野生動物棲息地保護法律制度完善

鄭方圓+普官秀

摘 要 隨著我國經濟和城市化進程的快速發展，野生動物棲息地正在遭受著前所未有的破壞和侵占，瀕危物種被人類過度利用，棲息地的喪失、破碎化使得生物多樣性降低。為了改善生境破壞現狀，僅僅靠環境科學是遠遠不夠的，應當反思我國法律制度存在的問題。雖然在立法當中已經有少數法律條文涉及生境保護，但是法律對這方面的規制是不完善的，仍然存在很多問題需要我們去探討和解決。

關鍵詞 破碎化 生物 多樣性 法律制度

作者簡介：鄭方圓，昆明理工大學法學院，碩士，研究方向：環境與資源保護法學；普官秀，昆明理工大學法學院。

中圖分類號：D920.0 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.024

野生動物是維持地球生態平衡的一個重要因素，也是生物多樣性保護的一項重要內容。而野生動物棲息地是野生動物賴以生存的場所，是維持其正常生命活動所必須的各種環境因子的總和，一般包括繁殖地、遷徙通道、越冬地、停歇地等。要想維持生物多樣性，就必須重視野生動物棲息地的保護。

一、我國野生動物棲息地的現狀

（一）野生動物資源面臨的威脅

生物多樣性破壞涉及方方面面，究其原因，主要有以下幾個方面：

1.人口增長：

人口的急劇膨脹導致人類對自然資源的需求不斷增大，人類與野生動物爭奪生存空間與各種資源，如不合理的開墾土地、森林、草原等，圍湖造田，過度利用土地和水資源，使得野生動物的生存空間被大量壓縮，這些都影響著野生物種的繁衍存續。

2.環境污染：

經濟的發展是以環境的污染為代價的，人類在物質上得到滿足的同時，伴隨而來的卻是生態環境的破壞。在農業發展時期，粗放式的小農經濟使得大片森林與草原得到開墾，土地利用率不高導致土地資源被浪費，當社會進入工業化時期，工業污水、大氣污染物的排放，特別是酸雨與重金屬的危害，以及長期滯留的農業殘毒使得生態因子被破壞，棲息地被污染，許多野生動物瀕臨滅絕。

3.濫捕濫獵：

除了過度狩獵與捕撈，在巨大的利益驅使下，國際走私野生動物日益猖獗， 導致野生動物種類減少。

4.棲息地破碎化：

棲息地破碎化是生物多樣性降低的主要原因，也是物種瀕臨滅絕的重要原因。

（二）棲息地破碎化對野生動物的影響

目前，隨著經濟的發展，城市化進程也在快速發展，新興城市的發展與城市邊緣的不斷擴大，大型工程的建設（如大型水電站的建設、開辟礦山等）、鐵路、公路的修建等使得野生動物棲息地由原來完整的區域被分割為一塊塊的碎片，棲息地面積不斷地被人類侵占，縮小，甚至割斷了遷徙通道，野生動物的生存空間面臨著巨大威脅。

野生動物棲息地破碎化的危害除了導致棲息地面積的減少之外，由于棲息地由完整的、連續的逐漸變為斑塊狀，遷徙通道的隔斷間接導致了野生動物種群的隔離，使得野生動物種群之間的活動范圍、交流等被阻斷，由此產生的最直接的后果就是生物多樣性遭到嚴重破壞。

二、棲息地保護的法律制度及存在缺陷

（一）現有的棲息地法律制度

為了保護野生動物棲息地，國家也制定了相應的保護措施以緩解現有的問題，并且也在實踐與探索中逐漸形成了一套我國自有的野生動物棲息地法律保護體系。

1.自然保護區制度：

目前，我國自然保護區有2740個，總面積147萬平方公里，約占陸地國土面積的14.83%，已高于世界平均水平。（數據來自國家林業局自然保護區研究中心）1956年，我國建立了第一個自然保護區——鼎湖山自然保護區。隨后，我國的自然保護區體系逐步成立規模。我國關于自然保護區的立法保護目前的單行條例有《自然保護區條例》，除此之外，還有《海洋自然保護區管理辦法》、《森林和野生動物類型自然保護區管理辦法》等法律法規。其中2004年的《野生動物保護法》第十條規定：“國務院野生動物行政主管部門和省、自治區、直轄市政府，應當在國家和地方重點保護野生動物的主要生息繁衍的地區和水域，劃定自然保護區，加強對國家和地方重點保護野生動物及其生存環境的保護管理”。明確了我國野生動物棲息地保護的原則與方向，禁止人們從事破壞野生動物棲息地的行為。立法上的明確使得野生動物棲息地的法律保護向前邁進了一大步。

2.禁獵區制度：

目前我國法律對禁獵區制度的規定還處于原則性規定的階段，《野生動物保護法》第十二條第二款規定：“省級以上人民政府參照野生動物重要棲息地名錄，劃定相應的自然保護區等保護區域。對不具備劃定自然保護區等保護區域條件的，縣級以上人民政府或者其野生動物保護主管部門可以采取劃定禁獵（漁）區、規定禁獵（漁）期等其他形式予以保護。”由法條可以看出，禁獵區是較之于自然保護區低一個層次的制度。當所需保護區域的條件不能滿足建立自然保護區的條件時，可以劃定禁獵區、禁漁區等，根據各地情況，因地制宜，還可以劃定季節性禁獵（漁）區。

3.森林公園制度：

森林公園制度是較自然保護區和禁獵區制度出臺較晚的一項保護制度。國外的森林公園保護制度起步較早，發展也相對成熟。在國外，森林公園一般被稱為國家公園，比較著名的有美國黃石國家森林公園。1982年9月，我國建立了第一個森林公園，即湖南張家界國家森林公園。截至2016年，我國建立的大大小小的森林公園已達3200多處，規劃總面積占國土總面積的1.87%，其中國家級森林公園826處。（數據來自國家林業局自然保護區研究中心）正是因為森林公園在自然生態、自然景觀以及人文景觀上保護中的作用，國務院明確將森林公園作為中國自然文化遺產資源保護的重要區域、國家重點生態功能區域列入國家禁止非開發的區域。我國還有一種保護形式——濕地公園，也屬于森林公園的一種。濕地被稱為“地球之肺”，由此可以看出保護濕地的重要性。但是目前我國還沒有專門的保護濕地的法律出臺，其建設和管理主要是依照《關于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》（簡稱《濕地公約》）和一些相關的地方性保護條例等。森林公園制度具有多種功能效益，既可以給生態區域提供綜合科學的管理與保護，又能夠充分調動社會力量參與到保護生態的行動中來。

（二）現有法律制度的缺陷

1.保護主體不全面：

2015年底我國對《野生動物保護法》進行了修訂，《野生動物保護法（修訂草案）》第十條規定：“國家保護野生動物及其棲息地，禁止任何單位和個人違法獵捕、利用或者破壞”。雖然修訂草案在立法目的中增加了保護野生動物棲息地的內容，這無疑是野生動物棲息地保護史上的一次巨大進步。但是，草案對棲息地的保護規定依然過于籠統，可操作性較弱，容易出現執行難，從而導致保護力度不夠，使得野生動物棲息地的保護淪為空話。

在現實當中，公民濫捕濫獵、走私珍貴野生動物以及圍湖造田等行為，也是需要法律規制的，但對野生動物棲息地的影響也只是占部分比重，大部分破壞棲息地的行為來自于政府。如前文所述，政府需要大力發展地方經濟，有可能以破壞環境為代價。許多重要的棲息地大多存在與偏遠地區，修建鐵路、公路、大型水庫等確實能帶動當地經濟的發展，推動城市化進程，但也是造成野生動物棲息地破碎化的主要元兇。經濟發展與環境污染自成矛盾，所以要找到平衡點從而發展綠色經濟對于政府來講，無疑需要作出讓步。對棲息地破碎化所造成的后果感覺最強烈的不是政府，而是廣大人民群眾和對棲息地有強烈依賴感的生物 。

目前我國棲息地的保護主體依然是縣級以上人民政府，《野生動物保護法（修訂草案）》第五條規定：“中華人民共和國公民有保護野生動物及其棲息地的義務，對侵占或者破壞野生動物及其棲息地的行為有權向有關部門報告和控告”。從法條來看，公民只有向有關部門檢舉和控告的權利，但是卻沒有直接提起公益訴訟的權利。目前針對棲息地的破壞可以提起訴訟的主體依然是具備相關資質的機構。所以，我國的棲息地保護主體過于單一，忽略了公眾參與的作用，僅僅依靠敏感度較弱的政府往往會導致保護的滯后，從而造成嚴重的后果。

2.土地規劃未涉及生境保護（不完善）：

土地是棲息地的主要依托，離開了土地，棲息地也將不復存在。目前新修訂的《環境保護法》（草案）依然是側重環境污染的防治，關于棲息地的保護雖有提及，卻未對土地規劃做出具體規定。《土地管理法》第十七條規定：“各級人民政府應當依據國民經濟和社會發展規劃、國土整治和資源環境保護的要求、土地供給能力以及各項建設對土地的需求，組織編制土地利用總體規劃”。從法條中來看，是把資源環境保護放入總體規劃當中了，但是通篇下來，整個《土地管理法》都是關于農業用地的，幾乎沒有涉及棲息地保護的條文，顯而易見，棲息地保護并沒有被考慮到土地利用的總體規劃當中。

《土地管理法》第四條規定了我國的土地用途管制制度。國家將土地用途劃分為農用地、建設用地和未利用地。其中，法律規定：“前款所稱農用地是指直接用于農業生產的土地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等”。棲息地不但包括林地、草地，還包括沼澤、泥炭濕地等。因此，土地用途管制制度在一定程度上可以起到保護宜農濕地的作用，但是由于沼澤、泥炭濕地等重要自然濕地往往容易被劃分為未利用地而容易被盲目開發利用。 粗放型的經濟發展方式，土地的濫開發利用使得棲息地進一步破碎化。

3.保護方式單一：

目前我國保護野生動物棲息地的方式以建立自然保護區為主，短期內取得的效果相對明顯。雖然也以森林公園、濕地公園等保護方式加以輔助，但是森林公園與濕地公園究其本質依然屬于自然保護區的一種，保護形式略顯單一。《野生動物保護法》（草案）針對野生動物保護和棲息地保護出現斷層等問題，發布了野生動物重要棲息地名錄并細化對野生動物及其棲息地的調查、檢測和評估制度。但是相關法律在棲息地破碎化方面尚存在盲點，棲息地的保護并沒有很好的貫徹可持續發展。相關部門并沒有重視野生動物種群之間的持續健康的發展，各保護區之間的廊道建設被忽視，自然保護區范圍小，各保護區之間相對獨立。

此外，現行的野生動物棲息地保護法律體系存在著各主管部門職責分工不清，權限交叉重復的現象，一旦出現破壞棲息地的行為，容易互相推諉或各自為政。雖然我國有林業部門、漁業部門對陸生和水生動物及其棲息地進行保護，但是對于濫開發土地，建造大型工程破壞棲息地以及販賣走私野生動物的行為主要歸政府、交通運輸部門和工商管理部門等執法部門，因此在某些方面存在權限交叉不清的現象，不能夠很好的保護野生動物及其棲息地。

三、棲息地保護的法律制度完善

（一）鼓勵公眾參與

我國的《野生動物保護法》應當鼓勵公眾參與，僅僅依靠政府是遠遠不夠的，應當將公民和其他民間團體列入保護棲息地的主體中來。轉型的社會正在進入一個利益博弈的時代，因此，如何平衡各方利益顯得尤為重要。當地的居民是最大的利益相關者，如何緩解棲息地保護和周邊社區的矛盾才是目前最需要解決的問題。

社區共管是一種新的保護模式，即建立基于當地社區的自然資源共同管理模式。這種模式使得當地居民參與到棲息地的保護中來，不再是被管制的對象。他們更加熟悉當地的民俗文化，可以結合當地的特點以及過去生活總結的經驗進行管理與保護。同時，也是各方利益相互溝通、商討解決各方沖突的平臺。但是，社區共管的模式在我國只是在某些地方進行試點，雖取得一定進展，還存在一些問題。若要解決棲息地保護和當地居民生計以及經濟發展等問題的沖突，需要從以下幾個方面著手：首先，建立完善的信息交流平臺，并且使得信息透明化，易獲得；其次，能夠確保當地居民相對自由的建立組織，并能夠自由的表達自己的需求和意愿；最后，非歧視性的社會環境，利益相關方愿意進行平等的談判，并能夠在達成共識后有效地遵守協議內容。

（二）合理規劃土地利用

基于一些野生動物棲息地被錯誤的劃歸為未利用地，從而導致的生物多樣性喪失，我國應當加大對土地利用的限制，相關部門在規劃土地利用時應充分考慮野生動物生境保護的要求，合理規劃利用土地。

1.要更加科學的劃定棲息地：

如《野生動物保護法》（草案）規定的，制定重要棲息地制度。我國可以參考美國針對國家森林體系的做法，美國在1982年出臺了一部《國家森林管理法》，這部法律對于聯邦國家森林體系的土地使用做了很嚴格的限制，要求農業部對森林體系中的每一寸土地的利用都要做出具體的規劃，盡可能的做到科學利用每一寸土地。我國也應將關于野生動物棲息地的土地規劃編入到整體的土地利用規劃中去。除此之外，有關部門還應當定期對野生動物棲息地進行調查、檢測和評估。

2.完善棲息地的征用與補償制度：

人類社會發展到今天，對棲息地的侵占已經形成，有關部門對被破壞的棲息地進行保護和修復勢必以犧牲當地居民的生活為代價，因此，可以建立有效的土地征用與補償制度。對于為保護棲息地而影響居民正常生活的，政府應與當地居民協調并給予補償，征用補償費用和居民安置費應當根據棲息地等級區分，分別由中央和地方財政負責。政府可以將保護棲息地分為兩個階段，即短期性目標和長遠性目標。短期以補償為主，長遠應以買斷為主，徹底的實現棲息地的保護。

（三）建設生態保護走廊

設立自然保護區、森林公園無疑解決了部分保護野生動物棲息地的需求，但是并不全面。鑒于我國的棲息地破碎化現狀，以及各自然保護區之間相對獨立的狀況，建設生物多樣性保護走廊顯得尤為重要。有關部門應當注重加強野生動物各種群之間的聯系，重視遷徙通道，繁殖地、越冬地的保護，防止棲息地淪為“孤島”，建立或恢復其綠色通道。

建設大型工程項目時，應當盡力避開野生動物棲息地，如若不能避開，應當對當地的自然狀況進行嚴格科學的環評，將建設大型工程所造成的影響降到最低。如，建設青藏鐵路時，為了不破環原有物種的遷徙通道，采用搭建高架的方式有效避免了鐵路橫穿棲息地的狀況。同時，建立棲息地緩沖帶，周邊居民可以在棲息地緩沖帶上進行人類活動，但是應當受到一定限制。

四、結語

保護生物多樣性，要把保護野生動物放在首位，而關鍵環節就是保護野生動物棲息地。隨著社會的發展，人們發展經濟，開發資源，推進城市化進程都有一定程度的沖擊著野生動物棲息地，但對棲息地沖擊最大的是政府的建設行為。若僅僅是由政府等行政部門充當棲息地的保護主體，政府等同于自我監督，那么保護棲息地的行為就不能取得實際效果。而公民只有檢舉、控告之權利，就不能夠充分調動群眾力量實現棲息地的保護。

雖然《野生動物保護法》增加了野生動物棲息地的內容，但僅僅是作為立法目的而存在的，至于該法后面并沒有對如何保護野生動物棲息地做出詳細的規定，但我們仍然很慶幸能夠看到野生動物棲息地入法，說明我國已經開始將野生動物棲息地的保護上升到法律層面了，這就是最大的進步。我們期待關于野生動物棲息地的法律越來越完善。

注釋：

黃錫生、李小月.生境破碎化的法律規制.中國人口·資源與環境.2008（18）.198- 201.

蔡守秋、吳賢靜.論幾項濕地法律制度.2010年全國環境資源法學年會.2010.

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