景日益清晰并得到世界70多個國家和組織的積極響應，中國各省區也緊抓契機，積極行動，籌謀發展。三年來，新疆“五通”①建設加速推進，“五中心、三基地、三通道和十大進出口產業集聚區”②建設全面展開，絲綢之路經濟帶核心區建設步入實質性推進階段。

一、絲綢之路經濟帶新疆核心區建設進展

2013年11月新疆提出建設絲綢之路經濟帶核心區。在2014年5月第二次中央新疆工作座談會及2015年3月發布的《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》中，都明確新疆為建設絲綢之路經濟帶的核心區。經過兩年多頂層設計、規劃先行、項目啟動、全面開展的步步籌劃和實踐，絲綢之路經濟帶新疆核心區建設按照清晰的藍圖逐步推進。

（一）頂層設計與規劃先行

頂層設計和規劃先行始終是新疆絲綢之路經濟帶核心區建設的重要決策理念。2014年9月，新疆通過《推進新疆絲綢之路經濟帶核心區建設的實施意見》和《推進新疆絲綢之路經濟帶核心區建設行動計劃（2014-2020年）》，全面部署核心區建設，提出圍繞新亞歐大陸橋經濟走廊、中國-中亞-西亞經濟走廊和中巴經濟走廊三大經濟走廊建設，短期內啟動醫療服務中心、交通樞紐中心、商貿物流中心和文化科教中心建設，中期將以鐵路建設為突破口，暢通前往印度洋的通道，到21世紀中期，“三通道”“三基地”“五大中心”和“十大進出口產業集聚區”全面建成。目前，新疆提出9個方面47項行動計劃，具體開展項目建設：開展完成“五大中心”規劃編制工作；加快推進交通通道基礎設施建設；加快推進信息通道建設；加快推進商貿物流中心和基地建設；加快推進金融產品和金融服務的創新工作；加快推進新疆與周邊國家文化科教領域的交流合作；積極開展重點面向周邊及沿線國家的醫療衛生服務及合作交流；積極推動十大進出口產業集聚區建設和加快推進能源“三基地一通道”建設。

2014年底，新疆成立全國第一個由地方成立的推進絲綢之路經濟帶核心區建設工作領導小組；2015年2月，領導小組專題研究《新疆關于貫徹落實國家〈絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路建設戰略規劃〉，加快推進新疆絲綢之路經濟帶核心區建設的實施方案》和《2015年新疆絲綢之路經濟帶核心區建設工作要點》。2015年5月，新疆修改完善上述實施方案、工作要點以及《新疆絲綢之路經濟帶核心區建設優先推進項目清單》；同月，新疆通過《關于推進新疆絲綢之路經濟帶核心區醫療服務中心建設方案》，提出醫療服務中心建設近期（從今年起用1到2年時間）和中期（用2至5年時間）階段性目標。這也是“五大中心”規劃編制工作中首個完成的建設方案。

（二）建設現狀與建設成效

“政策溝通”進展情況。新疆始終以積極的態度開展和擴大與周邊國家的交流及合作，大型高級別的國際性、交流性會議增多，與周邊國家及內地省區的交流活動快速提升。2015年7月，“2015第三屆絲綢之路經濟帶城市合作發展論壇”在新疆烏魯木齊舉行，來自絲綢之路沿線56個中外城市的1 000余名代表和專家學者圍繞“傳承絲路精神、深化務實合作”開展廣泛交流；2015年8月，來自30個國家和國際組織的近百位中外嘉賓歡聚烏魯木齊“新疆發展論壇”，為新疆的絲綢之路經濟帶核心區建設建言獻策。

“設施聯通”進展情況。以解決“聯”與“通”的問題為先導，交通樞紐中心的建設至關重要。按照國家規劃方案，新疆鐵路、公路均按照北、中、南三條路線建設，分別是從新疆伊吾—哈薩克斯坦和俄羅斯、蘭新線延伸到哈薩克斯坦以及從格爾木到巴基斯坦和塔吉克斯坦。與巴基斯坦、蒙古、烏茲別克斯坦和吉爾吉斯斯坦的跨境鐵路正在談判。新疆提出綜合交通、智慧交通、綠色交通、平安交通的“四個交通”建設。2015年，新疆公路通車里程17.83萬千米，公路密度提高至10.74千米/百平方千米，高速公路4 316千米，一級公路1 302千米，二級公路14 482千米，農村公路11.7萬千米。③已形成以烏魯木齊為中心，高速公路、國省干線為主骨架，輻射地、州縣（市）和農牧團場，東聯甘肅、青海，南接西藏，西出中亞、西亞各國，北達蒙古的干線公路交通網。

“貿易暢通”進展情況。新疆一直致力于打造區域性商貿物流中心，積極加強、推動創新與周邊國家雙邊和多邊經貿合作，先后與吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、阿塞拜疆、亞美尼亞4國經貿部門建立了政府間經貿合作機制；每年在哈薩克斯坦等周邊國家舉辦境外中國商品展覽會，組織疆內外企業積極參加各類境內外知名展會；加快發展一般貿易、加工貿易、服務貿易等多種貿易方式，積極培育發展外向型產業，加快出口基地建設，對外貿易發展基礎進一步鞏固。2015年，新疆貨物進出口總額為196.78億美元，其中出口175.06億美元、進口21.72億美元。④大力實施“走出去”戰略。政府積極支持具備條件的新疆企業參與境外經貿合作區建設，推進國際產能合作，鼓勵企業通過鏈條式轉移、集群式發展、園區化經營“走出去”，境外投資取得較快增長。境外投資帶動了成套設備和原輔材料出口、資源進口和勞務輸出。截至2015年底，新疆共有境外投資企業376家，境外機構88家，協議投資總額81.7億美元，項目分布在30多個國家，其中53%集中在中亞五國。⑤新疆通過國家驗收、封關運營的綜合保稅區達到3個，分別是阿拉山口綜合保稅區、喀什綜合保稅區和烏魯木齊綜合保稅區，立足綜合保稅區的大力建設，進一步為申報“新疆自貿區”創造良好條件。

“資金融通”進展情況。新疆積極打造金融聚集區，優化金融資源配置，構建以烏魯木齊為中心，伊犁、喀什為次中心的多層次金融格局，努力建設中國—中亞國際區域金融中心。自霍爾果斯經濟開發區成為全國首個跨境人民幣創新業務試點區以來，2015年12月，霍爾果斯經濟開發區又出臺跨境人民幣借款業務，不僅允許開發區內企業從境外各類金融機構借貸人民幣，還允許引入境外企業甚至是個人投資，增加境外人民幣流通規模、范圍和渠道，實行貸款利率低于國內貸款利率，真正實現享受全國最優惠的金融政策。

“民心相通”進展情況。新疆積極開展人文交流與合作，加速構建民心相通通道。2015年，新疆成功舉辦“第四屆中國新疆國際民族舞蹈節”，來自哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦、白俄羅斯等11個國家和地區的演出團體、6個國內省區演出團體和9個疆內演出團體參與演出。2014年新疆在俄羅斯、德國舉辦的“中國新疆文化展示周”取得圓滿成功，打造了新疆文化對外交流的新平臺。新疆每年赴哈薩克斯坦、俄羅斯、泰國、格魯吉亞等國家慰問僑胞演出和參加“歡樂春節”已成常態。

二、絲綢之路經濟帶新疆核心區建設的現實困境

絲綢之路經濟帶新疆核心區建設理念早已深入人心，上至各級政府，下至大小企業、普通群眾，均期望絲綢之路經濟帶建設為新疆發展、民生福祉迎來機遇、創造新生。但是，必須清醒地認識到，絲綢之路經濟帶新疆核心區建設絕非一朝一夕之事，并且，在全國經濟下行壓力依舊嚴峻的宏觀發展背景下，絲綢之路經濟帶新疆核心區建設存在的困難與問題既有與全國經濟發展困境的共性特點，也有自身發展不足的個性特征。

（一）周邊國家政策措施和經濟社會發展形勢難以預期

新疆周邊國家經濟社會發展及國際環境變化對新疆的經濟社會穩定及絲綢之路經濟帶核心區戰略影響巨大。中國及新疆積極推動絲綢之路經濟帶戰略，殷切期望與周邊國家建立互利互信、深入合作的關系，與周邊國家在國家層面互相簽署及推動了一系列政策措施和項目計劃的出臺。但是，必須認識到，由于受其他大國力量或政治勢力的影響及受歷史等因素的影響，中亞國家仍在刻意保持與中國交往交流的距離，特別是在一些具體項目對接和政策溝通過程中，態度及效率不及中方積極。在政策制定方面，中亞國家為減少對中國的依賴而采取的多元發展戰略，無疑削弱了中國的競爭優勢；同時，由于這些國家在簽證辦理、海關檢驗檢疫、勞動用工限制等方面存在政府行政不規范、不透明、不作為、法律法規體系不完善等問題，對外市場開拓形勢短期內難以達到預期效果。在經濟發展方面，新疆所面對的中亞國家市場，市場需求與中國及新疆期望拓展的外部空間市場的要求仍存在較大的差距，供需合作空間范疇及合作程度仍需要極大提升。

（二）新疆企業發展深受內外制約因素影響

當前，新疆企業受中國宏觀發展環境影響較為顯著，2014-2015年企業發展增勢較為緩慢，企業發展意愿以“平安度過”為基本愿望，較少采用擴大經營和走出國門的經營方針，發展速度減緩趨勢明顯；同時，新疆實現“走出去”戰略的企業仍以國有大中型企業、中央企業和內地駐疆企業為主，在新疆注冊經營的本地土生土長的企業少，中小型企業少。而新疆本地企業規模小，管理水平低，戰略視野不清晰，人才（特別是專業人才和跨國經營人才）匱乏，投資領域和投資結構不合理，投資方式單一。當前，尤為引人擔憂的是，新疆本地企業在大規模援疆政策、各領域優惠政策及絲綢之路經濟帶戰略政策的實施過程中，難以享受各類優惠政策，更是加大了其與內地來疆投資企業的競爭壓力，更加弱化了有利的發展環境，再加之自身存在的發展不足，走出國門、邁向世界的競爭劣勢更加明顯。

（三）新疆“通道經濟”效應難以使其成為經濟增長動力

新疆經濟發展歷來存在一個瓶頸，即新疆當地生產、當地加工的產品如何實現貿易對外出口和對內地市場的銷售。新疆長期處于貨物集散地的地位，貨源和貨物目的地是內地市場和國外市場，“通道經濟”效應作用明顯，進出口貿易難以成為對新疆經濟具有推動和增長作用的持續動力源泉。新疆規劃的“貨物集散基地和國際物流中心”的功能正在弱化，幾大著名的進出口商品集散交易市場經營慘淡，國內、國外采購貿易更多直接在內地及國外市場完成，在日益強大的物流產業、信息產業的強大支撐和作用下，新疆有可能僅僅成為“過貨通道”，那么，新疆來源于進出口貿易的經濟發展動力將難以發揮持續效力。

（四）國內區域合作不良競爭加劇，區域合作機制不健全

絲綢之路經濟帶戰略下對外發展的機遇使得中國各個省區均欲在與中亞乃至歐洲國家的經貿合作中有所作為，因此，借助新亞歐大陸橋搭建的“渝新歐”⑥“蓉新歐”⑦等各種“新歐”國際鐵路聯運通道不斷涌現，各省區日益密集地出臺相關政策措施，更加凸顯日趨激烈的競爭局面，其中不乏由于不良競爭而造成的對中國整體外貿競爭力的損害。例如，為保持在上述不斷涌現的國際大通道中占有一席之地，各省區不斷提高運費補貼以確保本省區貨物的順利出口及本省區涉及的國際通道順通，在不斷提升補貼金額中，各省區之間競爭成本不斷加大，從而削減了各省區的收益，從另一方面也顯現出省區間區域合作機制的不健全。如何建立有效合作平臺、增強各地域間合作交流，應是當前絲綢之路經濟帶戰略無可回避及著手重點解決的問題。

（五）國家政策落地仍有一個過程，普惠空間及利好程度難以快速顯現

在國家高位推動下進行的絲綢之路經濟帶愿景建設，既是一個長期發展戰略，也是一個逐步落實、逐步推動的實踐過程。國家發布的《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》，提出一系列合作重點、合作機制、合作方式以闡明行動方向和內容，這需要一系列具體項目的扎實推動；亞洲基礎設施投資銀行的建立在為絲綢之路經濟帶戰略提供金融保障的同時，還要看到其金融資本投資的本質仍是以獲利為根本，如何利用亞投行為本區域發展獲益仍需要一定時間及有效項目的支持。總體而言，國家政策落地仍需要時間周期，普利空間和利好程度也難以快速顯現，新疆如何以戰略措施有效縮短這一時期，特別是能否突破性實現一些戰略舉措，是一個重大考驗。

三、絲綢之路經濟帶新疆核心區建設的應對策略

絲綢之路經濟帶新疆核心區戰略要以創新的理念、改革的魄力、突破性的政策和具體的項目扎實推進，要借助市場主體力量和政府推動作用的有效結合，要依靠各領域整體協調發展及各動力源全面配合推動；但是，有關企業、人才、政府三方面的問題，既是老問題又是根本性問題，只有這三個問題的徹底解決，才能高效推動絲綢之路經濟帶核心區建設。

（一）以企業為動力——增強活力，優化結構，發展中小微企業

絲綢之路經濟帶新疆核心區戰略的加速推進，必須以具有活力的企業為動力。（1）企業是市場主體，是經濟活動的載體，是區域經濟發展的重要組成部分和經濟發展成果的重要衡量指標，只有企業活力增強、競爭力提高，才能形成強有力的經濟發展形勢。要切實形成易于企業發展的市場環境，引導企業進入新疆亟須產業、行業，優化產業結構。（2）建立中小企業專項發展資金，大力扶持非公有制經濟和中小企業發展，特別要扶持本地中小企業的起步、創業和發展，切實放寬市場準入，減輕企業負擔，提高行政辦事效率；切實將中小企業發展與區域經濟發展結合起來，打造中小企業發展集群。（3）要制定絲綢之路經濟帶新疆核心區建設產業引導發展目錄及細則，增強產業引導，加大支持企業的力度，在承接內地優勢產業的基礎上增強產業集聚度，特別是要大力促進本土企業發展成長，增強內源經濟增長能力，著力構建現代化產業體系。（4）注重增強滿足新疆周邊國家市場剛性需求的企業發展活力，支持主導產業和企業大力開拓疆內、內地及新疆周邊國家市場，切實改變“兩頭在外、大進大出”的資源型經濟難以助推新疆經濟持久發展的不利局面，真正實現以“新疆制造”與現代物流相結合的經濟增長。（5）要注重改變目前社會資本投入不足的困境，加大支持企業投資發展力度，擴大非公有制資本投資領域，基礎設施領域、社會事業領域和發展現代服務業均應有非公有制經濟體的參與。（6）支持以解決和擴大就業為目標的勞動密集型產業和企業的發展壯大，注重創造企業經濟效益和社會效益的最佳平衡點。

（二）以人才為支撐——建立人才高地，培養專業人才，引進緊缺人才

構建絲綢之路經濟帶核心區必須以構建絲綢之路經濟帶人才核心區為支撐，大力建設中國西部人才高地。（1）人才高地建設的關鍵在體制機制，而體制機制的活力來自改革創新，創新人才工作機制發揮人才最大績效。（2）增強人才政策開放度，加快形成具有區域競爭優勢的人才制度優勢，構建人才集聚高地。新疆的人才發展難點不僅是需要更多數量、更多領域的高層次尖端人才，而且也需要更多數量、更加穩定的建設新疆的實用人才，應建立不同渠道、不同方式、不同使用的人才構成體系。（3）創新人才流動，增強各領域人才高效能配置。以提高專業水平和創新能力為核心，以高層次人才和緊缺人才為建設重點，培養一批各個專業技術領域的領軍人物，引進一批重點行業緊缺急需高技能人才，集聚一大批創新能力強、在疆內居領先地位和示范作用、具有一定國內競爭力的各行業高素質專業人才，使天山北坡經濟帶成為新疆人才集聚度、人才素質和人才效能最高的地區。（4）為適應對內對外開放發展要求，抓緊各領域、各行業緊缺人才的引進和培養，大力實施新疆外經、外貿、外語人才開發計劃，努力建設一支了解周邊國家政治、經濟政策和民族風俗習慣，精通國際貿易規則和慣例，熟練應用周邊國家語言的高素質、復合型的外經、外貿、外語人才隊伍，努力提升相關專業人才在擴大出口、增強對外貿易、對外交流、對外合作、境外投資、國際法律等方面的實際應對能力。

（三）以政府為助推器——高層推動，改革創新，政策支撐

絲綢之路經濟帶新疆核心區建設的有效推動必須以政府的高效服務和高效運轉為助推器。（1）絲綢之路經濟帶核心區戰略目標的實現以及政策措施的高效執行和有效落實離不開國家高層推動。鑒于新疆獨特發展的背景和發展現狀以及新疆周邊國家的背景、發展現狀和趨勢，新疆核心區戰略的關鍵問題和突破性作為仍在一定程度上需要依靠高層推動，期許已久的重大戰略項目落實和政策措施的出臺必須在國家的推動下才能實現。因此，新疆應不斷加強與中央政府的溝通，依靠中央政府推動落實發展戰略。（2）政府應以改革創新、銳意進取為動力，在發展理念、發展思路上有突破，要切實在頂層設計、推進政府職能轉變、強化財稅體制改革、推進投融資改革、推動生態文明建設等方面推出系列重大改革舉措。要加大政府機構改革，創新行政審批運作方式和運行機制，以新觀念、新思路、新視角在科技創新、政府行政管理、投融資體制、勞動用工、金融財稅政策、企業發展等方面做出突破和創新。（3）加強政策支持力度，積極推動落實。宏觀戰略的有效支撐來源于科學的政策決策。政府應以戰略眼光主動作為，超前謀劃，科學定位，強化溝通，有效銜接，促進落實，多領域、多層次、全方位爭取上級政府部門政策與資金支持，將更多有利于自我發展的政策措施納入更高層次的戰略和規劃，為本地區創新制定出有利于本地發展的政策。進而全面落實現有政策，要用好、用準、用透現有政策，發揮政策最大效益。

注釋：

①“五通”是指政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通。

②“五中心”是指區域性交通樞紐中心、區域性商貿物流中心、區域性金融中心、區域性文化科教中心、區域性醫療服務中心；“三基地”是指國家大型油氣生產加工和儲備基地、大型煤炭煤電煤化工基地、大型風電基地；“三通道”是指能源、交通、通信大通道；“十大進出口產業集聚區”是指機械裝備、輕工產品、紡織服裝、建材、化工、金屬制品、信息服務、進出口油氣加工、進口礦產加工及農林牧加工等。

③④⑤數據來源：新疆維吾爾自治區發展和改革委員會內部統計資料。

⑥“渝新歐”：是指重慶至歐洲的國際鐵路大通道。

“渝”指重慶，是歐亞大陸橋的新起點，“新”指

新疆阿拉山口，“歐”指歐洲，合稱“渝新歐”。

⑦“蓉新歐”：是指成都至歐洲的國際鐵路大通道。

“蓉”指成都，“新”指新疆，“歐”指歐洲，合稱 “蓉

新歐”。

參考文獻：

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