我國建設服務型政府的理論基礎

王齊寬

摘要：服務型政府是建立在公共服務基礎上的一種政府模式，公共服務被界定為政府的一項基本職能，并據此確立政府的公共服務責任。本文界定了服務型政府的內涵，分析了服務型政府的理論基礎。

關鍵詞：服務型政府；新公共管理；新公共服務；新公共行政

我國進入21世紀以后，服務型政府逐漸成為政府履行其職能的基本模式。服務型政府是對當代全球范圍的行政改革背景下對新型政府管理模式的探索，也是我國應對國內的政府體制改革和經濟全球化的思考結果。

一、服務型政府的內涵

服務型政府是“在當代公共行政理論指導下，以市場經濟體制和公民社會為特征，建立在公民本位和社會本位的理念基礎之上，在社會民主秩序的框架下，依照法定程序建立的、以公民意志為導向并以為社會公共服務為宗旨且承擔明確服務責任的政府模式。”1下面我們從幾個方面說明服務型政府的基本內涵。

1、服務型政府是以公民為本位的政府

公民有權參與公共政策的執行。政府同樣有責任為公民在公共政策的執行階段創造各種參與條件和途徑，以確保公共政策能夠按照公民意志去執行。而且隨著社會的發展公民本身也有更多的參與社會管理的主觀要求，如托馬斯所說：“社會的變遷、治理模式的變革及其帶來的其他規范性價值的轉變，意味著公共管理者以及政府組織內外的領導者都必須面對一個不斷強化的、必須履行的責任，那就是，在所有類型的公共決策過程中，必須讓公民參與進來。2”

2、服務型政府是以公共服務為宗旨的政府

服務型政府的最明顯的外在表現就是提供服務，服務也是將服務型政府與其他模式的政府區分開來的最直觀的標志。在其他模式的政府中，政府是將自己作為對社會和公民的統治者和管理者，他們將自己的意志替換成公民的意志。強調的是公民的服從和社會的穩定，而忽視人民自己的意志。而服務型政府進行的公共行政與其具有著根本的不同。服務型政府的宗旨就是為了公眾的利益提供各種公共服務，最大限度地滿足公民對公共服務的需求。

3、服務型政府是法治政府

依法行政是服務型政府內在的要求，行政權力將受到法律的有效約束，公共行政才能保證政府權責一致和保障公民的基本權利。服務型政府的組成和運行都是按照特定的法律程序，并以維護公共利益為準繩。一切不合法的行政行為將會受到法律的追究，政府機關和其工作人員也不例外。

二、我國建設服務型政府的主要理論基礎

1、新公共管理理論

針對傳統公共行政體制行政人員思想觀念陳舊、行政效率低，行政職能擴大導致政府行政裁量權無限增長，行政投入不斷大幅攀升，公共服務途徑單一等等弊端，新公共管理理論從管理學的角度批判官僚主義，重新界定政府與社會間的關系，強調在公共部門實行專業化的管理，重視政府活動的產出、公共服務的效率和質量，設定明確的績效目標并進行嚴格的績效考核，廣泛引進私營部門的管理方法和競爭機制，倡導靈活、富有成效的管理。

首先，樹立“顧客意識”，突出服務對象的主導地位

政府作為負責任的“企業家”，把公民作為顧客，主張以顧客為導向，提高服務效率和質量。這和我國倡導的科學發展觀的核心“以人為本”達成一致。新公共管理理論改變了傳統模式下政府與公眾之間的關系，政府高高在上、封閉的官僚機構，而是以人為本的服務提供者，它建立了“顧客驅使”制度。這樣，“顧客導向”把政府公共服務引領到前所未有的高度，用市場的機制，促使公共服務水平和質量的提高。

其次，確立“有限政府”理念，重新定位政府職能

新公共管理理論主張把政府在公共政策中界定為制度政策而不是執行政策的角色，政府應該把管理和具體執行行為分開，政府的角色應是“掌舵”而不是“劃槳”。在原來計劃經濟時代之上，我國政府是“全能政府”“、統制政府”，政府職能滲透到社會的各個角落，對社會和公民進行全方位的控制。隨著市場經濟的發展，這種行政管理方式遇到了前所未有的挑戰，在實踐中，既存在“越位”、“錯位”，也存在“缺位”，看似無所不包，實際上該管的又無人管。因此，用新公共管理理論關于政府“掌舵”的理念指導服務型政府的構建，就要認真研究、科學把握政府與市場、政府與企業、政府與社會、政府與公民個人之間的關系，堅持政府的有限性，規范政府職能。中央多次明確，“在社會主義市場經濟的條件下，政府的職能主要是經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務”。這實際上是對“有限政府”的最好闡釋。各級政府必須切實執行，特別是要履行“社會公共服務的提供者”與“經濟穩定和增長的主舵手”角色，做好社會保障、社會公平、教育平等、醫療保健、環境保護等方面的工作。對于“劃槳”的工作，則放權交由市場組織和第三部門來承擔。

2、新公共服務理論

基于對新公共管理的理性反思和批判，美國亞利桑那州立大學的丹哈特夫婦建構出系統的新公共服務理論。該理論將公民置于整個治理體系的中心，強調政府治理角色的轉變即服務而非導航，推崇公共服務精神，旨在提升公共服務的尊嚴與價值，重視公民社會與公民身份，重視政府與社區、公民之間的對話溝通與合作共治。新公共服務強調公民權的重要地位和中心地位，并且把公眾視為負責任的公共行政基礎。可以說，新公共服務是從公民權立場建構的，以公共利益作為公共行政核心價值的公共管理理論。新公共服務理論在延續西方民主治理傳統的基礎上，提出了自己的公共治理規范模型。新公共服務理論對我國服務型政府的建設具有重要的可借鑒之處：

首先，樹立“公民本位”觀念

“新公共服務以公民對行政過程的參與而著稱。”公共服務理論的核心觀點是：公民不僅是國家的主人，同時也是公共管理行為的主體。公民權在公共行政過程中占據著核心地位。公民從以往管理客體或者顧客的被動角色中擺脫出來，開始成為公共治理過程的積極參與者。這樣，公共利益不再是虛無飄渺的形而上的哲學命題，而是一個以成熟社區環境為背景的公民與官僚積極互動、對話和參與的公共管理過程。我們要建設服務型政府，很重要的一點就是要堅持以人為本的原則，真正做到執政為民。服務型政府的本質就是要維護公共利益，尊重公民權利。也就是說，服務型政府是建立在公共利益至上的、為人民服務的政府。因此，必須確立公務人員對行政理念的正確認識，只有通過加強對公務員的行政倫理教育、服務倫理教育，培養公務員的自律能力、主動服務意識和公仆意識，從根本上實現由管理者向服務者的角色意識轉變，力求做到“向人民學習，為人民服務，請人民評判，讓人民滿意”。同時，也要加強對公務員的法治意識教育，只有徹底從“人治”陰影中走出來，把對領導權力的崇拜變為對法律至高無上的尊崇，嚴格遵循職權法定越權無效、公平執法、陽光行政的原則，才能牢牢樹立“依法行政”觀念，筑牢建設服務型政府的思想基礎。

其次，轉變公務人員職責

在公共服務理論中“，公共官僚應該被視為在一個包含公民、團體、民選代表以及其他機構在內的更大治理系統中的關鍵角色。“”公共行政官員日益扮演的不僅僅是一種公共服務供給者的角色--他們將會扮演的是一種調解、中介甚或裁判的角色。而且，他們依靠的將不再是管理控制的方法，而是促進、當經紀人、協商以及解決沖突的技巧。”在新公共服務理論看來，公務人員是被公民雇用、代表公民行使管理權的業務專家。作為公民代表，他們依靠自身的專業、信息和技術優勢，承擔起為實現群眾整體福利的責任。

再次，建立協商式治理機制

新公共服務理論主張，政府和公民社會之間共同擁有公共事務的治理權威，共同追求作為善治目標的公共利益的發展。這種公民實質參與式的公共治理，本質上是公共管理權力之于社會的回歸。新公共服務理論呼喚從政府本位、消費者本位向公民中心的轉移，明確公民與政府之間主、仆服務關系。雖然新公共服務理論不拒絕公共官僚的專業治理優勢，但是，公共行政的經濟、效率和效益價值必須以公共利益的增長作為前提。當前，我國行政改革的首要職責就是迅速發展政府的公共服務能力，具體是指，政府通過提供公共產品和公共服務，來滿足社會和公眾的需要，為市場經濟發展創造良好的外部環境的能力。建立“服務型政府”，要求政府要更加注重履行好公共服務的職能，要把更多的力量放在發展社會事業和解決人們生活問題上，要為公眾、企業及其他各種市場主體提供優質的公共服務。

3、新公共行政理論

新公共行政理論主張在政府行政管理中應尋求社會公平與民主價值，強調以民主行政運作的方式，并通過切實的制度安排來確保“人民主權的委托者”真正發揮作用。這種觀點必定導致對公共服務價值的追求。

首先，新公共行政把社會公平視為公共行政的“公共目的”，并賦予其作為核心價值的地位。新公共行政在政治哲學的范圍內深入探討公平的概念，給予公平廣泛的社會意義，即社會公平。重點主張所有公民應具有平等的政治和社會機會，旨在提高社會弱勢群體的政治權利和經濟狀況。在社會公平的基礎上，進一步提出“社會性效率”概念，用來解決效率和公平不兼容的問題，旨在使效率與公共利益、個人價值、平等自由等價值目標結合起來。新公共行政認為這可以實現效率與公平相互促進。

其次，新公共行政還強調代表性、響應性、參與和社會責任感等民主價值，回應性體現了政府需要更多地回應公眾的需求。為了實現回應性，就應該鼓勵公眾以個體或集體的形式廣泛地參與到公共行政中。政府在本質上是“公民的伙伴”，公眾生活質量和穩定性需要公共行政人員的辛勤公眾，所以他們的責任感，不僅僅讓他們是政策和決策的執行者，還是公共利益的實現者和公共服務提供者。

再次，新公共行政主張為實現社會公平建立民主行政模型。通過分權、權力下放、項目、組織發展、責任擴大等方式，使公共行政人員正視行政的政治功能，。政府除了對公眾偏好做出反應，還需要保證利益上的平等分配，這就要求擴大公眾參與的廣度和深度，通過持續不斷的政治輸入實現其合理利益，支持公眾更多地參與公共政策（及公共服務）的發展、管理與評估以確保更高程度的社會公平。

參考文獻：

[1]王卓君.政府公共服務職能與服務型政府研究[M].廣州：廣東人民出版社，2009

[2]王麗莉.服務型政府：從概念到制度設計[M].北京：知識產權出版社，2009

[3]張永桃.行政學[M].北京：高等教育出版社，2009

[4]楊登述.試論建設服務型政府的理論借鑒[J] .達州新論，2010（1）

注釋：

[1]張永桃.行政學.高等教育出版社，2009，第121頁.

[2]羅伯特·登哈特.新公共服務：服務而不是掌舵.[公共管理評論].2000（11/12）