我國環境保護立法問題淺析

何洋濤

摘要：2015年1月1日新修訂的環保法正式實施。該法加大了對企業違法的處罰力度，也增加了對行政監管部門的問責措施。但將環保法作為單行法進行修改是具有局限性的，我國環境保護法律規范實施效果不佳的根本原因是受到權力結構、能源結構、產業結構和城鄉結構的多重制約。進一步完善行政處罰措施和公益訴訟制度，是提升現行經濟政治體制下“史上最嚴”環保法實施效果的重要途徑。

關鍵詞：結構性缺陷；執法力度；環境保護法；責任制度

一、環境的概念與現狀

環境是指影響人類生存與發展的各種天然和經過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區、風景名勝區、城市和農村等。

環境問題是當今國際社會的普遍問題，這一問題在我國尤為突出，由于特殊的國情，近年來，我國的環境問題日益突出，已不僅僅是社會發展某一環節的問題，而是關系全局發展的重大現實問題，而縱觀中國二十多年環境治理的過程，其治理成果并不令人滿意。

二、中國經濟結構對環境的影響

環境問題是隨著社會生產力的發展而產生和發展的，當代中國特殊的國情以及特殊的發展模式，使中國的環境問題日益嚴俊。與其他國家相比，中國的經濟結構模式對環境有重要的影響。

（一）能源結構和產業結構致使環境法“以污染防治為中心”

中國是能源消費大國，當前的能源消費總量已居世界第二位。同時，中國保持著高速的能源消費增長率，2000-2008年，中國能源消費增長速度平均達到8.9%，遠遠高于同期世界不到2%的增長速度。1同時，我國的能源利用效率極低，其主要原因之一便是產業結構不合理。中國的產業結構仍以勞動密集型和資源密集型結構為主，在與發達國家的貿易往來之中，發達國家往往將高污染、高耗能的企業轉移到國內，給中國環境保護帶來巨大的壓力。因此能源結構和產業結構的不合理已成為制約中國經濟發展和環境保護的關鍵問題。

（二）城鄉二元結構以“城市發展為中心”

城鄉二元結構是一個以城市為中心的發展戰略，所構建的是一個以城市為中心的制度性體系，不論是公共資源還是公共權力的配置都以城市為中心，農村被邊緣化，這樣做所導致的最重要問題便是政府對城鄉環境治理在立法政策和財政支持上存在諸多差異。

從某種意義上說，中國的環境法發展是以城市環境法的發展為主導的，農村的污染防治問題完全被邊緣化了，使得農民的環境權益不斷受到侵害。這種現象若得不到改善，農村環境會持續惡化，而環境問題的治理具有整體性，農村的環境惡化將會反過來制約城市的環境和發展，使環境問題更加惡化。

（三）權力結構以“經濟建設為中心”

地方政府以“經濟為中心”的發展模式，往往會擴大經濟發展和環境保護之間的矛盾，放大地方對經濟發展的實際性需求，并很難將綠色 GDP納入政府對城市規劃和建設的視野當中去。GDP意味著經濟增長、就業率的提升和看似繁榮的建設場面。有些地方政府不惜以犧牲環境為代價，大力發展經濟。這種以“經濟建設為中心”的權力結構，也使得《環境保護法》在地方政府難以得到有效地貫徹執行。

三、環境法責任制度的缺陷

上文提到了影響我國環境問題的經濟結構，從某種意義上說是宏觀上探究造成我國環境嚴峻問題的根源。在《環境保護法》微觀實施上的環境保護責任制度方面也有眾多不足。

（一）環境法責任制度過罰不當、執法不嚴

近30年來的環境保護執法實踐表明，我國的環境保護立法在行政處罰制度設計方面普遍存在著“罰輕于過”、“執法不嚴”的現象。

首先，環境保護法所規定的罰款額度遠遠低于企業治理污染的成本，排污企業有著“違法有利可圖”的錯誤認識，花錢買污染權的現象普遍存在。為了解決“過罰不當”的問題，近年來對環境保護立法的修改呈現出明確和提高罰款倍數和數額的趨勢，但將數額罰款改為倍數罰款的做法卻屢遭失敗。

其次，對于已經產生的環境污染和破壞，罰款只能治標不能治本。只有讓違法者改正其違法行為，才能有效地防止污染的蔓延和環境的惡化。然而在我國環境行政執法的實踐中，責任限期治理或停產停業等處罰手段往往被束之高閣，執法不嚴現象隨處可見。其主要原因在于此項處罰權限屬于地方各級人民政府，環境保護部門面對污染嚴重但對地方經濟作出巨大貢獻的企業往往出于保護主義而對其“視而不見”。

（二）環保法內容抽象，操作性不強

根據我國《環境保護法》相關條文規定，任何單位和個人都有義務保護環境，且有對污染、破壞環境的單位或者個人進行檢舉和控告的權利。但這種規定過于抽象，不夠具體，且可操作性不強。

另外，我國環境保護法對于環境被破壞后責任承擔的方式規定的過于抽象，操作性也不強，比如賠償損失的范圍包括直接損失和間接損失，直接損失便于計算，但是在實際操作過程中很難認定間接損失。承擔責任的方式還包括恢復原狀，但是對于環境污染來講，特別是河流，污染通常都是由很多人造成的，恢復原狀的責任很難認定。

三、對我國環境保護的建議

（一）環境立法適度體系化

《環境保護法》在中國經濟總體結構的框架之內仍然以“單行法”為導向，其系統性較差，難以對環境問題做到切實有效地保障。筆者認為環境立法應當建立一部系統性強的環保法。這系統化的立法將對破解或促進破解結構性缺陷起到一定的作用。

（二）充分論證，過罰相當，嚴格執法

有關部門應當充分論證，在處理環境污染問題時，要充分調查對環境造成的危害，聽取專家意見，確立科學合理的罰款數額計算方式。同時，行政執法機關不能單純的以罰款為保護環境的手段。應當加強管理，不能一味的追求GDP的高速發展。不能搞地方保護，對于破壞環境的企業要嚴格依法處罰，主管機關對于縱容包庇破壞環境的企業的行為，上級主管機關要嚴肅處理，完善行政問責機制，嚴格依法辦事。

（三）完善公益訴訟。

首先，在立法層面，環境方面的公益訴訟應立足于以方便當事人維權為前提，公益組織要幫助弱勢群體維護其合法權益。其次，應在《環境保護法》中詳細規定公益訴訟內容，隨著時代的發展和進步，需要不斷擴大公益訴訟的案件受理范圍，明確行使環境公益訴訟主體所應當享有的權利。建立有利于律師參與和代理訴訟的收費標準制度，彌補環境法內容過于抽象，可操作性不強的弊端，從而保障訴權的行使。

四、總結

環境法制建設是一項系統工程，并非朝夕而就，并且由于我國國情和經濟結構成因的特殊性，《環境保護法》在制定和實施的過程中尚存在諸多問題。如系統性不強、地方政府以經濟為中心的地方保護以及公益訴訟的不夠完善等。筆者認為《環境保護法》在制定和實施過程中，必定對我國的經濟結構產生積極的影響，使能源結構、產業結構、城鄉發展以及地方政府的權力結構更加合理。唯有立足于我國的實際情況，去探索一條適合我國的切實可行的環境保護道路，我國的環境法制建設才能更加完善和成熟，存在的環境問題才能得到有效解決。

注釋：

[1]參見中國能源中長期發展戰略研究項目組編著：《中國能源中長期（2030-2050發展戰略研究：綜合卷》，第5-6頁。