論檢察機關提起公益訴訟制度

婁連義+劉洪濤

摘 要 社會主義市場經濟體制的逐步完善以及整個國家法治程度的不斷上升，人們不僅僅關注著自身利益的保護，而且也越來越學會從社會的角度去思考公共利益。在這樣一種趨勢的影響下，關于訴訟制度也在悄然發生著微妙的變化。2012年《民事訴訟法》的修訂為公益訴訟制度在我國的適用打開了一個缺口，但是由于規定得過于原則因而沒有較強的操作性。因此為了能夠使得我國的公益訴訟制度進一步完善，本文主要從以下四個方面對檢察機關提起公益訴訟制度進行探討：我國檢察機關提起公益訴訟的現狀、建立檢察機關提起公益訴訟制度的必要性和可行性、建立檢察機關提起公益訴訟制度所面臨的困境、建立檢察機關提起公益訴訟制度所應當采取的若干措施。通過以上四個方面的探討，以期能夠為我國檢察機關提起公益訴訟制度的完善提供理論層面上的建議。

關鍵詞 檢察機關 公益訴訟制度 公共利益

作者簡介：婁連義，河南萬昆律師事務所律師，安陽仲裁委員會仲裁員；劉洪濤，河南萬昆律師事務所實習律師。

中圖分類號：D926.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.016

一、我國檢察機關提起公益訴訟的現狀

在我國關于檢察機關提起公益訴訟的現狀應當從兩個方面進行分析：一方面是從立法技術的角度進行探析，另一方面從實踐基礎的角度進行討論。首先，如果從立法技術的角度進行探析的話，我們可以發現其實在新中國成立初期已經出現了檢察機關提起公益訴訟制度的相關的立法規范。在這些相關的立法規范中，比如“檢察機關對于有關國家和人民利益的重要民事案件有權提起訴訟或者參加訴訟”就體現了檢察機關提起公益訴訟的思想。隨后最高人民法院在在1957年也對這一思想進行了進一步明確 ，然而卻由于各種左的錯誤而使得檢察機關提起公益訴訟制度不但沒有發展下去反而被消失殆盡。

經濟的快速發展帶來的不僅僅是財富的增加，而且也帶來了各種自然環境污染和侵害消費者利益事件的頻頻發生。經過諸多學者經過不斷努力和不斷爭取，2012年8月31日通過的《民事訴訟法》修訂案終于規定了民事訴訟公益制度。當然這代表了我國正式確立了公益訴訟制度，但是規定得比較原則從而不具有可操作性。

從實踐基礎的角度來看，我國確實存在著檢察機關提起公益訴訟從而解決糾紛案件的現狀。據有關統計，1965年黑龍江的檢察院提起公益訴訟的案件就達到55件 。而且值得我們注意的是，改革開放以來所帶來的司法制度并沒有使得檢察機關提起公益訴訟制度在司法實踐中得到廣泛的應用。1997年以來到2000年，檢察機關提起公益訴訟解決糾紛的案件一千多件，然而從積極影響來看的話，我們卻可以發現檢察機關提起公益訴訟制度確實有其實踐基礎。但是需要提醒我們的是，這些公益訴訟制度由于缺乏法律的明確規定而在主體范圍、適用程序、應用規則等方面都存在著不足之處。這些不足之處不盡是我國立法上的缺憾，而且也為公權力干預私權利預留了空間從而造成自由裁量權的濫用。

二、建立檢察機關提起公益訴訟制度的必要性和可行性

（一）建立檢察機關提起公益訴訟制度的必要性

1.建立檢察機關提起公益訴訟制度有利于節省社會資源：

公益訴訟制度的適用一般是在涉及到公共利益甚至國家利益的范圍之內。例如在行政機關利用其職權不特定多數公民權益的時候，檢察機關就應當承擔起起訴的責任從而維護大多數公民的合法權益。

如此一來，我們可以發現建立檢察院公益訴訟制度至少具有以下兩種優勢：

第一，能夠對行政機關建立起有效的監督機制。經濟的發展不可避免地帶來了大量的腐敗，究其根源主要在于針對行政機關的監督機制不夠健全。如果建立起建立檢察院公益訴訟制度，那么能夠在一定程度上預防腐敗現象的發生。

第二，能夠節省社會資源。一個社會的發展總是面臨著在資源稀缺和如何有效利用資源的矛盾。而檢查機關能夠利用其現有的資源來調和這一矛盾，從而能夠節約社會矛盾。

2.建立檢察機關提起公益訴訟制度能夠在更大程度上保障案件的公平審理：

2012年的民事訴訟法確實建立了民事公益訴訟制度，而且能夠提起民事公益訴訟的主體僅限于法律規定的機關。從該條文的規定看來 ，公益訴訟制度主要涉及環境污染、侵害眾多消費者利益，所以只有環境保護機關和消費者協會能夠提起公益訴訟制度。盡管環境保護機關和消費者協會能夠更好地保護公共利益，但是卻可能由于代表力量的不夠權威可能會使法院判決倒向強勢的一方。相反檢察機關代表的是國家的權威，如果提起公益訴訟的話能夠更好地監督法院審理案件的過程進而也就保障案件審理結果的公正。

（二）建立檢察機關提起公益訴訟制度的可行性

1.建立檢察機關提起公益訴訟制度的可行性之一在于有著明確的憲法依據：

根據《憲法》第12條的明確規定：“國家保護社會主義的公共財產，禁止任何組織或個人用任何手段侵占或破壞國家或集體財產。”從這一憲法的該條文來看，“社會主義的公共財產”、“國家或集體財產”代表著的當然是公共利益，而且保護公共利益的主體是國家。那么能夠代表國家的除了行政機關，還應當包括廣義上的司法機關，即法院和檢察院。因此從這個意義上來講，檢察機關也應當主動提起公益訴訟來維護公共利益的職責。例如環境污染案件往往涉及的是地方利益，法院由于在各個方面受制于當地的行政機關。在這種形勢下，如果訴訟過程中能夠有檢察機關力量的干預，那么就能夠最大程度上保障訴訟的順利進行和促進案件的公正審理。

2.建立檢察機關提起公益訴訟制度的可行性之二在于外國先進經驗的積累：

這些先進的經驗能夠在一定程度上為檢察機關提起公益訴訟制度的建立提供某種借鑒作用。例如英美法系的典型代表英國的司法實踐就為我國相關制度的建立提供某種借鑒作用。英國的公益訴訟制度建立于十三世紀末十四世紀初，但是將公益訴訟的提起權利賦予給了檢察總長。與英國相比，印度也在自己的法律體系中建立起了自己的公益訴訟制度，但是卻由于以“充分利益”為本標準卻導致了訴訟權利的濫用。因為就算是印度的普通公民也可以提起公益訴訟制度。同樣值得我們思考的是，盡管英國將提起公益訴訟的權利賦予給了檢察總長，這樣的法律行為的后果就是檢察總長在此方面的積極性似乎不高進而放縱公共利益的損失 。然而不管怎樣，這些國家甚至包括發展中國家都在自己的法律體系內建立起自己的公益訴訟制度，作為迅速崛起的發展中國家的中國又有什么理由建立一種制度來保護公共利益呢？

三、建立檢察機關提起公益訴訟制度所應當采取的若干措施

（一）建立檢察機關提起公益訴訟制度所應當堅持的原則

1.公益原則：

公益原則的堅持是檢察機關提起公益訴訟的基礎，如果沒有涉及公益也就談不上公益訴訟。公益原則就要求檢察機關在提起公益訴訟時必須就損害公共利益的案件進行起訴。值得一提的是，公益原則的一個優勢就是防止檢察機關在提起公益訴訟時濫用起訴權利。當然判斷是否符合公益原則必須由法院來進行。

2.依法原則：

法治社會的逐漸推進的關鍵就在于任何國家管理或者社會管理的事項都必須在法律規定的范圍內進行，除此以外別無其他。而檢察機關提起公益訴訟制度的建立以及在實踐中的應用也必須在法律規定的范圍內進行。但是無論是法院判斷是否屬于公益原則的范圍還是公益案件的訴訟進行在法律規定的范圍內，都需要法律的明確規定。因此目前而言，首要的任務在于完善我國現有的關于公益訴訟案件的法律規定。

（二）提高司法機關工作人員的整體素質，合理利用資源

司法資源能否在合理的范圍內得以利用，很重要的一點在于司法資源利用者的素質。雖然隨著社會的向前發展以及法治社會的不斷建設，我國司法機關工作人員的素質有所提高。但是諸多冤假錯案以及司法實踐中出現諸多侵害當事人利益的事件足以說明，我國司法機關工作人員的素質還有待提高。因此提高司法機關工作人員的整體素質，一方面可以進一步促進法治國家、法治政府、法治社會的更好建設，而且還可以避免司法資源的浪費。

在這里，還需要提及一下訴訟成本的問題。我們當然可以認為將公益案件的起訴權賦予檢察機關可能會增加訴訟成本，但是我們也應當考慮到這樣一個方面，即一旦勝訴成功就可能維護到更多的利益甚至樹立起司法權威。在利益衡量的要求下，我們發現檢察機關更應該提起公益訴訟。

（三）建立有效的內部監督機制，同時發揮社會監督力量

檢察機關提起公益訴訟制度可能會導致權力的濫用和權力的混亂。在這種情況下，我們就應當在檢察院內部建立起有效的內部監督機制。這種機制不僅應當發揮其監督的作用，而且這種監督作用還必須有效發揮。具體而言，一方面要從立法的層面進行設計，立法機關在進行立法時一方面要在司法機關內部進行合理的配置，同時也應當考慮到這種職權行使的程序以及規則問題。此外，建立檢察機關提起公益訴訟制度還應當充分發揮社會監督的力量。社會監督力量的發揮在一定意義上能夠形成一種倒逼機制，從而使檢察機關提起公益訴訟的訴訟程序順利進行。

注釋：

1957年最高人民法院編制的《民事案件審判程序（草稿）》第1條從司法層面對此再次予以明確。

周信權、林世雄.檢察機關提起公益訴訟之制度構建.國家檢察官學院學報.2010（3）.

《民事訴訟法》第55條規定：對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。

林曉慧.檢察機關提起環境公益訴訟的司法實踐與完善.廈門大學碩士學位論文.2014年3月.

參考文獻：

[1]梅宏、胡曉蓮.人民檢察院提起環境公益訴訟的職能定位研究.南京大學法律評論.2011（6）.

[2]何燕.檢察機關提起民事公益訴訟之權力解析及程序構建.2012（4）.

[3]潘申明.比較法視野下的民事公益訴訟.北京：法律出版社.2011.